Mamy o wiele za dużo prawa

21.03.2015
Gdyby prawo było bardziej czytelne i było go mniej, to żyłoby się nam łatwiej. Gospodarce przybyłoby 200 mld zł przychodów rocznie. Polski oddział Grant Thornton dokonał analizy rozmiarów i skutków nadprodukcji prawa, a jej wyniki zebrano w opracowaniu pod jednoznacznym tytułem „Legislacyjna burza szkodzi polskim firmom”.

(infografika Dariusz Gąszczyk)


Grant Thornton szacuje, że w 2014 r. weszło w życie 25,6 tys. stron maszynopisu nowego prawa w formie 1995 aktów prawnych w randze ustawy lub rozporządzenia. W państwie o tak burzliwych dziejach jak Polska bardzo trudno o należycie udokumentowane odniesienia historyczne. Autorzy zaryzykowali jednak tezę, że w 2014r. padł być może rekord – praw przybyło najwięcej przynajmniej od 1918 r. A ponieważ ani Mieszko I, ani np. Stanisław August Poniatowski nie byli w tym dziele bardziej płodni, można stwierdzić, że w masowym tworzeniu prawa prześcignęliśmy wszystkich naszych przodków.

Grozą wieje, gdy uświadomić sobie, że ubiegłoroczny wyczyn to nie jednorazowy wyskok. Od przystąpienia Polski do Unii Europejskiej w 2004 r. weszło u nas w życie 205 757 stron nowego prawa. To 36 razy wyższa produktywność od tej z czasów dekady Edwarda Gierka. Grant Thornton używa poprawnego politycznie sformułowania „burza legislacyjna”, choć sytuacja uzasadnia bardziej dosadny język, w którym najczęściej pada słowo „biegunka”. Artykuły, paragrafy i ustępy mnożą się codziennie, choć nawet w latach 90. XX w., kiedy dokonywaliśmy wielkiej zmiany ustrojowej, nie powstawało ich aż tyle.

W Polsce obowiązuje zasada legalizmu, która zobowiązuje organy procesowe do ścigania w każdym praktycznie przypadku złamania przepisów prawa, nawet jeśli prawo pozostaje w danej sytuacji w konflikcie z logiką, zdrowym rozsądkiem lub tzw. interesem społecznym, poddaje się łatwo odmiennym interpretacjom lub jest sprzeczne z innymi przepisami tej samej rangi.

W połączeniu z zasadą legalizmu oraz złowieszczym memento ignorantia iuris nocet (nieznajomość prawa szkodzi) nadmiar prawa już ustanowionego i stanowionego codziennie z olbrzymią wydajnością powoduje ogromne straty ekonomiczne i społeczne.

Pytani przez firmę Grant Thornton polscy przedsiębiorcy sądzą, że gdyby mogli się skupiać przede wszystkim na działalności gospodarczej, a nie na wznoszeniu murów obronnych przed tak obficie wyposażonym w oręż prawny na każdą okazję państwem, to byliby w stanie wypracowywać przychody większe o około 200 mld zł rocznie. Szacunek został oparty na ocenie, że gdyby nie zmagania z biurokracją, to przychody firmy byłyby średnio o 10 proc. wyższe. Do tego rachunku trzeba dołożyć czas, nerwy, zdrowie i duże pieniądze tracone na latach spędzanych w sądach, gdy sporów biznesowych nie da się (także, z winy zagmatwanego i zbyt obfitego prawa) rozstrzygnąć inaczej.

>>czytaj również: Polska produkuje 6x więcej przepisów niż Czechy i 8x więcej niż Słowacja

Na tle wydatku czasu poświęcanego w firmach na bezpieczeństwo prawne podawana wielkość jest całkiem prawdopodobna. Duże przedsiębiorstwa mają z tym przede wszystkim problem finansowy – zatrudniają i wynajmują licznych prawników, którzy są tarczą, ale także kosztem pomniejszającym zyski. W złej, a niekiedy tragicznej pod tym względem sytuacji są firmy mniejsze, które są obecnie solą polskiej gospodarki. Nie stać ich nie tylko na własne rozbudowane zespoły prawników, lecz niekiedy nawet na sporadyczne zewnętrzne porady prawne ad hoc.

