Gdyby to zależało ode mnie, więcej uwagi decydentów politycznych poświęciłbym kwestii efektywności działania publicznych służb zatrudnienia – pisze Jan Baran, zwycięzca drugiej edycji konkursu Obserwatora Finansowego. Autor proponuje wiele rozwiązań, które okazały się skuteczne w innych krajach.

Publiczne pośrednictwo pracy w Polsce składa się z ponad 300 powiatowych oraz 16 wojewódzkich urzędów pracy. Głównym zadaniem instytucji rynku pracy, zarówno w kraju jak i na świecie, jest pośredniczenie pomiędzy pracodawcami zgłaszającymi popyt na pracę a osobami chcącymi podjąć pracę.

Drugim kluczowym zadaniem służb jest podejmowanie działań podnoszących zdolność do zatrudnienia osób zagrożonych długotrwałym bezrobociem oraz nieaktywnością zawodową. Działaniami takimi są szkolenia, doradztwo zawodowe, subsydiowanie miejsc pracy, itp. Utrzymywanie publicznego pośrednictwa pracy jest zasadne tylko wtedy, gdy jego działania wnoszą dodatkową wartość ponad to, co zapewnia proces szukania pracy „na własną rękę” oraz prywatne pośrednictwo pracy.

Przeciętny powiatowy urząd pracy jest instytucją silnie zbiurokratyzowaną. Spośród 20 tys. pracowników urzędów jedynie jedna czwarta zajmuje się bezpośrednio pośrednictwem pracy. Istnienie ułomnej komunikacji między urzędami pracy a pracodawcami obciążonej wymogami formalnymi wykazał eksperyment przeprowadzony pod kierunkiem Joanny Tyrowicz (Dlaczego w Polsce nie działa pośrednictwo pracy? Wyniki badania eksperymentalnego. PKPP Lewiatan, Warszawa 2013). Badacze rozesłali do wszystkich urzędów drogą elektroniczną fikcyjne oferty pracy. 60 proc. powiatowych urzędów pracy nie zareagowało w ogóle na kontakt ze strony potencjalnego pracodawcy. W pozostałych przypadkach najczęściej żądano wypełnienia dodatkowych formularzy nim oferta zostanie udostępniona bezrobotnym.

Ponadto sami bezrobotni przyznają, że urzędy pracy w niewielkim stopniu pomagają znaleźć zatrudnienie.

>>czytaj więcej: Rząd przyjął założenia reformy urzędów pracy

Na wykresie 1 przedstawiono jak kształtowały się opinie osób uprzednio bezrobotnych, którzy znaleźli zatrudnienie w ciągu ostatniego roku czasu, o otrzymanej pomocy ze strony urzędów pracy. Odsetek osób deklarujących, że urząd pracy pomógł im znaleźć zatrudnienie oscylował w ostatnich latach między 8 a 17 proc. Znakomita większość ex-bezrobotnych uważa jednak, że urząd pracy nie pomógł im powrócić do zatrudnienia.

(infografika: Darek Gąszczyk/CC by Jean Pichot)

(infografika: Darek Gąszczyk/CC by Jean Pichot)

Bezrobotni, którzy nie są bezrobotnymi

Największy problem funkcjonowania urzędów pracy stanowi rzesza osób, które rejestrują się jako bezrobotni tylko po to, aby uzyskać darmowe ubezpieczenie zdrowotne. Dane uzyskane z Badania Aktywności Ekonomicznej Ludności wskazują, że 40 proc. osób znajdujących się w rejestrach urzędów pracy faktycznie nie jest osobami bezrobotnymi (porównaj z wykresem 2). Są to zarówno osoby pracujące w szarej strefie, jak i osoby nie zainteresowane w danym momencie podjęciem pracy zawodowej, np. kobiety opiekujące się na stałe członkiem rodziny. Nazwijmy te osoby fikcyjnymi bezrobotnymi.

Przeciętny urzędnik ma nikłą wiedzę, kto rzeczywiście poszukuje pracy, a kto zarejestrował się z innej przyczyny. W efekcie fikcyjnym bezrobotnym proponowane są działania aktywizacyjne, mimo że nie są im potrzebne. Przy ograniczonych funduszach przeznaczanych na polityki aktywizacyjne oznacza to, że część potrzebujących jest pozbawiona pomocy, a pieniądze publiczne marnotrawione.

