Autor: Jan Cipiur

Dziennikarz ekonomiczny, publicysta Studia Opinii

Nowinkami w luki podatkowe

Różnica między tym, ile należałoby oddać państwu, a sumą zebranych przez rok podatków nazywana jest luką podatkową. Nie ma skutecznej metody na wyliczenie jej rzeczywistej wielkości. Eksperci oceniają, że może ona sięgać nawet kilkadziesiąt miliardów złotych rocznie, czyli z grubsza tyle, ile brakuje w systemie emerytalnym.
Nowinkami w luki podatkowe

(Fot. W.Dąbkowski/NBP)

Firma PwC ocenia na podstawie danych, punktów odniesienia w Europie i na świecie oraz… „nosa”, że w płatnościach najistotniejszego w Polsce podatku, jakim jest VAT, skubiemy państwo na 36,5–58,5 mld zł rocznie. Trzeba do tego doliczyć co najmniej kilkanaście miliardów złotych z pozostałych podatków, opłat i tzw. składek. Jest czego żałować. Jak daleko lub blisko tym szacunkom do oficjalnego stanowiska państwa, nie wiadomo, bo minister finansów odżegnuje się od upublicznienia swoich ocen. Powód jest natury socjotechnicznej: pogłębiłoby to frustrację solidnych płatników, potwierdzając w sposób urzędowy nieudolność prawodawcy oraz państwa jako poborcy.

Szczerzy Amerykanie

Niektórzy z mówieniem o własnych słabościach nie mają problemu. Amerykański fiskus (IRS) ocenia publicznie, że luka podatkowa w USA mogła w 2013 r. wynieść 350 mld dol. Budżet federalny zebrał rok temu w podatkach 2 800 mld dol., więc luka mogła wynieść 12,5 proc. rzeczywistych wpływów podatkowych. Na pomoc społeczną w 2013 r. wydano ze środków federalnych niemal 400 mld dol., więc niedobór wywołany luką jest bolesny, zwłaszcza że zbilansowanie wydatków z dochodami wymagało pożyczenia przez amerykański rząd 680 mld dol.

Brytyjskie władze podatkowe, czyli HMRC (Her Majesty’s Revenue & Customs), uważają, że u nich luka wynosi 42 mld funtów przy przychodach podatkowych w wysokości 612 mld funtów (dane za rok 2012). Luka jest tylko odrobinę większa od jednorocznych wydatków na obronę (40 mld funtów w 2012 r.), a jej wielkość relatywna miałaby wynosić niecałe 7 proc.

Można litościwie przyjąć, że polski aparat skarbowy jest równie sprawny jak IRS. Jako że wpływy budżetowe wyniosły w Polsce w 2013 r. 280,5 mld zł, to posługując się wskaźnikiem amerykańskim (12,5 proc. z 280,5 mld zł) można ocenić, że luka podatkowa w Polsce wynosi 35 mld zł. Trudniej byłoby uwierzyć w symulację z użyciem wskaźnika brytyjskiego (wynik w wysokości około 20 mld zł). Tak czy owak obie kwoty są bardzo wysokie i umacniają w domniemaniu, że szacunki PwC są bliskie rzeczywistości.

Zasypać się nie uda

W całkowite unicestwienie luki podatkowej nikt rozsądny nie wierzy, bowiem kształtowane na zasadzie przypadkowych kompromisów politycznych systemy podatkowe toczą od środka robaki wewnętrznego poplątania i niemocy, a rządom łatwiej lawirować w stawach z mętną wodą. Hipotetyczny program obywatelski w postaci ustanowienia przejrzystych i czytelnych reguł podatkowych niepoddających się manipulacjom, obejściom i różnorodnym interpretacjom jest zatem utopią. Nie grożą nam więc podatki łatwe do samodzielnego obliczenia, tanie w poborze i nie do uniknięcia. Przede wszystkim dlatego, że nie chce tego państwo, na świecie najczęściej zawłaszczone przez polityków miernych umiejętności i pośledniej klasy. Pozostają półśrodki i ciekawostki.

Sporo można podobno uzyskać na polu psychologii i perswazji. Rządy dość często uciekają się do manipulowania tzw. sumieniem obywatelskim oraz poczuciem zagrożenia. Najbardziej wyrazistych tego przykładów dostarczają dość skuteczne akcje proekologiczne związane z zagrożeniami klimatycznymi. Rząd Niemiec uzyskał dzięki nim społeczną akceptację dla wielkich podatków, z których finansowany jest tam rozwój tzw. energetyki odnawialnej.

W niektórych państwach władze z powodzeniem przekonują obywateli do indywidualnej zapobiegliwości z myślą o okresie emerytalnym. Niestety w innych (np. w Argentynie, Polsce i na Węgrzech) swymi działaniami przekonują, że szkoda zawracać sobie tym głowy, bo od emerytur jest przecież omnipotentne państwo.

