(infografika Dariusz Gąszczyk)
Niezależne instytucje w postaci Rad Fiskalnych (RF) tworzy się po to aby wprowadzić niezależny głos w debacie publicznej o kształcie polityce fiskalnej oraz zwiększyć wiarygodność prowadzonej polityki fiskalnej. >> Czytaj również: Pieniędzy publicznych powinna pilnować rada polityki fiskalnej
Radę Fiskalną (RF) możemy zdefiniować jako niezależną instytucję finansowaną ze środków publicznych, która posiada mandat do przeprowadzania bezstronnych (apolitycznych) analiz, prognoz i doradztwa w zakresie polityki fiskalnej. Co ważne, w przeciwieństwie do funkcji pełnionych przez Rady Polityki Pieniężnej w ramach polityki pieniężnej, rady takie nie decydują o ostatecznym kształcie polityki fiskalnej.
Kryzys na światowych rynkach finansowych w latach 2008-2009 wpłynął na obniżenie wiarygodności władz fiskalnych. Powstawanie RF w krajach UE było jednym z elementów reformy architektury fiskalnej UE, polegającej m.in. na tworzeniu niezależnych instytucji wspomagających politykę fiskalną. Władze fiskalne chciały w ten sposób uzyskać efekt legitymizacji działań (często niepopularnych) na każdym etapie prowadzonej przez nich polityki. Dotyczyło to zarówno procesu przygotowywania oraz oceny realizacji ustawy budżetowej, jak również monitorowania zgodności z rekomendacjami międzynarodowych instytucji oraz ocen proponowanych działań w zakresie polityki fiskalnej.
Rekomendacje międzynarodowych instytucji stanowią dodatkowy powód zainteresowania nowymi rozwiązaniami instytucjonalnymi, jakimi są rady fiskalne. W 2010 roku Komisja Europejska rekomendowała na krajowym szczeblu wykorzystywanie lub zakładanie instytucji, które zapewnią niezależne analizy i prognozy odnoszące się do krajowej polityki fiskalnej. Dyrektywa Rady UE z 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich zawierała również zapisy o „niezależnym monitorowaniu i analizach mających na celu zwiększenie przejrzystości elementów procesu budżetowego”. Jedno z dwóch rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady UE z 2013 r. wchodzących w skład tzw. „dwupaku” wprowadziło definicje niezależnych organów (podmiotów) oraz niezależnych prognoz makroekonomicznych.
Niezależne organy są definiowane jako podmioty, które są strukturalnie niezależne lub posiadają funkcjonalną autonomię względem władz budżetowych państw członkowskich strefy euro. Rekomendacje odnośnie tworzenia niezależnej instytucji na kształt rady fiskalnej pojawiły się również w opracowaniach i rekomendacjach Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) oraz OECD. W 2004 roku MFW w ramach propozycji „governance reform”, zwrócił uwagę na konieczność uzupełnienia organów nadzoru poprzez ustanowienie krajowych instytucji zapewniających niezależną ocenę polityki fiskalnej. Proponowane przez MFW instytucje miałyby podlegać kontroli parlamentarnej. Z kolei OECD w ramach rekomendacji odnoszących się do polityki makroekonomicznej w Polsce, postulowało utworzenie niezależnej instytucji monitorującej założenia budżetowe oraz realizację założonych celów polityki fiskalnej.
Sposób działania rady fiskalnej jest oczywiście kluczem do sukcesu funkcjonowania tej instytucji. Na świecie działa co najmniej 30 instytucji o charakterze RF. Oczywiście pod wieloma względami różnią się one między sobą. Do najważniejszych aspektów z zakresu funkcjonowania rad fiskalnych należy zaliczyć ich różne kompetencje.
Po pierwsze, rada fiskalna może pełnić funkcje niezależnej instytucji analizującej politykę fiskalną, jej stabilność oraz transparentność. W szczególności, rada może monitorować odchylenia od założonych wskaźników makroekonomicznych zapisanych w ustawie budżetowej oraz stopień realizacji poszczególnych parametrów budżetu państwa.
Po drugie, rada fiskalna może monitorować i oceniać stopień implementacji zapowiadanych przez rząd rozwiązań z zakresu polityki fiskalnej. RF powinna również szacować krótko- i długoterminowe efekty (w tym koszty) inicjatyw (projektów) legislacyjnych, w tym w szczególności ich zgodność z założonymi celami fiskalnymi.