Eksperci Grant Thornton kalkulują, że każdy, kto chciałby zaznajomić się ze zmianami legislacyjnymi, musiałby każdego dnia roboczego czytać 103 strony nowego prawa, co zajęłoby mu nie mniej niż 3,5 godz. Gdy dołożyć do tego konieczną za każdym razem analizę kontekstu, jak również przegląd interpretacji podatkowych wydawanych w liczbie około 30 tys. rocznie (tj. średnio 82 dziennie) oraz lekturę istotnych orzeczeń sądowych, to zszedłby na tym cały dzień pracy. Jest to niewykonalne, więc polski mały i średni biznes bierze na siebie wielkie ryzyko naruszania co chwilę „ładu” prawnego. Słowo to jest w cudzysłowie, bowiem w opisywanych okolicznościach można by użyć raczej słowa „nieład”.

Oczywiście nie wszystkie nowe akty prawne dotyczą obrotu gospodarczego. Działalności przedsiębiorstw dotyczyło bezpośrednio 9,4 tys. spośród prawie 26 tys. stron nowego prawa w 2014 r. Najczęściej zmieniały się przepisy produktowe, prawno-sądowe i infrastrukturalne. Trzeba też jednak pamiętać, że plagą polskiego prawodawstwa jest także niesłychana wręcz niechlujność językowa, która sprawia, że zrozumienie treści z marszu staje się często niemożliwe. Obrońcy bełkotu, jakim bywa język polskich (i unijnych) aktów prawnych, twierdzą, że jest to konsekwencja dbałości o precyzję. Argument ten nie broni się na takiej samej zasadzie, na jakiej gołym okiem można dostrzec różnicę między językiem naukowym a „naukawym”.

Poza wszystkim innym legislatorzy powinni też zauważyć, że obowiązuje ich Ustawa z dnia 7 października 1999 roku o języku polskim. Podkreśla się w niej, że „Ochrona języka polskiego polega w szczególności na: 1) dbaniu o poprawne używanie języka i doskonaleniu sprawności językowej jego użytkowników oraz na stwarzaniu warunków do właściwego rozwoju języka jako narzędzia międzyludzkiej komunikacji”, zaś „do ochrony języka polskiego są obowiązane wszystkie organy władzy publicznej oraz instytucje i organizacje uczestniczące w życiu publicznym”. Ustawa ta jest bardzo krótka (i to się jej chwali), szybko więc można zauważyć, że nie ma w niej rozdziału o narzeczu prawniczym i legislacyjnym i jego rzekomo wyjątkowej – jak się niektórym wydaje – wadze i roli.

Przydałaby się być może w Polsce ustawa epizodyczna, tzn. obowiązująca przez z góry wyznaczony czas (potrzebny na naukę i ćwiczenia praktyczne) zabraniająca używania w aktach prawnych zdań złożonych więcej niż podwójnie, dłuższych niż na trzy linijki oraz zawierających więcej niż kilka przecinków (poza przypadkami prostej enumeracji). Propozycja może brzmieć humorystycznie, a przede wszystkim nierealistycznie, ale prawda jest taka, że bez potrząśnięcia legislatorami wszystkich szczebli, którzy przyzwoitą znajomość języka ojczystego mają za nic, niedługo ugrzęźniemy we wzajemnym nieporozumieniu.

Skutki nawałnicy legislacyjnej są tym straszniejsze, że jakość stanowionego prawa jest w najlepszym razie dyskusyjna, a niekiedy skandalicznie niska. Struktura stanowionych przepisów rozbijana jest poprzez dokonywane bez dostatecznego przemyślenia i rozeznania w Sejmie i Senacie ingerencje w projektach rządowych. Na tym tle przypomnieć można rewolucyjną propozycję przedstawianą swego czasu przez byłego prezesa Trybunału Konstytucyjnego sędziego Jerzego Stępnia, aby odebrać posłom i senatorom prawa dokonywania poprawek w przedłożeniach rządowych i aby mogli oni jedynie głosować za lub przeciw projektom ustaw. Propozycja jest obecnie niekonstytucyjna, ale kiedyś i tak przyjdzie ustawę zasadniczą zmieniać, dostosowując ją do wymagań czasu, który biegnie coraz szybciej.