Czy obchodzą nas inni

W kontekście podatkowym bardzo interesujący jest eksperyment brytyjski. Luka podatkowa jest na Wyspach relatywnie mała także dlatego, że podatek dochodowy jest ściągany od większości Brytyjczyków w momencie wypłaty wynagrodzeń. PIT to największe źródło tamtejszych dochodów podatkowych (155 mld funtów w 2013 r., podczas gdy z VAT 103 mld funtów). Tylko bogata mniejszość rozlicza się w Zjednoczonym Królestwie po zakończeniu roku podatkowego, czyli tak jak wszyscy w Polsce. Przedmiotem eksperymentu była ta właśnie mniejszość. Przeprowadzili go badacze z londyńskiego Imperial College, University of Chicago i HMRC Michael Hallsworth, John A. List, Robert D. Metcalfe, Ivo Vlaev („The Behavioralist as Tax Collector”).

100 tys. podatników podlegających rocznemu rozliczeniu i nie tyle unikających opodatkowania, co zwlekających z uregulowaniem daniny, dostało tam pewnego miesiąca pisma urzędowe. Jedni otrzymali druki z wezwaniami do zapłaty zaległości podatkowych uzupełnione jedynie o niezwykle zwięzłe informacje o stanie dyscypliny fiskalnej, a inni przyjaźniejsze w formie listy, w których urząd skarbowy przedstawiał argumenty odwołujące się do pożądanych postaw obywatelskich. W drukach dodawano jeden z trzech rodzajów komunikatów:

– dziewięć na każde 10 osób płaci podatki w terminie,

– dziewięciu na 10 Brytyjczyków płaci podatki w terminie,

– dziewięciu na 10 Brytyjczyków płaci podatki w terminie, a Pan/Pani jest w maleńkiej mniejszości, która nie dokonała jeszcze należnych płatności.

Listy zawierały też dwa rodzaje argumentacji odnoszące się do zysków i strat. W części podkreślano, że „regulowanie podatków zapewnia nam możliwość korzystania z tak żywotnych usług publicznych jak państwowa służba zdrowia, drogi i szkoły”. Podkreślając uszczerbek w drugim wzorze listu, pisano natomiast, że „niepłacenie podatków pozbawia nas wszystkich tak żywotnych usług publicznych jak państwowa służba zdrowia, drogi i szkoły”.

Okazało się, że oba rodzaje potraktowania nierzetelnych podatników korespondencją dają jakieś efekty, lecz podejście empatyczne wcale nie jest skuteczniejsze. W przypadku suchych wezwań wzbogaconych informacją statystyczną (90 proc. płaci w terminie) odsetek reakcji pozytywnych w postaci wpłat zaległości wyniósł: 1,3 proc. dla informacji ogólnej, 2,1 proc. dla informacji podkreślającej, że chodzi o Brytyjczyków i aż 5,1 proc. w przypadku wytknięcia, że ktoś należy do znikomej mniejszości spóźnionych. Argumentacja odnosząca się do dobra wspólnego (korzyści z dóbr i świadczeń opłacanych z podatków, a z drugiej strony straty wynikające z mniejszej konsumpcji zbiorowej) okazała się mniej przekonująca. W tym przypadku oba rodzaje komunikatów spotkały się jednakowym odzewem pozytywnym w wysokości 1,6 proc.

>>czytaj także: Protestanci oszukują rzadziej

Wniosek z tego płynie taki, że dobrodziejstwa przemawiają do wyobraźni i rozumu słabiej niż wytknięcie palcem, zaś powiększanie obciążenia moralnego podatników (moral costs) z użyciem najprostszych i najtańszych narzędzi jest całkiem produktywne. Badacze podsumowali, że w ciągu 23 dni od momentu wysłania listów wpływy podatkowe wzrosły o 3 mln funtów, a gdyby wszyscy adresaci otrzymali je w brzmieniu wytykającym im przynależność do wąskiej grupy najmniej zdyscyplinowanych obywateli, byłoby to 11,3 mln funtów.

Eksperyment został następnie powtórzony na nieco większej grupie i z zastosowaniem drobnych modyfikacji (niewielkie rozszerzenie argumentacji). Uzyskano dzięki temu potwierdzenie hipotezy, że w komunikacji z podatnikami lepiej pokazywać, co robią inni (płacą na czas), niż co ci inni myślą, że należy czynić (Większość Brytyjczyków zgadza się z twierdzeniem, że podatki należy regulować w wyznaczonym terminie). Skuteczne okazało się też przypominanie uczestnikom eksperymentu o kosztach odsetek za zwłokę, jak również prezentacja udogodnień umożliwiających szybkie regulowanie zobowiązań podatkowych. Zastosowanie optymalnej formy i treści komunikacji dało efekt w wysokości 15,4 mln funtów. W porównaniu z niemal zerowym kosztem tuszu na dodatkowe, lecz dobrze przemyślane słowa od fiskusa jest to wynik znakomity.

