Klucz do naprawy finansów publicznych jest ukryty w szarej strefie

(infografika Darek Gąszczyk)

Dr Friedrich Schneider od ponad 15 lat śledzi na świecie „gospodarkę cienia”. Kilka miesięcy temu jego zespół szczególnie wnikliwie przyjrzał się sytuacji w 31 krajach europejskich.

Za szarą strefę uznaje się wszystkie formy działalności gospodarczej, które powinny być uwzględnione w obliczaniu dochodu narodowego, a nie są rejestrowane przez władze skarbowe. Działalność przestępcza, np. handel narkotykami, nie jest uwzględniana.

Jak wynika z analiz zespołu Schneidera w 2012 r. szara strefa zmniejszyła się w większości rozwiniętych krajów Europy. Był to efekt odnotowanego lekkiego ożywienia gospodarczego. Zasadą jest bowiem, że im lepsza koniunktura, tym mniejsza ekonomiczna strefa cienia. Gdy sytuacja się pogarsza ludzie „uciekają” do szarej strefy, ponieważ nie wystarcza im środków, aby pokryć wszystkie zobowiązania, jakie wiążą się z obecnością w oficjalnej gospodarce. Nie chodzi tu tylko o same podatki i inne opłaty na rzecz państwa, ale także niefinansowe koszty realizowania rozmaitych przepisów, obliczania zobowiązań itd.

Gospodarcze cienie Europy

Według badań Bogdana Mroza ze Szkoły Głównej Handlowej najważniejszymi przyczynami zatrudniania się w szarej strefie w Polsce są niewystarczające dochody, brak możliwości znalezienia legalnego zatrudnienia, wysokie podatki i koszty ZUS, wyższe dochody niż w przypadku umowy o pracę.

Znaczna część obrotów szarej strefy w Polsce przypada na legalnie działające przedsiębiorstwa. Firmy te ukrywają część swoich przychodów i nie rejestrują zatrudnienia części swoich pracowników.

Zaniżanie zobowiązań podatkowych w Polsce najczęściej polega na ukrywaniu części przychodów, sztucznym zawyżaniu kosztów produkcji lub uzyskania przychodu, naliczaniu amortyzacji od nieistniejących środków trwałych, niepłaceniu podatków odjętych jednak od wynagrodzenia pracowników, korzystaniu z luk i niejasności w prawie podatkowym.

Dr Friedrich Schneider wypracował metodologię, która pozwala na porównywanie rozmiarów szarej strefy w różnych krajach. Z jego zestawień wynika, że w nowych krajach członkowskich Unii Europejskiej jest ona większa niż w „starych”. Szara strefa rośnie, gdy podąża się z zachodu Europy na wschód. Podobną tendencję można zaobserwować, jadąc z północy na południe.

(infografika: Darek Gąszczyk)

Spośród „starych” członków UE najlepiej z problemem gospodarczego cienia radzą sobie małe kraje. Z dużych – te bardziej zdecentralizowane. Przykładem mogą być Niemcy i Wielka Brytania. Nassim Nicholas Taleb, wielki teoretyk decentralizacji, tłumaczy, że m.in. dzieje się tak, bo znacznie trudniej jest podjąć katastrofalną decyzję, gdy trzeba ją zakomunikować bezpośrednio i osobiście. Papier natomiast przyjmie każdą niedorzeczność.

Decentralizacja, którą gwarantuje ustój federacyjny lub inne zasady, sprawia, że różne pomysły rozwiązania problemów mogą być testowane na małą skalę i dopiero, gdy się sprawdzą w praktyce, są przyjmowane szerzej, na zasadzie dobrowolności i naśladowania sukcesu.

Statystyka niedomówień

Jak zmniejszyć problem szarej strefy? Po pierwsze trzeba dostrzec i uznać, że szara strefa jest problemem i to wielkim. Tym poważniejszym, że trudnym w obserwacji. Nie tylko firmy, ale i ich pracownicy nie chcą ujawniać, że działają „na czarno”. Ta społeczna wręcz niechęć nie oznacza jednak, iż można nad zjawiskiem przejść do porządku dziennego.

