Samorządowcy są niegroźni, w proteście na ulice nie wyjdą

Samorządy toną w długach po inwestycyjnym zrywie. Zmagają się z rosnącą liczbą zadań, które rząd i ustawodawca na nie cedują nie zapewniając środków na realizację. Po 10 latach system finansowania dojrzał do zmian.
Samorządowcy są niegroźni, w proteście na ulice nie wyjdą

(CC BY-NC-SA tenloginbedziewolny)

Reforma administracji i systemu finansowania jednostek samorządu terytorialnego (JST) była elementem jednej z czterech dużych, społecznych reform premiera Jerzego Buzka z 1999 r. (administracji, oświaty, służby zdrowia, ubezpieczeń społecznych). I mimo wielu bieżących problemów, w ostatecznym rachunku okazała się najbardziej udana. Nawet najwięksi malkontenci nie zaprzeczą, iż samorząd terytorialny i jego system finansowy na trwałe wpisały się w strukturę państwa i system finansów publicznych w Polsce.

Rozpoczęta w 1999 r. reforma była w kolejnych latach pogłębiana, co przyniosło wzmocnienie decentralizacji finansowej i społeczeństwa obywatelskiego. W przyszłym roku minie dekada od uchwalenia ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, która ukształtowała obecny system ich finansowania. Okrągła rocznica skłania do oceny, pod kątem jego korekty lub nawet całościowej reformy.

Wydawać mogą, zarabiać nie za bardzo

Dla ukształtowanego po 2003 r. systemu finansowania samorządu w Polsce, znamiennych jest kilka elementów. Najważniejsze to:

– oparcie strony dochodowej budżetów na tzw. podatkach wspólnych, tzn. udziałach w podatku PIT i CIT;

– obszerny katalog podatków i opłat gminnych mało wydajnych fiskalnie;

– dominująca rola podatku od nieruchomości w dochodach podatkowych gmin;

– pozbawienie jednostek ponadgminnych dochodów własnych, w postaci typowych podatków lokalnych;

– duże znaczenie transferu o charakterze ogólnym z budżetu państwa, z przeważającą rolą części oświatowej i redystrybucją zawartą w pozostałych częściach subwencji ogólnej;

– dynamiczny wzrost zadłużenia sektora samorządowego, wynikający z absorbcji środków unijnych i dużego wysiłku inwestycyjnego.

Obecny system charakteryzuje się dość małym zakresem samodzielności dochodowej JST, zwłaszcza na szczeblu powiatów i województw. Była to jedna z przesłanek propozycji zmniejszenia liczby powiatów.

Wysoki jest natomiast poziom samodzielności wydatkowej, mimo występujących ograniczeń. Z jednej strony władze państwowe nie respektują bowiem zasady adekwatności, z drugiej swobodę samorządów zmniejsza dynamicznie zwiększający się poziom ich zadłużenia.

Należy jednak podkreślić, że ograniczenie samodzielności dochodowej na rzecz samodzielności wydatkowej jest charakterystyczne dla wielu krajów. To skutek rosnącego zakresu zadań publicznych przekazywanych na szczebel niższy, przy jednoczesnym wzroście kosztów tych zadań. Dlatego też często wykorzystuje się system dochodów wspólnych, które przy wszystkich zastrzeżeniach, związanych chociażby z zaliczaniem ich do dochodów własnych, mają też wiele zalet.

Chaotyczna dyskusja bez moderatora

W obecnej debacie, poświęconej propozycjom zmian w systemie finansów samorządowych, zauważyć można brak jednego ośrodka wiodącego w ich formułowaniu. Skutek jest taki, że postulaty mają niejednolity i mało spójny charakter.

Wśród ośrodków, które zgłaszają wnioski wymienić można: Unię Metropolii Polskich, Kancelarię Prezydenta, Krajową Radę RIO, Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Paradoksalnie nie ma wśród nich Departamentu Reformy Finansów Publicznych, który koncentruje się obecnie na wdrażaniu budżetowania zadaniowego – głównie na szczeblu krajowym.

W sumie brak jest koordynacji i uporządkowania proponowanych kierunków zmian. Wydaje się, że większą i bardziej widoczną rolę powinna w tym zakresie odgrywać Krajowa Rada RIO. Zgodnie z ust. 1 art. 25a Ustawy o Regionalnych Izbach Obrachunkowych to ona ma obowiązek przedstawiać właściwemu ministrowi wnioski dotyczące zmian przepisów prawnych, regulujących komunalną gospodarkę finansową oraz upowszechniać dorobek i doświadczenia izb.

