Demokracja bezpośrednia pomaga zmniejszyć wydatki publiczne

(CC By-NC nako)

Spowodowany zadłużeniem publicznym kryzys w Europie i Ameryce Północnej, każe szukać odpowiedzi na pytanie, jak zdyscyplinować rządy i polityków w kwestii wydatków budżetowych. Do państw, w których wydatki publiczne tradycyjnie są niskie, należy Szwajcaria. W przekonaniu wielu specjalistów wynika to ze stosowania na dużą skalę mechanizmów demokracji bezpośredniej. Instrumenty demokracji bezpośredniej mają wielkie znaczenie także w USA. Ponad dwie trzecie Amerykanów mieszka w stanie albo mieście, w którym działają obywatelskie instytucje demokratyczne.

Gdy porówna się dane dotyczące powojennych wydatków budżetowych w państwach, gdzie w zależności od regionu w różnym stopniu stosuje się demokrację bezpośrednią, ukaże się wyraźna zależność wydatków od możliwości ich określania przez samych obywateli. Im możliwości większe, tym wydatki niższe. Tej korelacji dowodzą obserwacje zarówno w USA, jak i w Szwajcarii.

Jakie czynniki ją powodują? Czy rzeczywiście obywatele podejmują decyzje wywołujące spadek wydatków budżetowych, jeżeli się im zapewni prawo do bezpośredniego uczestnictwa w strukturach demokratycznych? A może jest tak, że obywatele żyjący w rejonach, gdzie demokracja bezpośrednia jest mocno rozwinięta, są po prostu bardziej konserwatywni w kwestiach fiskalnych niż wyborcy z innych części kraju. I to właśnie prowadzi do zmniejszenia wydatków budżetowych?

Szwajcarska precyzja obywatelska

Aby odpowiedzieć na te pytania, wykorzystałyśmy nowy, obszerny zbiór danych z lat 1890–2000, zawierający szczegółowe informacje o instytucjach demokracji bezpośredniej we wszystkich szwajcarskich regionach.

W Szwajcarii jest mocno rozwinięty system federalistyczny, w którym ważną rolę odgrywają kantony. W sensie funkcji można je porównywać z amerykańskimi stanami. Wszystkie decyzje polityczne zapadają na poziomie kantonu, chyba że do ich podjęcia w ogólnopaństwowym referendum zostanie upoważniony rząd federalny.

W 2007 roku 45 proc. wszystkich wydatków budżetowych zrealizowano w Szwajcarii na poziomie kantonów. O 31 proc. zadecydowały władze federalne, o 26 proc. — rządy kantonalne. Kantony mają dużą niezależność w decydowaniu o dobrach publicznych, na ich poziomie podejmuje się też decyzje o podatku od dochodów z pracy i stawkach podatku od zysków kapitałowych.

Konsekwencją są ogromne różnice między kantonami pod względem wysokości podatków, wydatków budżetowych, a także — i to z perspektywy naszej analizy jest najważniejsze — działania instytucji politycznych. W naszych badaniach skupiamy uwagę na instytucjach demokracji bezpośredniej, które mają największy wpływ na politykę fiskalną, mianowicie na obowiązkowym referendum w sprawie budżetu i mechanizmach inicjatywy obywatelskiej.

Obowiązkowe referendum w sprawie budżetu obecnie rozpisuje się mniej więcej w 60 proc. kantonów. Zapewnia ono obywatelom możliwość zaakceptowania albo odrzucenia projektów rządowych, gdy planowane wydatki (jednorazowe bądź wielokrotne) przekraczają pewien pułap, dokładnie określony w konstytucji kantonalnej.

Co do inicjatywy obywatelskiej, to ten mechanizm pozwala wyborcom wysuwać propozycje całkowicie nowych ustaw, na przykład wyznaczających granice zwiększania wydatków z budżetu. Schemat ten przestrzegany jest we wszystkich kantonach, ale są między nimi znaczne różnice pod względem liczby głosów wymaganej do tego, aby projekt został poddany pod głosowanie. Naturalnie mniejsza liczba koniecznych podpisów (wymóg wyrażony w postaci odsetka uprawnionych wyborców) ułatwia stosowanie mechanizmów demokracji bezpośredniej.