Po trzecie, rada fiskalna powinna przygotowywać niezależne prognozy wskaźników makroekonomicznych oraz poszczególnych zmiennych budżetu państwa.
Po czwarte, rada fiskalne powinna również pełnić funkcje doradcze. Rekomendacje mogą odnosić się do prowadzonej polityki fiskalnej lub do rozwiązań, które spowodowałyby wzrost efektywności wydatków budżetowych.
(infografika D. Gąszczyk)
(infografika D. Gąszczyk)
Niezależność rady fiskalnej jest warunkiem sine qua non wiarygodności funkcjonowania tej instytucji. Podobnie jak w przypadku polityki pieniężnej i Rady Polityki Pieniężnej, niezależność polityczna jest istotna z punktu widzenia budowania jej wiarygodności i silnej pozycji opiniotwórczej. Rada fiskalna powinna być zatem niezależna od wpływów politycznych oraz powinna charakteryzować się przejrzystością w swoich działaniach. Jej wiarygodność uległaby wzmocnieniu w sytuacji, gdyby w jej skład wchodzili ekonomiści, którzy w przeszłości nie należeli do partii politycznych i nie pełnili wobec nich funkcji doradczych.
Niezależność operacyjna RF wymagałaby również odpowiedniego sposobu jej finansowania. Należy zwrócić uwagę na ryzyko politycznych nacisków na RF poprzez wpływ na wielkość budżetu przeznaczonego na działalność takiej instytucji. Być może jednym z potencjalnych źródeł finansowania mogłoby być przekazywanie części środków, które dziś przekazywane są z budżetu państwa na finansowanie partii politycznych. Efektywność tak wydanych pieniędzy byłaby większa niż w przypadku ich wydatkowania na kolejne reklamy w mediach. Korzyści osiągnęliby zarówno politycy jak i opinia publiczna, gdyż przykładowo miałaby ona dostęp do wiarygodnych ocen proponowanych ustaw.
Należy również zauważyć, że Polska dysponuje rezerwami w sektorze administracyjnym. Sprawami prognoz makroekonomicznych, czy też oceną stanu finansów publicznych gospodarczymi zajmuje się wiele ośrodków (m.in. Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, GUS, NBP, NIK, ośrodki akademickie). Wyeliminowanie częściowego „dublowania się” prac byłoby w tym przypadku zasadne.
W przeszłości, instytucją, która zakresem kompetencji najbardziej przypominała radę fiskalną było Rządowe Centrum Studiów Strategicznych (RCSS). Należy również wspomnieć o Radzie Strategii Społeczno-Gospodarczej (RSSG), która funkcjonowała przy Radzie Ministrów w latach 1994–2006. Od 2010 roku organem pomocniczym prezesa Rady Ministrów stała się Rada Gospodarcza (RG), nie pełni ona jednak roli rady fiskalnej.
Należy również zwrócić uwagę na rolę instytucji oceniających politykę budżetową w Polsce. Należy do nich Najwyższa Izba Kontroli (NIK) oraz Rada Polityki Pieniężnej (RPP).
Ministerstwo Finansów na wstępnym etapie konstruowania założeń makroekonomicznych dyskutuje na temat wskaźników makroekonomicznych z ekonomistami reprezentującymi instytucje finansowe. Daje to możliwość skonfrontowania rządowych prognoz makroekonomicznych z prognozami instytucji rynku finansowego. W dalszym jednak ciągu nie wpływa to na zdecydowaną poprawę wiarygodności polityki fiskalnej.
W interesie rządzących i opozycyjnych partii politycznych jest stworzenie niezależnych instytucji fiskalnych, bowiem mogą one dostarczyć argumentów na temat ich kompetencji. Politycy powinni być wręcz zainteresowani otrzymaniem „stempla jakości” ze strony niezależnej, wiarygodnej instytucji. Jest to z pewnością lepsza metoda od organizowania referendów zawierających pytania, które powinny być kierowane do specjalistów. Z dużym prawdopodobieństwem należałoby również oczekiwać, że jakość analiz przeprowadzanych przez radę fiskalną byłaby wyższa, niż opracowania pojedynczych ekonomistów, czy też dziennikarzy ekonomicznych. W efekcie, wymienione powyżej elementy powinny również wpłynąć na poprawę jakości debaty publicznej na temat finansów publicznych.
Autor – doktor nauk ekonomicznych; główny ekonomista w banku Societe Generale w Polsce.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
