Michel Barnier (CC BY-SA 2.0, fot: valstskanceleja)
„Przedstawione (…) wnioski po raz pierwszy zapewnią objęcie wszystkich podmiotów udostępniających benchmarki systemem zezwoleń i nadzorem, przyczynią się do zwiększenia przejrzystości i wyeliminowania konfliktów interesów. W rezultacie zapewniona zostanie zarówno rzetelność, jak i ciągłość oraz jakość kluczowych benchmarków” – powiedział cytowany w komunikacie Komisji Europejskiej komisarz ds. rynku wewnętrznego Michel Barnier.
Wnioski z manipulacji stopami referencyjnymi
Gdy w połowie zeszłego roku brytyjski nadzorca Financial Conduct Authority (FCA) opublikował raport dotyczący manipulacji stopą referencyjną LIBOR na rynku międzybankowym w Londynie przez brytyjski bank Barclays, na jaw wyszedł jeden z największych globalnych skandali finansowych. Już w drugiej połowie poprzedniej dekady banki zaczęły manipulować stopą LIBOR, by ukryć faktyczne koszty swojego finansowania. Wkrótce – jak pokazują wyniki różnych dochodzeń – manipulacje stały się procederem prowadzonym dla zysku. Za oszustwa Barclays, UBS i Royal Bank of Scotland zostały ukarane łączną kwotą blisko 2,6 mld dolarów. Jednak pojawiają się wciąż nowe fakty, które pokazują, że skala oszustw mogła być znacznie większa.
UBS zawarł ugodę z amerykańskim Departamentem Sprawiedliwości w grudniu zeszłego roku, płacąc 400 mln dolarów kary oraz deklarując współpracę ze śledczymi. Ugoda nie obejmowała jednak japońskiego oddziału szwajcarskiego banku, UBS Securities Japan. Ten zawarł osobno ugodę sądową, w wyniku której zgodził się zapłacić kolejne 100 mln dolarów kary za manipulację stopą LIBOR na jena. Ugoda uprawomocniła się i kilka dni temu została ogłoszona.
Jak podał Departament Sprawiedliwości USA dwaj traderzy UBS Securities Japan, wobec których prokurator prowadzi osobne śledztwo, zaplanowali i stworzyli „trwały, szeroki i powtarzalny” system, dzięki czemu oszukiwali klientów UBS i innych uczestników rynku. Od listopada 2006 roku przez prawie trzy lata dokonywali oszustw w ciągu 335 z 738 dni roboczych. Bywało, że codziennie. W komunikacie Departamentu Sprawiedliwości prawdopodobnie po raz pierwszy padł szacunek zysku, jaki mógł zostać osiągnięty w wyniku tego oszustwa. Jeden punkt bazowy zmiany LIBOR w oczekiwanym kierunku mógł przynieść bankowi 2 mln dolarów.
LIBOR nie był jedyną stopą rynku międzybankowego, jaka poddana została manipulacjom. Podobnie było z EURIBOR, stawką depozytów w strefie euro wyliczaną przez spółkę EBF-Euribor w Brukseli, choć w tym przypadku jeszcze żadne z postępowań nie doprowadziło do konkluzji.
Zaledwie jedynka i 15 zer
Michel Barnier powiedział na konferencji prasowej, prezentując nowe propozycje Komisji Europejskiej, że na benchmarkach (oprócz stóp referencyjnych to indeksy towarowe i walutowe), które mają zostać poddane nadzorowi, oparte są instrumenty i umowy finansowe o wartości tryliona euro, z czego około połowa na stopach LIBOR i EURIBOR. Według wyliczeń wcześniej podawanych przez KE stopa LIBOR służy do wyceny instrumentów wartych około 360 bilionów euro. Wynika z tego, że jeden punkt bazowy zmiany LIBOR powoduje zmianę wartości tych instrumentów o 36 mld euro. To więcej niż połowa rocznych dochodów polskiego budżetu.
UBS zapłacił łącznie ponad 1,5 mld dolarów kary, wliczając w to 700 mln dolarów nałożone przez amerykańską Commodity Futures Trading Commission (CFTC), 259,2 mln dol. przez brytyjski Financial Conduct Authority (FCA) oraz 64,3 mln dol. przez nadzór szwajcarski FINMA.
LIBOR to najważniejszy globalny benchmark. Tymczasem w maju unijny urząd antymonopolowy zaczął prowadzić postępowanie w sprawie podejrzeń o manipulację indeksami towarowymi. Obejmują one publikację tych indeksów przez agencję Platts oraz kwotowania dostarczane przez wielkie koncerny paliwowe, takie jak np. BP, Statoil, Royal Dutch Shell. W Wielkiej Brytanii od zeszłego roku trwa śledztwo w sprawie manipulacji cenami gazu ziemnego, a FCA w czerwcu zaczął postępowanie gdyż podejrzewa, iż największe banki z londyńskiego rynku kwotowały stawki spot i forward dla walut inne niż te, po jakich faktycznie zawierały transakcje.