Konieczność zmian w finansach samorządowych podkreśla od lat strona samorządowa Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Chodzi przede wszystkim o kompensowanie ubytku dochodów JST, spowodowanych zmianami prawnymi. Jak zaznaczono w protokole z posiedzenia komisji z 25 kwietnia 2012 r. w praktyce nie respektuje się zasad subsydiarności i adekwatności, zawartych w Konstytucji RP. Sytuacja samorządów pogarsza się głównie z czterech powodów.

1. Ubytki w dochodach własnych JST, wynikające ze zmian ustawowych, nie są rekompensowane.

2. Nowe zadania są przekazywane bez wystarczających środków finansowych.

3. Wprowadza się wyższe (generujące wzrost kosztów) standardy realizacji zadań własnych , czemu nie towarzyszy wzrost zasilania finansowego.

4. Niekorzystną sytuację dodatkowo pogłębia kryzys finansowy i spowolnienie gospodarcze.

Burza mózgów

W tych okolicznościach niezbędne wydaje się wzmocnienie dochodów stricte podatkowych gmin. Pojawiło się sporo pomysłów jak to zrobić. Większość dotyczy podatku od nieruchomości. Są jednak dość słabo umocowane merytorycznie i systemowo ponieważ, ze względów politycznych, przedstawiciele Ministerstwa Finansów i sam premier w exposé zadeklarowali, że podatek katastralny od nieruchomości nie będzie wprowadzony. Zapewnili też, że żadne prace w tym kierunku nie są podejmowane.

Ale to nie jedyna słabość propozycji zmian w podatku od nieruchomości, które przedstawili Unia Metropolii Polskich oraz doradcy prezydenta.

Unia Metropolii Polskich postuluje, aby zróżnicować stawki podatku od nieruchomości w zależności od PKB per capita na danym obszarze. Dyskusyjne jest już samo przyjęcie określonych obszarów statystycznych. Ponadto przy takim rozwiązaniu właściciel nieruchomości o dużej wartości, ale położonej w gminie o niskim PKB per capita, nadal płaciłby niski podatek. Pogłębiłoby to nierównowagę fiskalną i wymusiło zastosowanie instrumentów wyrównawczych.

Kilka wariantów zróżnicowania stawek podatku od nieruchomości zgłosili doradcy prezydenta. Pierwsza propozycja wiąże wysokość podatku z PKB per capita w regionie, na terenie którego położona jest gmina. Rozwiązanie to bardzo dyskusyjne biorąc np. pod uwagę ogromne zróżnicowanie zamożności gmin i powiatów np. w województwie mazowieckim.

Inny wariant zakłada pozostawienie podatku w niezmienionym kształcie w odniesieniu do nieruchomości mieszkaniowych, a podwyżkę w przypadku nieruchomości wykorzystywanych dla celów działalności gospodarczej.

Kolejny wariant przewiduje zróżnicowanie stawek maksymalnych podatku w zależności od wielkości miejscowości i jej funkcji w tzw. układzie osadniczym. A także możliwość podwyżki podatków przez samorządy.

Zacząć trzeba od góry

Propozycje te, mające w zamierzeniu udoskonalić obecny niespójny i niesprawiedliwy system, nie przyniosłyby w moim przekonaniu poprawy. Dlatego, że główne problemy to:

1. konieczność wzmocnienia dochodów własnych poprzez podatki lokalne;

2. konieczność reformy całego systemu opodatkowania nieruchomości w Polsce;

3. potrzeba wypracowania dobrych praktyk w racjonalizacji wydatków.

Postulować należałoby reformę całego systemu opodatkowania nieruchomości, a więc podatku od nieruchomości oraz podatku rolnego i leśnego, którymi opodatkowane są grunty kwalifikowane jako rolne i leśne. Liczne zwolnienia ustawowe w tych podatkach, możliwość ucieczki od podatku od nieruchomości na rzecz preferencyjnego, niższego obciążenia podatkiem rolnym, niekompletne ewidencje nieruchomości, itp. obniżają wydajność fiskalną wymienionych obciążeń lokalnych.

Charakter podatków gminnych jest niespójny, mają one mieszaną konstrukcję obciążeń przychodowo-majątkowych. Aktualna ich konstrukcja powoduje, że nie spełniają one właściwie ani funkcji podatków majątkowych ani przychodowych. Opracowanie bardziej sprawiedliwego i racjonalnego systemu opodatkowania wszystkich nieruchomości to jeden z elementów reformy całego systemu podatkowego, zaniechany niestety od kilkunastu lat.

Do tego typu zmian niezbędna jest jednak wola polityczna, a tej, na co wskazują dotychczasowe doświadczenia, brakuje. Na przestrzeni ostatnich dwóch dekad pojawiało się wiele propozycji od całkowitej, jednoetapowej reformy i wprowadzenia podatku katastralnego, po działania kilkuetapowe, polegające na dodaniu do istniejącej konstrukcji podatku od nieruchomości tzw. współczynnika lokalizacji.