Wiosną ukazała się inna praca dotycząca kształtowania pożądanych zachowań podatników. Mowa o „Eliciting Taxpayer Preferences Increases Tax Compliance”. Przygotowali ją Cait Lamberton z University of Pittsburgh, Jan-Emanuel De Neve z LSE i Michael I. Norton z Harvard Business School, a wydawcą był Harvard Business School. Jej autorzy dociekali wpływu wiedzy obywateli o podziale i wykorzystaniu pieniędzy pochodzących z podatków na ich skłonność do regulowania zobowiązań podatkowych. Na podstawie eksperymentów uznali, że umożliwienie ludziom sygnalizowania opinii obywatelskich w sprawie sposobów wydatkowania pieniędzy budżetowych zmniejsza o 15 proc. odsetek osób zainteresowanych wykorzystaniem luk podatkowych.

Naukowcy ci przytoczyli badania, według których aż 53 proc. Amerykanów twierdzących, że nigdy nie skorzystało z rządowych programów społecznych, pobrało w rzeczywistości dotowany kredyt studencki, a 40 proc. z nich było beneficjentami państwowej opieki medycznej w ramach Medicare. Teza jest taka, że gdyby zdawali sobie sprawę, że uczestniczą w późniejszej redystrybucji wpływów do budżetu, byliby fiskusowi choćby odrobinę przychylniejsi.

Wyniki przedstawione w „Eliciting Taxpayer Preferences…” są godne uwagi, ale pojawiają się również wątpliwości. Jeśli system podatkowy i praktyka gospodarowania budżetem budzi u zorientowanych wyłącznie złe lub wręcz bardzo złe uczucia, to bezpieczniej jest chyba dla państwa nie drażnić obywateli.

Elektroniczną fakturą w oszustów

W Meksyku, tak jak w większości państw, władze również skupiają się na objawach, nie przyczynach, ale tam wierzą bardziej w twardą rękę, a nie podejście psychologiczne. Tamtejsze organy podatkowe szacują, że tylko z powodu „apokryficznych” (nieautentycznych, wątpliwego autorstwa) faktur straciły w latach 2007–2009 prze niezrealizowane należności podatkowe około 3,4 mld dol. Liczą, że wiązać koniec z końcem pomogą im powszechne faktury elektroniczne. Obowiązek ich wystawiania i rejestrowania każdej z nich przez sprzedawcę oraz kupca w urzędach podatkowych wszedł w życie 1 kwietnia 2014 r. Data jest szczególna i dobrze nie wróży, ale Meksykanie, choć także przesądni, zawsze byli odważni.

Obowiązek został rozciągnięty nie tylko na firmy, ale także na osoby indywidualne prowadzące jakąkolwiek sprzedaż. W przypadku osób fizycznych chodzi o podmioty będące tamtejszym odpowiednikiem polskiej indywidualnej działalności gospodarczej. Takich podmiotów jest w Meksyku 4,2 mln. Nie muszą one przesyłać e-faktur w czasie rzeczywistym, lecz są zobowiązane przekazywać je do urzędu raz na dwa miesiące. Na tę głęboką wodę Meksykanie nie wskoczyli bez przygotowania. Począwszy od 2011 r. obowiązkiem wystawiania e-faktur (Comprobante Fiscal Digital, CFDI) objęte były firmy z przychodem rocznym powyżej 4 mln pesos (około 300 tys. euro).

Znaków zapytania jest mnóstwo: o dostęp do sprzętu, kwestie telekomunikacyjne, a zwłaszcza o umiejętność posługiwania się komputerem czy smartfonem. Ludzie obawiają się, że zostaną z tymi problemami sami, bo fiskus nie pospieszy z pomocą. Władze mają jednak w Meksyku nadzieję, że po wyeliminowaniu dolegliwości wieku dziecięcego obowiązek ten poprawi dyscyplinę fiskalną i zmniejszy rozmiary szarej strefy. Podnoszą też argument kosztowy, dowodząc, że pełne koszty jednej faktury papierowej to równowartość 12,5 dol. Na sumę tę składać się mają wydatki na druk, wysyłkę, sprawdzanie poprawności oraz obowiązkowe składowanie kopii przez pięć lat.

Śladem Meksyku, choć mniej zdecydowanie, idzie Brazylia, a także inne państwa Ameryki Łacińskiej. Działa w tym przypadku logika i mechanizm przeskakiwania etapów możliwa dzięki błyskawicznemu pochodowi najnowszych rozwiązań technologicznych. W epoce smartfona mądrzej odesłać papier do lamusa. Nie wiadomo, czy da to istotniejsze efekty, ale skoro zaczęli, to niech próbują!

Nowinki ze sfery psychologii społecznej czy IT są jak wata cukrowa zamiast trzydaniowego obiadu. Dziurawe systemy podatkowe czekają w świecie – i w Polsce przede wszystkim na Heraklesa, który oczyści stajnie Augiasza.

 

(Fot. W.Dąbkowski/NBP)

Otwarta licencja


Tagi