Reformy w czasie przyszłym niedokonanym

02.02.2010 19:02

Premier musiał zareagować na problemy finansów publicznych i związane z tym niepokoje obywateli, a z drugiej strony nie chciał zaproponować czegoś politycznie kosztownego. „Plan Rozwoju i Konsolidacji Finansów 2010-2011” ma uspokoić ludzi i w perspektywie wyborów zmniejszyć koszt polityczny negatywnych informacji dotyczących zadłużenia i potencjalnych ryzyk z tym związanych.

Jaki cel miał na oku premier, inicjując prace nad Planem Rozwoju i Konsolidacji Finansów Publicznych? Sądzę, że Donald Tusk był zaniepokojony tym, że od szeregu miesięcy tak wiele mówi się o ryzyku związanym z dużym przyrostem polskiego deficytu finansów publicznych i długu publicznego.

Być może premier jeszcze rok temu nie zdawał sobie sprawy z takich implikacji kryzysu. Wówczas bowiem minister finansów Jacek Rostowski zapewniał nas wszystkich – pewnie także Donalda Tuska – że polityka finansowa Polski będzie inna niż krajów zachodnich, że nie grozi znaczny przyrost deficytu i długu. Jednak już parę miesięcy później, późną wiosną, gdy wiadomo było, że dochody budżetu spadły o blisko 20 proc. w stosunku do pierwotnych założeń, stało się jasne, że początkowa ocena ministra finansów była błędna i deficyt sektora finansów publicznych wzrósł w 2009 r. i wzrośnie w roku bieżącym o jakieś 3 punkty procentowe PKB. Oznacza to, że z poziomu około 50 mld złotych deficytu zbliżymy się do deficytu rzędu 80 – 100 mld w tych dwóch latach, a także w roku przyszłym. Taki ogromny przyrost długu publicznego winduje poziom zadłużenia w pobliże zapisanego w nowej ustawie o finansach publicznych progu ostrożnościowego 55 proc. relacji do produktu krajowego brutto, a zagrożony jest nawet zapisany w konstytucji poziom 60 proc., którego przekroczenie wymagałoby równoważenia budżetu.

Niezależnie od groźby przekroczenia progów ostrożnościowych wśród ekonomistów pojawiły się opinie, że potencjalnie niebezpieczna jest też negatywna reakcja rynków finansowych na polskie problemy. Mogłaby ona spowodować, że wzrost kosztów obsługi długów będzie tak duży, jak to np. miało miejsce na Węgrzech. Premier z pewnością był zaniepokojony tą sytuacją, a także zdawał sobie sprawę, że informacje i dyskusje na ten temat w środkach masowego przekazu powodują, że również wyborcy nie mogą z tego powodu spać spokojnie. Może to mieć także wpływ na decyzje inwestycyjne przedsiębiorców oraz postrzeganie polskiej sytuacji w Europie.

Potrzebna była więc reakcja polityczna. A z tym jest problem, bo od chwili powołania tego rządu cały czas funkcjonują te same ograniczenia polityczne. Koalicjant nie jest łatwy, nie zawsze chce współpracować z Platformą, a nawet gdyby chciał, to i tak koalicja jest zbyt słaba, by móc odrzucać prezydenckie weta. Trudno jest przeforsować ustawy i w związku z tym obowiązuje ogólna strategia polityczna Donalda Tuska, sprowadzająca się do tego, by „nie wychylać się”, nie proponować żadnych poważnych reform. Chodzi o to, by nie zniechęcać elektoratu, nie dostarczać partiom opozycyjnym amunicji politycznej. Podstawowym celem jest bowiem, jak sądzę, rozszerzenie wpływów politycznych i doprowadzenie do tego, aby bardziej zdecydowanie wygrać kolejne wybory – najpierw prezydenckie, a potem parlamentarne.

Wybór Tuska

W tej sytuacji Donald Tusk stanął przed decyzją, jak z jednej strony zareagować na problemy finansów publicznych i związane z tym niepokoje obywateli, a z drugiej strony nie zaproponować czegoś politycznie trudnego, kosztownego, a może samobójczego.

To, co Tusk i jego ekipa ostatecznie zrobili, to jest „political show”. Mam tu na myśli zarówno sam Plan Rozwoju i Konsolidacji Finansów Publicznych, jak i towarzyszącą jego prezentacji konferencję prasową. Nie chodziło tu, w moim rozumieniu, o przekonanie analityków, ekonomistów czy elit publicznych, lecz o uspokojenie milionów ludzi, którzy mają jeszcze duże, ale powoli malejące zaufanie do premiera i do rządu. Jeżeli rząd im mówi: „zdajemy sobie sprawę, że jest problem, w tej chwili nie mamy jeszcze szczegółów propozycji, które by ten problem rozwiązały, ale będziemy je mieć za rok, a może trochę później” – to zapewne wielu ludzi w to uwierzy. A dzięki temu w średniookresowej perspektywie roku czy półtora, czyli w perspektywie wyborczej, zmniejszy się koszt polityczny niedobrych informacji dotyczących zadłużenia i potencjalnych ryzyk z tym związanych.