Barclays, RBS i UBS najwyższe kary zapłaciły nie w Londynie, tylko w USA. Tam dochodzenie przeciwko nim prowadził od 2008 roku urzędnik CFTC Vincent McGonagle. Kilka dni temu on właśnie został powołany na szefa biura nadzoru amerykańskiej komisji, które ma sprawować kontrolę nad przejrzystością rynku instrumentów pochodnych. To znaczy, że CFTC będzie podejmować zdecydowane kroki mające zapewnić rynkowi pochodnych przejrzystość.
Tymczasem Rezerwa Federalna podała w lipcu, że dokonuje przeglądu decyzji sprzed 2003 roku, które pozwoliły bankom utrzymywać aktywa w postaci fizycznych towarów i surowców i być również ich dostawcami. Instytucje finansowe mogą w ten sposób regulować podaż i mieć oczywisty konflikt interesów, będąc równocześnie zaangażowanymi w transakcje instrumentami pochodnymi na rynkach towarowych.
Nie ma transakcji – nie ma benchmarku
Prace regulatorów w Europie już od pewnego czasu idą w kierunku nadania przejrzystości i pewności benchmarków. Kilka miesięcy temu Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (European Securities and Market Authority, ESMA) oraz Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (European Banking Authority, EBA) ogłosiły zasady ustalania i posługiwania się benchmarkami. Analogiczne w lipcu ogłosiła Międzynarodowa Organizacja Komisji Papierów Wartościowych (International Organization of Securities Commissions, IOSCO). KE pisze, że tworzą one międzynarodowy standard regulacyjnych wymogów w stosunku do benchmarków służących do wyceny innych instrumentów finansowych.
Najważniejszy z nich jest taki, że benchmark powinien być liczony na podstawie zawieranych transakcji, a nie tylko kwotowań, które nie generują obrotu. Propozycja przepisów unijnych mówi jednak, że jeśli to nie jest możliwe, powinien być oparty na „zweryfikowanych szacunkach”. Komisja Europejska chce teraz zasady wypracowane przez regulatorów przełożyć na zapisy prawa.
Jakie są to propozycje? Instytucja, która będzie chciała ogłaszać benchmarki, czyli administrator, musiał będzie uzyskać na to zezwolenie od nadzoru. Ma też sama podlegać nadzorowi. Nadzór krajowy będzie obejmował lokalne indeksy, które są podstawą do wyceny instrumentów finansowych lub także np. wyników funduszy inwestycyjnych. Tak byłoby np. ze stopą warszawskiego rynku międzybankowego WIBOR. Gdyby benchmark służył do ustalania wyceny instrumentów w kilku krajach, nadzorowałyby je kolegia reprezentujące wszystkie zainteresowane państwa.
Sytuacja zmieni się, gdy wartość instrumentów lub umów opartych na benchmarku będzie wyższa niż 500 mld euro. Prawo unijne chce je określić jako indeksy systemowe lub „krytyczne”. Wtedy nadzór nad danym benchmarkiem i instytucją administrującą nim ma sprawować także ESMA wraz z kolegium nadzorczym. Ten właśnie zapis będzie budził największy spór. Wielka Brytania nie chce, żeby ustalanie stopy LIBOR nadzorowała ESMA mająca siedzibę w Paryżu. Ale obecna propozycja KE – mimo że nadal budzi sprzeciw brytyjskich polityków i banków – zmierza do kompromisu.
„Środek ciężkości LIBOR jest w Londynie” – powiedział Michel Barnier. „Upoważniamy do nadzoru te kraje, gdzie indeks został wprowadzony, Londyn dla LIBOR, Brukselę dla EURIBOR. Ale jeśli indeksy mają charakter systemowy, będzie panel złożony z nadzorców z zainteresowanych innych krajów i z ESMA, która będzie odpowiadać za mediację lub podejmować wiążące decyzje, gdy nadzorcy nie mogą dojść do zgody” – dodał.
Podział odpowiedzialności
W ocenie Komisji Europejskiej, takie wskaźniki jak LIBOR i EURIBOR są najważniejsze nie tylko z powodu ich znaczenia dla wyceny instrumentów finansowych, lecz także dlatego, że są stosowane w umowach konsumenckich. Tak jest z kredytami hipotecznymi, których oprocentowanie wyrażone jest jako zmienna stawka LIBOR plus marża banku. Właśnie te konsekwencje najbardziej podkreśla Michel Barnier. Przykład? W Hiszpanii jest około 18 milionów kredytów na nieruchomości, dla których podstawą oprocentowania jest stopa EURIBOR.