(infografika Darek Gąszczyk/CC BY-SA Eva Rinaldi Celebrity and Live Music Photographer)

(infografika Darek Gąszczyk/CC BY-SA Eva Rinaldi Celebrity and Live Music Photographer)

Obecnie obowiązujące przepisy dają urzędnikowi możliwość wykreślenia bezrobotnego z rejestru, gdy odmawia on udziału w działaniach aktywizacyjnych. Niektóre urzędy pracy zapowiadają częstsze korzystanie z tego przepisu, aby pozbywać się fikcyjnych bezrobotnych. Takie postępowanie zamiast poprawy może przynieść pogorszenie sytuacji. Fikcyjni bezrobotni najpewniej dostosują swoje zachowanie. Gdy urząd pracy będzie proponował im np. udział w szkoleniu, nie będą już mogli odmówić. W rezultacie ich udział w działaniach aktywizacyjnych wzrośnie, wypierając jeszcze bardziej osoby faktycznie bezrobotne.

Innym podejściem do problemu fikcyjnych bezrobotnych jest patrzenie nań przez palce. Pozwolenie fikcyjnym bezrobotnym aby ujawniali się bez wyciągania żadnych negatywnych konsekwencji pozwala skierować działania do potrzebujących. Takie rozwiązanie stosuje np. urząd pracy w Gdańsku. Mimo, że praktyka ta jest racjonalna z ekonomicznego punktu widzenia, można mieć uzasadnione wątpliwości, czy jest zgodna z literą prawa.

Lepiej walczyć z przyczynami niż ze skutkami

Najlepszym sposobem rozwiązania problemu jest wyeliminowanie przyczyny, dla której fikcyjni bezrobotni rejestrują się w urzędach. Należałoby wszystkich nie pracujących objąć powszechnym ubezpieczeniem zdrowotnym. Rozwiązanie to choć może wydawać się radykalne, nie stanowiłoby relatywnie dużego kosztu dla budżetu państwa.

Obecnie i tak prawie wszyscy Polacy posiadają ubezpieczenie zdrowotne. Za bezrobotnych, w tym fikcyjnych bezrobotnych oraz większość osób nieaktywnych zawodowo składki opłaca państwo. Osoby pracujące tak samo jak obecnie opłacałyby składki zdrowotne z własnej pensji. Jedyna różnica wynikałaby z objęcia ubezpieczeniem tych, którzy z jakichś przyczyn nie posiadają ubezpieczenia. Według szacunków bez ubezpieczenia pozostaje jedynie ok. 2 proc. Polaków. Co więcej, powszechny dostęp do opieki zdrowotnej gwarantowany jest w art. 68 Konstytucji.

Korzyść dla urzędów pracy byłaby nie do przecenienia. Z rejestrów bezrobotnych zniknęłoby nagle 40 proc. zarejestrowanych, co politycy mogliby przekuć na znaczny sukces medialny. Dzięki odciążeniu z nadmiernej biurokracji większa liczba urzędników mogłaby zostać skierowana bezpośrednio do pracy z bezrobotnymi. Do urzędów pracy trafiałyby zaś jedynie osoby rzeczywiście poszukujące zatrudnienia.

Kolejnym krokiem w stronę poprawy efektywności służb zatrudnienia jest kierowanie działań aktywizacyjnych o określonej intensywności w zależności od potrzeb poszczególnych bezrobotnych. Najmniej uwagi wymagają osoby, które posiadają kwalifikacje poszukiwane na rynku pracy. W ich przypadku działania urzędu pracy mogą ograniczyć się do dostarczania ofert pracy. Drugą grupę stanowią osoby posiadające niskie kwalifikacje lub kwalifikacje w zawodach schyłkowych. Urząd pracy powinien pomóc tym osobom nabyć nowe umiejętności cenione przez pracodawców.

Trzecią grupą jaką można wyróżnić są bezrobotni znajdujący się „daleko od rynku pracy”. Są to osoby długo, bezskutecznie poszukujące pracy. Po wielu porażkach ich samoocena oraz nastawienie do dalszych poszukiwań pogarszają się (tzw. zjawisko wyuczonej bezradności), a również pracodawcy nie są chętni do zatrudnienia osób długotrwale bezrobotnych. Tym osobom należy dodatkowo zagwarantować indywidualne, intensywne doradztwo zawodowe i psychologiczne.

Trzeba wiedzieć kto jest kim

Aby bezrobotny uzyskał pomoc dostosowaną do potrzeb, musi istnieć mechanizm identyfikujący, do której ze wskazanych grup należy. W chwili obecnej tę rolę spełnia wykaz osób znajdujących się w trudnej sytuacji na rynku pracy zawarty w art. 49 Ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Na liście są obecni: osoby do 25 roku oraz powyżej 50 roku życia, samotni rodzice, długotrwale bezrobotni, osoby bez kwalifikacji zawodowych bądź wykształcenia średniego, kobiety wracające na rynek pracy po przerwie związanej z urodzeniem dziecka, osoby zwolnione z zakładów karnych, osoby niepełnosprawne.