Aby ten cel osiągnąć, dokument musiał być przygotowany przez aparat polityczny premiera, przez ludzi z Kancelarii Premiera, którzy potrafią pisać takie długie dokumenty w taki sposób, że nie ma tam jakichś konkretnych propozycji, jest niewielka zawartość merytoryczna, ale za to jest duża siła przekonywania.

Bez konkretów

Zazwyczaj podobne dokumenty powstające w Ministerstwie Finansów piszą specjaliści z profesjonalnego aparatu Ministerstwa Finansów. W tym przypadku – przedstawionego przez premiera i ministrów dokumentu – sprecyzowany został jedynie cel, mianowicie obniżenie deficytu sektora finansów publicznych o 3-4 punkty procentowe PKB do roku 2012. Nie jest jednak określona droga do tego celu, nie ma podanych metod jego realizacji.

W Planie Rozwoju i Konsolidacji Finansów Publicznych proponowane są reguły budżetowe, mające dotyczyć długoterminowej polityki finansów państwa. Pierwsza reguła stwierdza, że wydatki elastyczne w budżecie mają rosnąć nie więcej niż jeden procent ponad inflację. Ale wydatki elastyczne to tylko około jedna czwarta wszystkich wydatków, a połowa z nich to wydatki inwestycyjne, które mają rosnąć szybko. Nie bardzo więc rozumiem, jak ta reguła ma pomóc, tym bardziej, że wydatki elastyczne i tak zostały już obcięte w tegorocznym i zeszłorocznym budżecie.

Druga reguła dotyczy całości wydatków budżetowych, które nie powinny rosnąć szybciej od średniego wzrostu PKB z ostatnich pięciu lat. To praktycznie oznacza, że relacja wydatków budżetowych do PKB ma być z grubsza stała, nie różni się więc specjalnie od tego, co w gruncie rzeczy mieliśmy przez ostatnich 20 lat.

To wszystko nie rozwiązuje problemu nadmiernego deficytu strukturalnego w średniej perspektywie najbliższych kilku lat. Niedawno w swoim artykule w „Rzeczpospolitej” wiceminister finansów Ludwik Kotecki sam zauważył, że oprócz tych reguł służących ograniczeniu wzrostu przyszłych budżetów potrzebne są także działania, które szybko i znacznie zmniejszą deficyt sektora finansów publicznych.

Ale w jaki sposób mamy zmniejszyć deficyt w ciągu najbliższych trzech lat, jeżeli nie będziemy go zmniejszać poprzez obniżanie relacji wydatków do PKB? Kotecki oczywiście w swoim artykule takich działań nie proponował, bo tego typu propozycje – o znacznej potencjalnie sile rażenia politycznego – muszą być sformułowane przez premiera, koalicyjnego wicepremiera i ich głównych ministrów. Są tylko dwie możliwości. Jedna jest taka, że w najbliższych paru latach PKB będzie rósł dużo szybciej niż w przeszłości, ale tego nawet rząd nie zakłada. Druga możliwość to większe podatki. O tym rząd nie chce mówić ze względów politycznych, bo wie, że wzrost podatku jest politycznie niepopularny. Takie ruchy, jak wprowadzenie kas fiskalnych dla prawników i lekarzy, to są ruchy marginalne.

Czas przyszły niedokonany

Przedstawiciele rządu od pewnego czasu nie mówią, że coś zrobili, a nawet nie mówią, że coś zrobią. Zamiast tego mówią: „będziemy starali się zrobić to czy tamto”. Czas przyszły niedokonany stał się podstawową formą czasową języka Tuska. A jest to forma charakterystyczna dla rządu, który nie chce zrobić wiele albo uważa, że niewiele może zrobić.

To widać na przykładzie sprawy wieku emerytalnego kobiet. Debatę na ten temat prowadzimy już przynajmniej od 10 lat, kiedy to została wprowadzona w życie reforma emerytalna. Już wówczas się mówiło o tym, że będą potrzebne dalsze reformy, w tym właśnie zmiana wieku emerytalnego. A teraz nagle, po tych 10 latach, minister Boni oświadcza, że jest nam jeszcze potrzebnych kolejnych 5 czy 8 lat debaty! To kompletny nonsens!

Owszem – rząd rozpoczął powolny proces zmniejszania liczby wcześniejszych emerytur, ale w dalszym ciągu problem tych emerytur istnieje na masową skalę i będzie istniał, dopóki nie doprowadzi się do tego, by efektywnym wiekiem emerytalnym było nie 57 lat jak obecnie, ale 65-67 lat. Aby do tego doprowadzić, należałoby rozpocząć podnoszenie wieku emerytalnego najwcześniej jak to jest możliwe z prawnego punktu widzenia, zaczynając od podnoszenia wieku emerytalnego kobiet o – powiedzmy – rok przez kolejnych pięć lat, a następnie podnieść wiek emerytalny mężczyzn i kobiet z 65 do 67 lat.