Jednak wyraźnej, spójnej koncepcji nie ma. To powoduje, iż nie jest możliwa odpowiedzialna ocena faktycznych skutków reformy podatkowej, zarówno dla podatników jak i poszczególnych budżetów gminnych.

Podstawowym argumentem stał się „strach” przed stawkami podatku. Efektywne opodatkowanie jest jednak wypadkową nie tylko stawki, ale również podstawy opodatkowania, ulg i zwolnień oraz innych elementów techniki podatkowej.

Najnowsze propozycje udoskonalenia konstrukcji podatku od nieruchomości skłaniają do postawienia pytania: czy całkiem zrezygnowano z wprowadzenia w Polsce najbardziej nowoczesnej konstrukcji podatku od nieruchomości, jaką jest podatek od jej wartości? Czy racjonalne (szczególnie w dłuższej perspektywie) są dalsze modyfikacje tego podatku zamiast reformy opodatkowania wszystkich nieruchomości?

Zaniechanie całościowych zmian, nierespektowanie przez państwo zasady adekwatności i subsydiarności powodują, że gminy poszukując dodatkowych dochodów zwiększały w ostatnich latach, w sposób dość przypadkowy, opłaty z tytułu wieczystego użytkowania gruntów. Podwyżki sięgały kilkuset procent.

Pomocniczy budżet zadaniowy

W szerszym aspekcie gospodarki budżetowej potrzebna jest zmiana orientacji z dochodów na wydatki JST. Z samej sprawozdawczości dotyczącej poziomu, dynamiki oraz struktury tych wydatków niewiele wynika. Postulować należy wypracowanie metodyki oceny skuteczności działania i efektywności ponoszonych nakładów finansowo-rzeczowych.

Kierunki takich działań muszą mieć swoje umocowanie ustawowe, a uzupełniające zasady i rekomendacje dobrych praktyk opracować powinny władze państwowe. W wielu krajach to właśnie one inicjują i koordynują przedsięwzięcia mające na celu zwiększenie efektywności nakładów i lepsze zaspokajanie potrzeb.

Ponieważ podział środków finansowych jest sprawą wtórną w odniesieniu do przypisanych zadań, należałoby wrócić do dyskusji dotyczącej liczby i wielkości niektórych JST, w szczególności dotyczy to powiatów.

Ważnym instrumentem racjonalizacji gospodarki budżetowej jest budżetowanie zadaniowe. Celowe byłoby opracowanie i ustawowe określenie bardziej konkretnych narzędzi, wzmacniających takie właśnie budżetowanie na szczeblu samorządowym. Powinno ono stanowić jednak element budżetu tradycyjnego, narzędzie pomocnicze, niezbędne dla bardziej efektywnego wydatkowania środków publicznych.

Należy też opracować kodeks dobrych praktyk w zakresie prawidłowego konstruowania mierników określonych zadań publicznych na szczeblu samorządowym.

Dotychczasowe doświadczenia miast i gmin we wdrażaniu budżetów zadaniowych nie nastrajają optymistycznie. W związku z tym skłaniam się ku przekonaniu, że budżet zadaniowy nie może zastąpić całkiem budżetu tradycyjnego i powinien mieć bardziej charakter narzędzia wspomagającego realizację konkretnych projektów i zadań na poszczególnych szczeblach władz publicznych. Jest to instrument bardziej adekwatny do działań operacyjnych, w szczególności samorządu terytorialnego. Tymczasem w Polsce paradoksalnie wdrażanie budżetowania zadaniowego umocowano prawnie najpierw na szczeblu państwa.

Problem zadłużenia

Na przełomie lat 2011/2012 dyskusję wokół finansów samorządowych zdominowały spory wokół reguł wydatkowych i dodatkowych limitów zadłużania się JST. Po wstępnych propozycjach Ministerstwa Finansów osiągnięto w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego porozumienie. Uzgodniono, że łączny deficyt całego sektora samorządowego ma być ograniczony do 0,6 proc. PKB.

Następnie, dość nieoczekiwanie, resort przedstawił projekt nowelizacji ustawy o finansach publicznych, z bardziej restrykcyjnymi zapisami. Zmniejszają one górny limit deficytu do 0,4 proc. PKB, wprowadzają kwotowe ograniczenia deficytu w poszczególnych latach, przywracają limit 60 proc. w relacji zadłużenie/zrealizowane dochody oraz mechanizmy dostosowawcze przewidujące sankcje.