Zakres ten jest zbyt szeroki – w efekcie aż 90 proc. zarejestrowanych bezrobotnych stanowią osoby z grup „specjalnego traktowania”. Poza tym ustawowy wykaz grup społecznych, które mogą być w gorszej sytuacji, całkowicie ignoruje kwestię ustalenia, w jakiej sytuacji faktycznie znajduje się dana osoba (przypomnijmy, że 40 proc. zarejestrowanych są to fikcyjni bezrobotni).

Na tej podstawie niemożliwe jest określenie, które osoby potrzebują ponadprzeciętnego wsparcia. Problem ten został dostrzeżony przez Ministerstwo – w założeniach do nowelizacji ustawy pojawił się postulat wprowadzenia systemu profilowania bezrobotnych w oparciu o ich własne deklaracje.

Dalszą poprawę działania urzędów pracy mogłaby przynieść komercjalizacja usług pośrednictwa pracy. W wielu krajach wprowadzono na szeroką skalę kontraktowanie usług rynku pracy, czyli zlecanie działań aktywizacyjnych podmiotom prywatnym. W Polsce kontraktowanie jest stosowane w niewielkim stopniu, a i doświadczenia w tej kwestii nie są najlepsze. Rezultatami gorszymi od spodziewanych zakończył się pilotażowy projekt zakończony niedawno w Gdańsku.

Pójściem o krok dalej jest prywatyzacja pośrednictwa pracy, tj. sytuacja gdy wszystkie lub prawie wszystkie usługi rynku pracy są kontraktowane i zlecane podmiotom prywatnym. Na taką opcję zdecydowano się w Australii w 1998 roku, oraz w Holandii w 2001 roku. Podmioty osiągające najwyższą skuteczność w pomaganiu bezrobotnym są premiowane finansowo. Te, które nie uzyskały satysfakcjonujących wyników nie są dopuszczane do kolejnych przetargów.

Niewątpliwą zaletą takiego rozwiązania jest wprowadzenie silnych bodźców ekonomicznych do podnoszenia efektywności usług (podobnym rozwiązaniem jest bon edukacyjny w obszarze oświaty). Przy projektowaniu nowych rozwiązań należy pamiętać o uwzględnieniu możliwości wystąpienia negatywnych efektów związanych z wybieraniem przez agencje tylko tych bezrobotnych, w przypadku których prawdopodobieństwo powrotu na rynek pracy jest od początku najwyższe (ang. cream-skimming).

Są lepsze miary efektywności

Kolejną ułomnością publicznych służb zatrudnienia jest brak wiedzy o tym, które działania aktywizujące są najbardziej korzystne z punktu widzenia poszukujących pracy. Ewaluacja polityk rynku pracy polega w Polsce na ogół na zbadaniu jaki odsetek spośród biorących udział w działaniu, znalazł następnie zatrudnienie. Niemniej takie proste zestawienie jest obciążone przez fakt, że część osób, które odniosły sukces i tak znalazłyby pracę, nawet bez udziału w działaniu. W takim przypadku pomoc ze strony urzędu pracy była zbędna, a finansowanie jej stanowiło marnotrawstwo pieniędzy.

Rzetelną ewaluację polityk rynku pracy zapewnia metoda randomizowanych eksperymentów, w której przydział do badania i grupy kontrolnej (nie biorącej udziału w działaniach aktywizujących) jest losowy. Ocena efektywności polega na porównaniu zmiany prawdopodobieństwa wyjścia z bezrobocia na skutek udziału w działaniu aktywizującym, względem zmiany prawdopodobieństwa w grupie kontrolnej.

Należy podkreślić, że poprawnie przeprowadzona ewaluacja musi badać względne zmiany prawdopodobieństw, a nie tylko ich wartości docelowe. Ponowne przeprowadzenie ewaluacji polityk rynku pracy w oparciu o naukowe metody może dać zaskakujące wyniki. Crépon, Duflo i in. (2013) wykorzystując metodę randomizowanego eksperymentu badali korzyści z intensywnego doradztwa zawodowego we Francji. Konsultacje z doradcą zwiększały prawdopodobieństwo znalezienia pracy. Niemniej osoby nie biorące udziału w projekcie stawały się bardziej zagrożenie pozostaniem w bezrobociu.

Efekt netto był niewielki – szanse na znalezienie pracy przesunęły się między jedną a drugą grupą, ale w całej populacji pozostały na zbliżonym poziomie. Niemniej takie działanie według polskich mierników uznane byłoby za efektywne. W Polsce nie przeprowadza się póki co randomizowanych eksperymentów do oceny skutków polityk rynku pracy, a bez ewaluacji opartej o metody naukowe błądzimy we mgle. Nie wiemy czy stosowane polityki tworzą dodatkową wartość dla rynku pracy, czy jedynie przesuwają szanse na zatrudnienie między grupami bezrobotnych.