Tymczasem taki błąd popełnia wielu makroekonomistów, którzy skupiają całą uwagę na prognozach gospodarczych i przewidywaniach wzrostu PKB w danym kraju. Są one podstawą do dalszych analiz, które mają odpowiedzieć na pytanie co zrobić, żeby gospodarka rozwijała się szybciej. Ekonomiści spierają się o dziesiąte części procenta wzrostu gospodarczego, ignorując fakt, że szara strefa może sięgać jednej czwartej lub nawet jednej trzeciej oficjalnego dochodu narodowego. I nie są to wyliczenia z sufitu – szacunków dokonuje się pośrednio, najczęściej na podstawie zużycia energii elektrycznej lub popytu na gotówkę. Wielu przedsiębiorców, zwłaszcza z mniejszych miejscowości, potwierdza, że oceny dotyczące szarej strefy w Polsce są racjonalne.

W tej sytuacji dyskutowanie nad kondycją gospodarki na podstawie statystyk PKB, wyrzucających poza nawias gospodarkę nieoficjalną, jest pozbawione głębszego sensu. Pożyteczniej byłoby zastanowić się jak „wyciągnąć” ludzi i firmy z szarej strefy, włączyć ich do oficjalnego obrotu gospodarczego.

Dzięki badaniom przeprowadzonym w ciągu ostatnich 20 lat wiemy, jakie okoliczności sprzyjają redukcji szarej strefy.

Miliardy do wyjęcia z mroku

Generalnie jest ona tym mniejsza, im niższa jest efektywna cena a wyższa jakość dóbr publicznych. Oznacza to, że im niższe są nominalne stawki podatków, tym skala nierejestrowanej działalności gospodarczej mniejsza.

Na wielkość szarej strefy istotnie wpływa też to, jak rządy wydają publiczne pieniądze. Badania ekonometryczne wykazują silną korelację między opracowywanym przez World Justice Project Rule of Law Index a wielkością szarej strefy w danym kraju.

Szara strefa kurczy się, gdy sytuacja na rynku pracy poprawia się i spada liczba bezrobotnych oraz samozatrudnionych. Im jest ich więcej, tym głębszy odcień szarości gospodarki. Bezrobotni nie mając wyjścia zgadzają się na pracę na czarno, zaś samozatrudnieni korzystają z możliwości ukrywania swoich dochodów, których mają znacznie więcej niż zatrudnieni na umowę o pracę.

Im więcej demokracji bezpośredniej, tym mniej szarej strefy. Jeśli rząd jest skorumpowany lub nieefektywny ludzie mają motywację, żeby „wyjść z oficjalnego systemu” i zatrudnić się na czarno. Demokracja bezpośrednia daje ludziom możliwość wyrażenia swojego zdania i ograniczenia uznaniowości polityków.

Niestety większość państw, zamiast zachęcać do przejścia do oficjalnej gospodarki, próbuje odstraszać od działania w szarej strefie grożąc karami i kontrolami. Zdaniem Schneidera jest to podejście złe, które nigdy nie przynosi trwałych rezultatów.

Oczywiście prostej recepty i uniwersalnego rozwiązania problemu nierejestrowanej działalności gospodarczej, umykającej fiskusowi, nie ma. Ale dla konkretnych sytuacji można znaleźć konkretne wyjścia.

Na przykład zdaniem Schneidera działania, których celem jest ograniczenie szarej strefy, powinny być zróżnicowane w zależności od regionu. Należy bowiem zauważyć, że między poszczególnymi regionami w danym kraju zawsze występują różnice. Bogatsze mają mniejszą szarą strefę, a biedniejsze większą. Najmniejsze różnice międzyregionalne, rzędu 10 proc., występują w Holandii, Danii i Wielkiej Brytanii, największe, do 30 proc., w Grecji, Polsce i Rumunii.

