Bogdan Góralczyk
Niedawna propozycja pani komisarz Viviane Reding, by zdecydowanie wzmocnić Komisję i Parlament Europejski, przypominała pełną determinacji, wręcz desperacką szarżę w obronie europejskiego federalizmu, o którym zdajemy się coraz bardziej zapominać. Przyglądając się bacznie stosowanym ostatnio rozwiązaniom, można dojść do wniosku, iż kryzys bardziej wzmacnia państwa narodowe, a nie Unię jako całość. Formalnie wszystko brzmi dobrze. W obronie wspólnych interesów powołano Europejski Mechanizm Stabilności (EMS), cały czas zapadają decyzje mające na celu obronę strefy euro i samej waluty, a ostatnio tematem dnia staje się unia bankowa. Poważne obawy rodzą się jedynie wokół tego, czy te działania nie wprowadzą w życie scenariusza „Europy wielu prędkości” i nie podzielą kontynentu nie „twarde jądro” i peryferie (co zresztą nie byłoby na kontynencie nowością).
W mniejszym stopniu dostrzega się fakt, że kryzys stale wzmacnia organizmy narodowe wewnątrz Unii, a podważa jej instytucje. Stąd ten rozpaczliwy akt ze strony komisarz Reding, ostatnio raczej osamotnionej. Zwolennicy rozwiązań federacyjnych najwyraźniej znaleźli się w odwrocie, a obrońcy interesów państw narodowych robią swoje.
Pierwszy dokument, na który należałoby zwrócić baczną uwagę, to przyjęty 11 marca 2011 r. „Pakt na rzecz euro”, który ostatecznie przyjął nazwę „Paktu euro plus”. To w nim zapisano expressis verbis, iż „skuteczność Paktu ma zapewnić personalna odpowiedzialność szefów państw lub rządów”. Komisji wyznaczono jedynie zadania usługowe i pośrednictwo, a i tak Czechy, Węgry i Wielka Brytania pozostały poza paktem.
Wzmocnienie pozycji władz narodowych jeszcze bardziej ujawniło się podczas długich debat i negocjacji nad EMS. Już w trakcie przygotowań zaznaczano, iż „ma być ustanowiony na mocy uzgodnienia międzyrządowego”. Nie pozostawiono więc żadnych wątpliwości co do tego, że w obronie euro i strefy euro liczą się stolice państw, z wiodącą rolą Berlina, a nie Bruksela czy Strasburg i ich instytucje. Innymi słowy czy też według innego zapisu, EMS, który ma być uruchamiany „w przypadku pojawienia się zagrożenia dla stabilności strefy euro jako całości”, ma być stosowany „na mocy porozumienia państw członkowskich” tej strefy.
Po długich debatach i przetargach decyzja ustanawiająca EMS zapadła 11 lipca 2011 roku. Mechanizm wprowadzono po to, by zadziałał wówczas, gdyby finanse jednego czy kilku państw członkowskich zagrażały stabilności strefy euro jako całości. W tym celu docelowo EMS ma dysponować kapitałem subskrybowanym w wysokości 700 mld euro, a efektywnie mógłby dysponować zdolnością do udzielania pożyczek nawet do wysokości 500 mld euro.
W tym sensie raz jeszcze można by stwierdzić: znakomicie, wprowadzono mechanizmy zabezpieczające przed rozprzestrzenianiem się kryzysu. Znalazł się sposób na zarządzanie kryzysem i reagowanie na ogniska zapalne. Konstrukcja EMS jest jednak więcej niż znacząca. Formalną zdolność operacyjną ma w nim Rada Zarządzająca, będąca najwyższym organem EMS, wspierana przez funkcjonującą stale Radę Dyrektorów. Rada Zarządzająca to nic innego niż gremium złożone z ministrów finansów strefy euro, czyli Eurogrupa, która albo z automatu wskazuje jej aktualnego przewodniczącego jako swego szefa, albo też wybiera innego przewodniczącego spośród siebie. Rola i znaczenie jej poszczególnych członków nie są jednak bynajmniej takie same. Zależą, jak w każdej typowej organizacji finansowej, od tzw. głosów ważonych, a więc od stopnia udziału państwa członkowskiego w kapitale podstawowym. O prawdziwej mocy danego członka rady świadczy więc fakt, że Niemcy wnoszą wkład w wysokości 27,15 proc., Francja 20,4 proc,, Włochy 17,9 proc., a Hiszpania 11,9 proc. Mamy tu więc państwa równe i równiejsze. Są silniejsi i słabsi.
Do grona tych pierwszych na pewno nie można zaliczyć Komisji Europejskiej, bowiem raz jeszcze wyznaczono jej rolę najwyraźniej usługową. Zastosowano bowiem mechanizm, zgodnie z którym wiążące są decyzje Rady Zarządzającej, a KE może podpisywać umowy kredytowe w imieniu EMS tylko i wyłącznie po uprzednim zatwierdzeniu takiej decyzji przez Radę Zarządzającą EMS (czytaj: najsilniejsze państwa), a także – w uzasadnionych przypadkach – także w porozumieniu z Europejskim Bankiem Centralnym, jak też w miarę potrzeby z MFW.
Z przyjętych ustaleń widać wyraźnie, iż uczyniono wszystko, aby nadać EMS pełną autonomię w stosunku do instytucji unijnych. Nastąpiło przy tym formalnoprawne oraz instytucjonalne oddzielenie EMS od instytucji UE, a Komisję Europejską sprowadzono do roli podmiotu działającego na zlecenie. Co więcej, Europejski Trybunał Sprawiedliwości może rozstrzygać spory dotyczące EMS jako „sąd międzynarodowy, a nie unijny”. W tym sensie można więc z pełnym uzasadnieniem zapytać: czy EMS to jeszcze struktura związana z europejskim procesem integracji i instytucjami UE, czy też już wobec nich autonomiczna?