Oprócz dużych zmian organizacyjnych działanie urzędów pracy można poprawić poprzez szereg drobnych usprawnień. Należy poprawić jakość serwisów internetowych urzędów pracy. Co prawda publiczne służby zatrudnienia prowadzą stronę internetową z ofertami pracy, to jednak jakość tego serwisu jest ciągle daleko za wiodącymi portalami ofert pracy. Ponadto wiele bezrobotnych nie jest świadomych, że taki serwis w ogóle istnieje. Pewną zmianą wdrożoną ostatnio jest możliwość wstępnej rejestracji przez internet.

Innym pomysłem jest stworzenie newslettera z ofertami pracy. W Wielkiej Brytanii zapowiedziano, że każdy bezrobotny korzystający z publicznych służb zatrudnienia będzie dostawał regularnie drogą elektroniczną oferty pracy wybrane przez system pod kątem jego kwalifikacji i doświadczenia zawodowego. System będzie jednocześnie zwracał urzędnikowi informację, czy bezrobotny aplikował na ofertę. Jeśli liczba zignorowanych ofert przez bezrobotnego będzie stosunkowo wysoka, urzędnik zaprosi bezrobotnego na rozmowę w cztery oczy, aby ustalić przyczynę takiej sytuacji i ewentualnie zmienić profil ofert przesyłanych bezrobotnemu. Pomysł newslettera z ofertami pracy wydaje się być obiecującym narzędziem w walce ze zniechęceniem bezrobotnych, a jednocześnie nie generuje znacznych kosztów.

Ciekawym rozwiązaniem jest zaangażowanie wolontariuszy spośród osób odnoszących sukcesy zawodowe do pracy z osobami bezrobotnymi. Bezrobotni z trudnych środowisk konsultują z mentorem sprawy związane z poszukiwaniem pracy, autoprezentacją, karierą zawodową. Program mentorski jest praktycznie bezkosztowy – mentorzy nie pobierają wynagrodzenia za swoją pracę. Dodatkową zaletą systemu mentorskiego jest budowanie kapitału społecznego między osobami z różnych środowisk.

W powyższym eseju określiłem szereg obszarów w ramach funkcjonowania urzędów pracy, gdzie możliwa jest poprawa. Niemniej należy uczciwie przyznać, że zmiany te nie staną się panaceum na rosnące bezrobocie, które jest wynikiem wolnego tempa wzrostu gospodarczego. Usprawnienie działania pośrednictwa pracy przyniesie zaś widoczną poprawę wraz z ożywieniem gospodarczym. W długim okresie polepszeniu ulegnie proces łączenia bezrobotnych i wolnych stanowisk pracy (ang. matching). Efektywniejsze polityki aktywizacyjne będą sprzyjały zmniejszaniu się komponentu strukturalnego bezrobocia. Reforma urzędów pracy będzie stanowić również szansę na racjonalizację wydatków publicznych na ten cel.

Jan Baran jest pracownikiem Instytut Badań Strukturalnych.

Tytuł i śródtytuły pochodzą od redakcji OF.

Artykuł „Walka z bezrobociem po omacku. Nie musi tak być” okazał się najlepszą pracą drugiej edycji konkursu Obserwatora Finansowego „Gdyby to zależało ode mnie, to…”. Rozstrzygnęła o tym kapituła, której przewodniczyła Katarzyna Zajdel-Kurowska, członek Zarządu NBP, a w której wzięli udział także Dobiesław Tymoczko, zastępca dyrektora Departamentu Systemu Finansowego NBP, dziennikarze Obserwatora Finansowego Jan Cipiur i Jacek Ramotowski oraz Krzysztof Bień, redaktor naczelny serwisu Obserwator Finansowy.

Bibliografia:

Bredgaard T., F. Larsen (2008), “QuasiMarkets in Employment Policy: Do They Deliver on Promises?”, Social Policy and Society, t. 7, s. 341-352.

Crépon B., E. Duflo, M. Gurgand, R. Rathelot, P. Zamora (2013),  “Job placement and displacement: Evidence from a randomised experiment”, VoxEU, dn. 24.04.2013,

Golinowska S. (red.) (2012), Polska: Zarys systemu ochrony zdrowia. Narodowy Fundusz Zdrowia.

Marczuk B. (2013), “Ciuciubabka z bezrobotnym”, Rzeczpospolita, dn. 20.03.2013.

Projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, projekt z dn. 16.04.2013.

Tyrowicz J. (red.) (2013), Dlaczego w Polsce nie działa pośrednictwo pracy? Wyniki badania eksperymentalnego. PKPP Lewiatan, Warszawa.