Analiza wydatków minionego stulecia

Zaletą naszej analizy jest to, że obejmuje ponad stulecie, a więc długi okres, w którym niemal we wszystkich kantonach zmieniono – niekiedy wielokrotnie – instytucje demokracji bezpośredniej. To pozwala zbadać, co się dzieje z wydatkami publicznymi, gdy w kantonie się wprowadza — albo znosi — obowiązkowe referendum w sprawie budżetu, albo ułatwia inicjatywę obywatelską poprzez zmniejszenie liczby wymaganych podpisów.

Analizujemy skutki, porównując budżety danego kantonu i tych, w których reform nie wprowadzono. Aby uwzględnić wpływające na wielkość wydatków stałe różnice między kantonami, stosujemy estymator wewnątrzgrupowy. Uwzględniamy także inne ważne cechy kantonów, między innymi strukturę zaludnienia oraz systemu gospodarczego. Przede wszystkim jednak tworzymy system oceny preferencji wyborców w kantonie na podstawie kilkuset decyzji podjętych podczas referendów federalnych. Wyniki tych analiz zawarłyśmy w niepublikowanej jeszcze pracy zatytułowanej Preferences Matter! Voter Preferences, Direct Democracy and Government Spending.

Aby rozstrzygnąć problem tzw. odwrotnej przyczynowości, czyli w tym przypadku możliwości, że to przez wydatki budżetowe wprowadza się reformy instytucjonalne, wykorzystujemy model ze zmiennymi instrumentalnymi.

Ponieważ wszystkie prawa do uczestnictwa w systemie demokracji bezpośredniej są ujęte w konstytucji, reforma instytucjonalna z konieczności wymaga wprowadzenia zmian do konstytucji kantonalnej. Z tego powodu pierwszą zastosowaną przez nas zmienną instrumentalną są bariery formalne utrudniające wnoszenie poprawek do konstytucji kantonu.

Drugą zmienną są modyfikacje systemów demokracji bezpośredniej wdrażane w kantonach sąsiednich. Oba te elementy wpływają na funkcjonowanie systemu demokracji bezpośredniej w kantonie.

Aby ustalić wpływ demokracji bezpośredniej na wielkość wydatków budżetowych zmienne instrumentalne stosujemy wraz z estymatorem wewnątrzgrupowym.

Obywatele oszczędniejsi od polityków

Odkryłyśmy następujące zależności:

Po pierwsze: Gdy w kantonie rozpisuje się obowiązkowe referendum w sprawie budżetu, wydatki budżetowe zmniejszają się o 12 proc.

Po drugie: System inicjatywy obywatelskiej umożliwiający proponowanie nowych ustaw również powoduje spadek wydatków publicznych. Zmniejszenie odsetka wymaganych podpisów o 1 proc. redukuje wydatki z budżetu o 0,6 proc.

Po trzecie: Dzięki mechanizmom demokracji bezpośredniej ograniczenia na poziomie państwowym nie wywołują zwiększenia wydatków z budżetów lokalnych. Oznacza to, że politycy działający na scenie ogólnokrajowej nie mogą uniknąć dyscyplinującego wpływu demokracji bezpośredniej przez zwykłe przerzucenie odpowiedzialności, w tym także finansowej, na władze niższych szczebli.

Wyniki naszej analizy potwierdzają, iż demokracja bezpośrednia istotnie wywołuje spadek wydatków budżetowych. Zależność ta jest jednak mniejsza, niż można by sądzić na podstawie prostego porównania wydatków ponoszonych w państwach z systemami demokracjami bezpośredniej i bez tych mechanizmów.

Badania prowadzą do wniosku, że wyborców cechuje większy konserwatyzm fiskalny niż polityków obieralnych, a narzędzia demokracji bezpośredniej przyczyniają się do tego, że przekonania obywateli uzyskują lepszą reprezentację.

Patricia Funk jest profesorem na Uniwersytecie Pompeu Fabra w Barcelonie, Christina Gathmann jest profesorem ekonomii Uniwersytetu w Heidelbergu.

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.

>>Czytaj także: Ekonomiczne głupstwa, demokratyczne rozwiązania<<

(CC By-NC nako)

Zamknij pokaz zdjęć