W uzasadnieniu dla nowych regulacji KE nie zapomina jednak też, że stopy referencyjne są kluczowe dla właściwej transmisji polityki pieniężnej do realnej gospodarki. Co z tego, że banki centralne utrzymują oficjalne stopy blisko zera, skoro nie ma to zupełnie wpływu na koszty finansowania instytucji kredytowych? A co za tym idzie – na koszt kredytu.
Banki i instytucje finansowe w Unii mogłyby zawierać umowy, w których używane są tylko benchmarki prześwietlone przez unijnych nadzorców lub uznane przez nich za ekwiwalentne. Za manipulację mogłyby zostać ukarane kwotą do 10 proc. swoich rocznych przychodów lub 1 mln euro – w zależności która z tych kwot jest wyższa. To propozycja minimum, bo rządy Unii mogłyby do swojego prawa wprowadzić jeszcze wyższe kary. Regulatorzy dostaliby narzędzia pozwalające im zmusić banki do kwotowania stawek, gdyby z panelu wycofało się więcej niż 20 proc. uczestników. Benchmarki ogłaszane przez banki centralne, takie jak stawka POLONIA w Polsce, czy EONIA w strefie euro nie podlegałyby tym regulacjom.
Administratorzy benchmarku mają odgrywać kluczową rolę, ale też ponosić największą odpowiedzialność. Metodologia ustalania benchmarku i dostarczane dane mają być audytowane. Od administratorów prawo będzie wymagać przedstawienia sposobów kalkulacji oraz „słabości” benchmarków, a także danych bazowych. Administratorzy mogliby być poddani bezpośrednim inspekcjom kontrolnym. Mają oni wprowadzić kodeks postępowania dla uczestników panelu, w którym wyraźnie określą zakres obowiązków i odpowiedzialności kontrybutorów danych, sytuacje, w których dochodzi do konfliktu interesów, a potem kategorycznie będą zasad przestrzegać. Taki kodeks postępowania byłby prawnie wiążący.
Nowe unijne prawo miałoby obowiązywać w rok po ogłoszeniu, czyli prawdopodobnie od 2016 roku. Michel Barnier wyraził nadzieję, że Parlament Europejski je uchwali jeszcze przed przyszłorocznymi wyborami. Zanim to się stanie, muszą je zaaprobować rządy krajów unijnych.
Więzienie za manipulację
Tydzień wcześniej Parlament Europejski przegłosował propozycję wprowadzenia kar za wykorzystanie informacji poufnej oraz manipulacje na rynku finansowym. Są one jeszcze surowsze niż w propozycji KE. Firma, której udowodni się nadużycia na rynku, może być ukarana grzywną w wysokości do 15 proc. rocznego obrotu lub do 15 mln euro. Sprawca nadużycia może być ukarany grzywną do 5 mln euro. Co najmniej pięć lat więzienia grozi za wykorzystanie w obrocie informacji poufnej. Przepisy mają mieć zastosowanie do instrumentów finansowych, stóp procentowych, kursów walut, benchmarków, indeksów oraz instrumentów pochodnych na rynkach regulowanych i na platformach obrotu. Co do surowości kar pomiędzy KE a Parlamentem panuje pełna zgodność.
„Moim zdaniem ludzie, którzy dokonują manipulacji, powinni iść do więzienia ze względu na skutki, jakie ma ona dla obywateli i przedsiębiorstw” – powiedział Michel Barnier.
Od wybuchu kryzysu kolejne instytucje finansowe wycofują się z panelu kwotowań stopy EURIBOR. Obecnie uczestniczy w nim 57 banków. Nadzorowi, oprócz stóp referencyjnych zostałyby poddane też indeksy towarów żywnościowych, paliw, surowców energetycznych i walut. Według danych firmy branżowej Coalition, cytowanych przez Bloomberga, zyski z obrotu surowcami osiągnięte przez największych 10 banków inwestycyjnych zmniejszyły się w I półroczu 2013 r. o 25 proc. do 2,7 mld dolarów z 3,6 mld dolarów w analogicznym okresie zeszłego roku.
Banki oskarżają coraz to dalej idące regulacje o to, że prowadzą do kurczenia się biznesu kredytowego. Pytanie tylko, czy winne są regulacje, czy też ujawniane skandale, które powodują, że pięć lat po upadku Lehman Brothers na rynkach nie udało się odbudować zaufania.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