Do listy przyczyn złej jakości prawa dochodzą nagminne spory między ministerstwami najczęściej prowadzące do zgniłych kompromisów legislacyjnych, za które płacą obywatele. Wbrew szczytnym kiedyś zamiarom nie spełniają swego zadania tzw. oceny skutków regulacji, znane w środowisku prawodawców jako OSR. Traktowane są przez władzę pro forma. Nie słychać, by ktoś pomyślał, że warto byłoby ocenić po latach same OSR-y, które wprowadzono do regulaminu Rady Ministrów w 2002 r.

W 2013 roku Ministerstwo Sprawiedliwości opublikowało propozycję systemowej reformy procesu stanowienia prawa. W towarzyszącym jej uzasadnieniu potwierdzone zostały wcześniej zdiagnozowane patologie polskiej legislacji. Jako najbardziej palące wskazano „niedokładność, nierzetelność i ogólnikowość” sporządzanych ocen skutków regulacji, nietrafne decyzje legislacyjne i iluzoryczność konsultacji społecznych. Inicjatywa umarła jednak oczywiście nagłą śmiercią przy kolejnej zmianie ministra (o czym pisaliśmy na łamach Obserwatora Finansowego).

Wielkim utrudnieniem jest zmienność przepisów, która jest pochodną m.in. konieczności naprawienia najgrubszych przynajmniej błędów popełnianych w często chaotycznym i bezrefleksyjnym procesie legislacyjnym. Grant Thornton obliczył, że w 2014 r. polski parlament przyjął łącznie 907 stron tekstów jednolitych ustaw. Jak na liczbę i częstotliwość zmian dokonywanych w prawie to niewiele, ale może będzie więcej. Tu pojawia się jaskółka nadziei. Otóż po latach niezrozumiałego oporu 1 stycznia 2016 r. wejść ma życie nowelizacja odpowiedniej ustawy, która spowoduje konieczność częstszego niż dotychczas ogłaszania tekstów jednolitych. Zmora przedzierania się przez wielokrotnie zmieniane, modyfikowane, czy „polepszane” przepisy jest nie do zniesienia, ale przede wszystkim potęguje nie tyle prawdopodobieństwo, co pewność popełnienia błędu, który w świetle zasady legalizmu jest nie do wybaczenia.

Obrońcy kulawego status quo próbują dowodzić, że większość zła została do Polski importowana z bardzo przeregulowanej Unii. Pewnej dozy racji nie da się temu przekonaniu odmówić, ale fala dostosowania polskiego prawa do przepisów obowiązujących w UE przepłynęła już bardzo dawno, a burza legislacyjna jak grzmiała nad Wisłą, tak nadal grzmi. W tym kontekście Grant Thornton zwraca również uwagę, że zdarza się, iż polski ustawodawca wprowadza (bez widocznej i uzasadnionej potrzeby) regulacje szersze niż unijne minimum. Problemem bywają także błędy i brak precyzji w tłumaczeniu unijnych przepisów na język polski.

Przerzucanie części odpowiedzialności za burzę legislacyjną na Brukselę nie kłóci się z obiektywnym rozeznaniem problemu. Jako członkowie UE powinniśmy jednak brać na siebie także ciężar zwalczania tego, co złe lub niedostatecznie dobre. Bardzo złą praktyką jest w UE m.in. nadpobudliwość legislacyjna Komisji Europejskiej oraz jakość tego prawa – chyba równie marna jak w Polsce.