To jest istotny aspekt kształtowania polityki, bo w najbiedniejszych regionach, przekonuje Schneider, sensownym podejściem może być większa tolerancja dla szarej strefy. To pozwoli na zwiększenie dochodów ludności i zatrzyma ich na rynku pracy, nawet jeśli jest to rynek nieoficjalny. Poprawi także konkurencyjność tych regionów. Zawsze jednak korzyści z gospodarki cienia trzeba porównać z negatywnym jej wpływem na obywatelską dyscyplinę płacenia podatków i przestrzegania prawa. Na podobnej zasadzie rząd podejmując decyzję o lokalizacji inwestycji powinien brać pod uwagę nie tylko to, na ile zrealizuje ona zakładane w planie cele, ale również czy rozważany projekt ma szansę wyciągnąć ludzi z szarej strefy.

Szare odbicie grzechów państwa

Patrząc na kondycję polskiej gospodarki nie można się łudzić, że ograniczanie szarej strefy będzie procesem łatwym i szybkim. Trzeba jednak pamiętać, że skala niezarejestrowanej działalności jest odbiciem skali patologii polityki gospodarczej państwa – zarówno po strony dochodowej, jak i wydatkowej.

Skupienie uwagi na szarej strefie pozwala wyrwać się z zaklętego kręgu dyskusji o tym, czy ciąć wydatki czy podnosić podatki i wrócić do podstawowego problemu ekonomii – jak przy ograniczonych środkach zaspokoić jak najwięcej potrzeb. W tym konkretnym przypadku oznacza to – jak przy najmniejszych podatkach zapewnić najwięcej dóbr publicznych.

Nie chodzi więc w pierwszym rzędzie o rozstrzygnięcie, czy państwa w gospodarce ma być dużo, czy mało. Holandia, która prowadzi socjalną politykę gospodarczą ma szarą strefę porównywalnie małą jak Szwajcaria, która prowadzi politykę liberalną. Chodzi o to, aby państwo najlepiej służyło swoim obywatelom

Jak ten cel osiągnąć, gdy oczekiwania ludzi są praktycznie nieskończone, a ich skłonność do płacenia podatków bardzo wątpliwa? W ekonomii politycznej wyróżnia się dwa modelowe podejścia ludzi w obliczu pogarszania się jakości dóbr publicznych. Koncepcja, sformułowana przez Alberta Hirschmana, pokazuje uniwersalny schemat postępowania społeczeństwa i równie dobrze opisuje dynamikę na rynku.

Klient lub obywatel może albo – opcja pierwsza – wyrazić swoje niezadowolenie i liczyć na poprawę sytuacji, albo – opcja druga – skorzystać z „wyjścia”. „Wyjście” w relacji klient-firma to powstrzymanie się od dalszych zakupów, na płaszczyźnie politycznej „wyjściem” najczęściej jest emigracja. Specyficzną formą „wyjścia” w relacjach obywatel-państwo jest właśnie przejście do szarej strefy. Duża szara strefa oznacza więc, że pierwsze podejście obywatela zawiodło – zgłaszanie zastrzeżeń i proponowanie rozwiązań jest nieskuteczne.

Żeby zmniejszyć szarą strefę, trzeba naprawić ten mechanizm. Jak? Pytając obywateli w referendach, czy jako podatnicy będą skłonni płacić tyle a tyle na dany cel publiczny. Podobną rolę jak referenda mogą spełnić również inne formy partycypacji i konsultacji społecznych, pod warunkiem, że decydenci poważnie potraktują ich rezultaty.

Jedno nie podlega dyskusji: ograniczenie szarej strefy w Polsce i zmniejszenie jej udziału w PKB z 25 do kilkunastu procent istotnie i trwale przyczyni się do zrównoważenia finansów publicznych.

OF

(infografika Darek Gąszczyk)

Rozmiar-szarej-strefy-w-31-krajach-europejskich-w-2012-roku

Poprzednie zdjęcie> Następne zdjęcie Zamknij pokaz zdjęć