Spór na ten temat między ekspertami, tak prawnikami, jak i ekonomistami, w najlepsze się toczy, a tymczasem ostatnio na agendzie coraz częściej staje unia bankowa. Dotychczasowe propozycje i rozwiązania zdają się wskazywać, że zaczynamy raczej podążać szlakiem wytyczonym przez „Pakt euro plus” i EMS, a więc idziemy raczej ku fragmentacji, a nie pogłębionej integracji.
Już na przykład zapadły decyzje, by nowo powstający ogólnoeuropejski Fundusz Gwarantowania Kredytów miał charakter wypadkowej systemów krajowych, a nie ponadnarodowych. Obecne propozycje, ferowane przez Niemcy i inne silne podmioty państwowe (Wielka Brytania, jak wiemy, nawet o unii bankowej nie myśli i nie bierze udziału w tych debatach) i przedstawione niedawno przez komisarza Michela Barniera, wskazują raczej na to, iż co najmniej przez najbliższe lata to rządy krajowe, a nie instytucje unijne mają sobie radzić z upadającymi bankami.
Ma rację Jacek Ramotowski, pisząc na łamach OF, iż postulowane w ramach unii bankowej „nowe instytucje mogą okazać się fasadowe, a mechanizmy tak przewlekłe, że wykluczą skuteczność działania”. Ciągle bowiem nie przesądzono, czy pójdziemy raczej w kierunku rozwiązań zastosowanych przy powołaniu EMS, czy też tych, które zapisano w podpisanym w marcu 2012 r. pakcie fiskalnym (Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej, który wszedł w życie 1 stycznia 2013 r.), gdzie mocniej zaznaczono funkcje kontrolne Komisji Europejskiej (np. określenie ryczałtu czy wysokości kary pieniężnej), chociaż także – działającej przecież na mocy uzgodnień międzyrządowych – Rady Europejskiej.
Pakt fiskalny, obejmujący tylko państwa strefy euro, oraz tocząca się już debata o unii bankowej potwierdzają wewnętrzne różnicowanie się państw w ramach UE. Jeśli jednak – jak zakładają jej przywódcy – strefa euro miałby się skonsolidować, to przed państwami spoza strefy (jak Polska) pojawi się kluczowe pytanie: wejść czy nie wejść? Nic nie wskazuje na to, by najlepszym rozwiązaniem dla nas była opcja brytyjska, nawet mimo tego, że aktualnie za tą ostatnią zdają się opowiadać władze w Pradze czy Budapeszcie. Tym bardziej, że alternatywą wówczas stają się, o czym świadczy przypadek Węgier, ważne porozumienia z Rosją i innymi państwami na Wschodzie.
W sensie gospodarczym i politycznym Polska, tak mocno związana z Niemcami i państwami UE, w istocie rzeczy nie ma alternatywy. Tak jak u progu transformacji, powinna iść na Zachód. Problem w tym, że ten Zachód przestał mówić jednym głosem, co wyjątkowo plastycznie pokazuje tocząca się debata o unii bankowej.
Znaczącym przykładem jest publikacja z września 2013 r. sygnowana przez jeden z najlepszych europejskich think-tanków zajmujących się integracją, jaką jest londyńskie Centrum Reform Europejskich. Jej czterej autorzy, związani z londyńskim City lub europejską bankowością (Paul De Grauwe, George Magnus, Thomas Mayer i Holger Schmieding), próbują antycypować przyszłość UE w roku 2020. Co znamienne, nie znaleźli nici porozumienia. Każdy z nich widzi tę przyszłość nieco inaczej.
Belg De Grauwe – w czym nie jest odosobniony – atakuje Niemcy za ich politykę zaciskania pasa i oszczędności, narzucaną (także w imieniu własnych banków) krajom pogrążonym w kryzysie, zaczynając od Grecji i Cypru. George Magnus też koncentruje się na Niemczech, ale patrzy z nieco innej perspektywy. Uważa (w czym także nie jest odosobniony), iż kryzys po 2008 r. pogłębił zróżnicowanie zarówno wśród płatników netto do unijnego budżetu, jak również (tym bardziej) między Niemcami i krajami Północy kontynentu a borykającymi się z ogromnymi trudnościami krajami Południa i basenu Morza Śródziemnego. Jego zdaniem skończy się to wszystko nie tylko rozbiciem na strefę euro i pozostałych, ale nawet dwoma walutami dla obu tych obszarów (o wschodzie nie mówi). Strefy euro broni (co nie jest zaskakujące, a może być znamienne) przedstawiciel Niemiec Holger Schmieding. Wyraża przy tym obawę o dalszy stosunek Francji do europejskiego projektu.
Nie wiemy, czy przyszłą UE będą kierowały państwa najsilniejsze i płacące najwięcej do budżetu i czy to one właśnie narzucą swą wolę także w ramach unii bankowej, podobnie jak to było w przypadku EMS. Nie wiemy, czy nastąpi konsolidacja tylko tych najsilniejszych, czy całej Unii Europejskiej. Znaków zapytania jest tyle, że trzeba stawiać nawet pytanie zasadnicze: pójdziemy dalej drogą ku federacji, czy jednak – pod naporem sił narodowych i eurosceptycznych, teraz w ofensywie – podążymy ku fragmentacji?
Jedno w tym wszystkim wydaje się być pewne. O ile kryzys będzie trwał, o tyle szansa realizacji drugiego scenariusza będzie rosła. Kto jednak będzie nas wyprowadzał z tego kryzysu: osłabiona nim Unia i jej instytucje czy też najsilniejsze państwa na czele z Niemcami? Oto jest pytanie!
OF
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