Celem tych wszystkich, którzy pomstują na polską nawałnicę legislacyjną, nie jest narzekanie dla samego narzekania. Pojawiają się także wnioski praktyczne. Najogólniejszy sprowadza się do hasła deregulacji, które może mieć wiele znaczeń szczegółowych. Eksperci Grant Thornton zgodzili się z sugestią autora tych słów, że należy przekonywać społeczeństwo (wyborców) do żądania od władz zapoczątkowania powszechnego przeglądu prawa.

Nie chodzi oczywiście o pisanie prawa od nowa, tylko o rzetelne, a więc niepospieszne (bo co nagle, to po diable) przeglądanie ustaw, rozporządzeń i zarządzeń w celu eliminowania i poprawy tych przepisów, które tego wymagają z rozlicznych powodów (jak kolizje, niejasności i nieczytelności, sprzeczności, zbytnia ogólnikowość lub szczegółowość, niestaranność prowadząca do sprzecznych interpretacji, blankietowość i tuziny innych wad). Tam, gdzie ma to sens, warto prawo kodyfikować, a więc umieszczać wszystkie przepisy odnoszące się do danej dziedziny w jednym logicznym i uporządkowanym pod każdym względem zbiorze.

Powszechny przegląd prawa jest zadaniem na długie lata. Rzetelnie przeprowadzony przyniósłby po pewnym czasie wręcz piorunujące efekty dla gospodarki, przy których wczorajsze, dzisiejsze i jutrzejsze pieniądze z Unii byłyby jedynie ciekawym epizodem.

Przeglądy zaczynać można od kwestii najbardziej palących lub od tych najłatwiejszych, bo w przedsięwzięciach kryjących w sobie mnóstwo pułapek, nieocenione staje się nabierane systematycznie doświadczenie. Na początku lecząca byłaby już jednak sama świadomość, że państwo bierze się wreszcie za niwelowanie udręk zadawanych Polakom przez złe i zbyt obfite prawo oraz popsuty wymiar sprawiedliwości.


Tagi


  • [ja!] pisze:

    Oczywiście — pełna zgoda. Do tego dodajmy egzekucję owego prawa — niedawno wspominałem tu przykładowy spór prawny w Australii, który razem z apelacją zajął… 4 dni! (a sąd jeszcze się tłumaczył dlaczego nie wydał wyroku już pierwszego dnia!) No tak to można prowadzić działalność, gdy nie jest się powiązanym siatką nieformalnych uzależnień „na gębę”, zabezpieczania się przed każdym możliwym niepowodzeniem, bo największą katastrofą będzie spór w sądzie — 10 lat kosztownego procesu i wyrok jedynie dla satysfakcji — do schowania do kieszeni bezdomnego.
    ———————————————————————————————————————————————
    Owa biegunka legislacyjna powoduje również inne skutki — prawo siłą rzeczy jest kompletnie ze sobą sprzeczne, a w tej sytuacji sąd wybiera sobie paragrafy „a la carte” — która strona więcej wyda na mocniejszą ekipę prawników, i która dostarczy sędziemu mocniejsze „argumenty”, ta będzie górą w sądzie, bo zawsze znajdzie się jakaś „pomroczność jasna”, dzięki której w sądzie złodziej zostanie jeszcze wynagrodzony.
    ———————————————————————————————————————————————
    W tej sytuacji trudno się dziwić rekordowemu rozziewowi między stanowionym prawem, coraz częściej budującym elementy czystego totalitaryzmu (np. w prawie rodzinnym — ostatnio podpisana „konwencja przemocowa”, kilka lat temu udzielenie prawa urzędowym bandom porywaczy dzieci ich porywania nawet bez wyroku sądu „bo kuchnia była niesprzątnięta” i wiele spośród najnowszych zmian prawa), a jednocześnie głęboko zakotwiczonemu w nawykach pełnym anarchizmem postępowania na dołach społecznych — gdzie jedyną znaną zasadą jest rozstrzyganie sporów metodą faktów dokonanych.
    ———————————————————————————————————————————————
    „Obrońcy kulawego status quo próbują dowodzić, że większość zła została do Polski importowana z bardzo przeregulowanej Unii” — który to argument upada _c_a_ł_k_o_w_i_c_i_e_ w zderzeniu z: „Polska produkuje 6x więcej przepisów niż Czechy i 8x więcej niż Słowacja”
    ———————————————————————————————————————————————
    „polski ustawodawca wprowadza (bez widocznej i uzasadnionej potrzeby) regulacje szersze niż unijne minimum” — to również jest element totalizacji polskiego prawa. Zamiast metodą „strajku włoskiego” robić ze szkodliwych unijnych dyrektyw czyste pośmiewisko, obchodząc dyrektywę najprostszą możliwą (i najtańszą w realizacji) formułką prawną, tak prostą, by nie była stresująca nawet dla kucharki, to u nas przeciwnie — struktury władzy wykorzystują unijny pretekst do narzucania znacznie szerszych, totalnych regulacji i jeszcze ogłupiając społeczeństwo tłumaczeniem, że „Unia na to nie pozwala”.
    ———————————————————————————————————————————————
    ———————————————————————————————————————————————
    Jedyną metodą skutecznego rozwiązania problemu jest jego przecięcie u samego zarania — demokratyzacja legislacji poprzez nadanie prawa do natychmiastowego demokratycznego odwoływania legislatorów sprzeniewierzających się swojej funkcji. Każda inna metoda to zasypywanie trądu pudrem.