Nawiasem mówiąc, z moich szacunków wynika, że podniesienie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn do 67 lat ograniczyłoby znacznie wydatki na KRUS, bo zmniejszyłaby się liczba uprawnionych do pobierania emerytury w tym systemie. To jest zatem także pośredni sposób na reformę ubezpieczeń rolniczych.

W dokumencie jest też kwestia emerytur mundurowych, które miałyby zostać zmienione wprawdzie już od 2012 roku, ale tylko dla nowych pracowników. Naprawdę duże korzyści z tego tytułu pojawiłyby się dopiero za 30-50 lat! Wszystko to miałoby się więc odbywać w sposób niezwykle powolny.

Tylko w dużym kryzysie…

Sądzę, że rząd Tuska byłby w stanie podjąć prawdziwą debatę na temat zmniejszenia wydatków na świadczenia społeczne tylko w warunkach wielkiego kryzysu finansów publicznych. W takich właśnie kryzysowych warunkach kraje bałtyckie czy Węgry zostały zmuszone trudną sytuacją gospodarczą do przeprowadzenia pokaźnych cięć świadczeń obecnie wypłacanych rent i emerytur, a także pensji budżetówki. Więc to nie jest tak, że tego nie można przeprowadzić. U nas potrzebna byłaby nowa zasada indeksacji świadczeń. Obecnie obowiązująca mówi, że renty i emerytury trzeba niezależnie od okoliczności podnosić co najmniej o wskaźnik inflacji plus 20 procent wzrostu płacy realnej. Należy ten zapis zmienić przez dodanie, że w sytuacji dużego deficytu obowiązuje inna reguła, mianowicie możliwe są spadki nominalnych płac budżetówki, a także spadki nominalnych rent i emerytur, ale te spadki nie mogą być większe niż np. 10 proc. rocznie.

Oczywiście trzeba działać w sposób zgodny z prawem, tak aby zmiany zasad przyznawania emerytur nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. Ale Trybunał Konstytucyjny bierze przecież pod uwagę zdolność państwa do finansowania rozmaitych świadczeń i nie może ignorować tego, że brakuje środków finansowych. Tymczasem obecnie Fundusz Ubezpieczeń Społecznych jest dofinansowany z budżetu w wysokości 40 procent, a KRUS 92 proc.

… albo po wyborach

Na szczęście premier dokonał ważnej korekty, wycofując się ze zgłoszonej przez ministra Rostowskiego i minister pracy panią Jolantę Fedak niezwykle kontrowersyjnej propozycji uderzenia w drugi filar obecnego systemu emerytalnego, czyli w OFE. Decydujące tutaj mogło być to, że według sondaży opinii publicznej ludzie mają większe zaufanie do OFE niż do ZUS. A badania opinii publicznej są dla Tuska bardzo ważne. Nie jestem więc pewien, czy to faktycznie zasługa ministra Boniego, jak twierdzą niektórzy.

Ekonomicznie ten dokument jest niemal bezwartościowy, choć oczywiście samo sformułowanie celów ekonomicznych ma pewien sens. Ale o tych celach minister finansów i premier mówili od dawna – chcemy mieć deficyt strukturalny sektora finansów publicznych, liczony według metod Eurostatu, wyraźnie poniżej 3 proc. PKB, bo skoro chcemy wejść do strefy euro, to musimy wykonać kryteria z Maastricht. Najwyżej można dodać, że pojawił się teraz nowy cel, jakim jest szybkie i duże obniżenie deficytu. Ale plan musi zawierać nie tylko cel, ale i sposób realizacji celu. To jest definicja planu. Bez tego to nie jest ani plan, ani rozwój, ani konsolidacja.

Ministrowie Boni i Rostowski zapewniają, że rząd będzie się zastanawiał nad konkretnymi propozycjami i że zostaną one przedstawione w drugiej połowie roku. Ja podejrzewam, że nie zostaną przedstawione. Bo samo pojawienie się konkretnych propozycji zmniejszenia deficytu o około 4-5 punkty procentowe PKB w perspektywie roku 2012 może być wykorzystane politycznie. Tak więc rząd być może coś zrobi, ale dopiero po wyborach, jeżeli będzie mieć odpowiednią większość w parlamencie i prezydenta wrażliwego na długofalowy interes kraju. Wówczas przestałyby istnieć te argumenty natury politycznej, o których wspomniałem i o których często mówią politycy obecnej koalicji.

Ocena poczynań rządu musi być umiarkowanie krytyczna, bo politycy innych ugrupowań zrobiliby być może jeszcze mniej na rzecz stabilności i rozwoju. Cała nadzieja Polski reformatorskiej i liberalnej w tym, że jednak wynik tych trzech wyborów będzie na rzecz Platformy Obywatelskiej i na dodatek dostatecznie silny, aby jej politycy pod presją tego wyniku uznali, że mają obowiązek coś zrobić, bo elektorat tego oczekuje, wręcz tego się domaga.