  • johny pisze:

    @ja!
    Sprawa jest prosta Donek zatrudnił od cholery urzędasów a oni chcą pokazać ze są do czegoś potrzebni to produkują tony nikomu niepotrzebnej makulatury. Żeby się uwolnić od tego wystarczy wywalić polowe urzędasów a jak dalej będzie za dużo ustawowej makulatury to następnych.

  • Noctur pisze:

    100% zgody!!

  • Obywatel pisze:

    Oby coś zostało z tym problem zrobione, bo to co się dzieje z naszym prawem to tragedia…

  • Tezcatlipoca2015 pisze:

    @Obywatel Ty ten rynsztok ustawodawczy jeszcze nazywasz prawem? To, w połączeniu z kompletnym woluntaryzmem sądów i bezkarnością sędziów, jest czystym BEZPRAWIEM. Florek za nielegalną wycinkę drzew i betonowanie górskiego strumienia dostaje 3 tys. zł grzywny, a stara babina za wycięcie uschłego drzewa zagrażającego przechodniom dostaje 300 tys. zł. To już jest dzicz prawna, która prosi się o kryterium uliczne.

  • prawniczy apostata pisze:

    Tylko że oczekiwania przeciętnego Polaka co do jasności i pewności prawa są absurdalne: powinno być bowiem tak, że każdy przeciętny Polak po przeczytaniu ustawy od razu wie na pewno, co mu wolno a co nie. I wiele idiotycznych prób doprecyzowania przepisów wzięło się właśnie z zamiaru spełnienia tych wymagań. I jakoś trudno wytłumaczyć społeczeństwu, że oczekiwanie to jest nierealne. Po pierwsze narzędzie (język) nie jest w stanie temu sprostać – nie ma takiego komunikatu, który by przez wszystkich (nawet inteligentnych) odbiorców był rozumiany tak samo. Po drugie, rzeczywistość jest zawsze bardziej bogata niż te wszystkie sytuacje (przewidywalne i typowe), które miał na uwadze legislator przygotowując akt prawny; nietypowe i nieprzewidywalne zdarzają się częściej. Legislacja będzie puchła tak długo, jak długo społeczeństwo będzie oczekiwało absolutnej jasności każdego użytego w ustawie słowa – a tym samym zwolnienia człowieka z myślenia i z odpowiedzialności. A cel i tak nie zostanie osiągnięty – efekt jak dziś widzimy jest odwrotny od zamierzonego.

  • Obywatel pisze:

    @prawniczy apostata co to za durne argumenty.
    Nie ma żadnych realnych nacisków aby prawo było bardziej doprecyzowane ze strony „społeczeństwa”

  • […] >>> Czytaj >>> Mamy o wiele za dużo prawa […]

Dodaj komentarz


1 + trzy =

Popularne artykuły

Related Posts


Artykuły powiązane