Rozwiązania te spotkały się z ostrą krytyką strony samorządowej jako zbyt restrykcyjne. Podkreślano, że są słabo uzasadnione merytorycznie i destabilizujące dla gospodarki finansowej samorządów. W długim okresie niekorzystne również dla państwa.

Zaostrzone propozycje Ministerstwa Finansów (efekt wdrożenia przez UE w 2009 r. wobec Polski procedury nadmiernego deficytu) wywołały sporo zamieszania. W dużych miastach, ale nie tylko, potraktowano je jako przesądzone i zaczęto przygotowywać się już do „nowych” regulacji.

Minister Finansów jak mantrę powtarza argument o dynamicznym wzroście długu sektora samorządowego oraz konieczności obniżania długu publicznego całego sektora finansów publicznych.

opr. DG/ CC by money pictures

(opr. DG/ CC by money pictures)

Istotnie, w trzech ostatnich latach zadłużenie samorządów znacząco rosło, wykres to potwierdza. Warto jednak odwołać się nie tylko do wysokości zadłużenia, ale i struktury wydatków. Jest ona bowiem o wiele bardziej korzystna w budżetach samorządów, niż w budżecie państwa.

W 2011 r. udział inwestycji w wydatkach budżetów JST ogółem, wyniósł 22,7 proc., przy czym największy był w województwach samorządowych (39,4 proc.). Analiza udziału poszczególnych szczebli w wydatkach inwestycyjnych samorządów wskazuje zaś, że największy wysiłek inwestycyjny podejmują jednostki podstawowe, czyli gminy (43,3 proc.), następnie miasta na prawach powiatu (24,9 proc.) oraz województwa samorządowe (15,6 proc.).

(opr. DG/ CC by money pictures)

(opr. DG/ CC by money pictures)

Widoczne zróżnicowanie poszczególnych szczebli samorządu i konkretnych jednostek, zarówno pod względem źródeł finansowania jak i samodzielności dochodowej, skłania do przypomnienia przesłanek uchwalenia w 2009 r. nowych zasad ograniczania zadłużenia samorządów, opartych na tzw. nadwyżce operacyjnej. Ich wprowadzenie, mają obowiązywać od 2014 r., spotkało się z powszechnym uznaniem, jako tych, w których odchodzi się od miar wskaźnikowych, obowiązujących dla wszystkich jednostek, na rzecz indywidualnych limitów uzależnionych od konkretnej sytuacji dochodowo-wydatkowej.

W tym kontekście propozycje Ministerstwa Finansów wydają się jeszcze bardziej niespójne i mało konsekwentne. Niekonsekwencję można oczywiście wyjaśnić zmieniającymi się okolicznościami i skutkami kryzysu, który dotyka cały sektor finansów publicznych. Zawsze jednak stosowanie administracyjnych limitów i ręczne sterowanie jest nieefektywne. Co gorsza dotyka podmiotów charakteryzujących się względną racjonalnością funkcjonowania i małym udziałem w całym długu publicznym.

Bez określenia priorytetów lepiej nie będzie

Na tle opisanej sytuacji, naturalny wydaje się postulat działań o charakterze bardziej systemowym. Nie stwierdzam konieczności całościowych, fundamentalnych reform, potrzebnych jest jednak wiele zmian i udoskonaleń poszczególnych elementów. Powinno to następować w uporządkowany, zamierzony sposób, eliminujący propozycje i działania ad hoc.

Filary prawno-finansowe działalności samorządu terytorialnego wydają się dość stabilne, w najbliższym czasie dopracowania i korekty wymagać będą natomiast przepisy szczegółowe. Cały katalog wątpliwości zgłaszany był już na etapie dyskusji nad projektem ustawy o finansach publicznych obowiązującej od 2010 r. Dotyczyły one formy układu wykonawczego i zadaniowego budżetu, niespójnych zależności pomiędzy Wieloletnią Prognozą Finansową i uchwałą budżetową, kwestii „realistyczności” prognoz wieloletnich w JST i praktycznych problemów planowania finansowo-rzeczowego. Cały czas dyskutowana jest kwestia dodatkowych ograniczeń zadłużania się samorządów. Problemem jest również nie różnicowanie obowiązków dużych jednostek metropolitalnych i małych gmin wiejskich, choćby w zakresie planowania i sprawozdawczości finansowej.

Prace Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego zdominowały problemy bieżące. Należy jednak próbować zdiagnozować stan ogólny systemu i pracować nad korygowaniem, reformowaniem jego poszczególnych elementów. Działania te zarówno na etapie propozycji, decyzji jak i wdrożenia powinny mieć bardziej uporządkowany, systemowy charakter.

Dr hab. Beata Guziejewska kieruje Katedrą Finansów Publicznych, Wydziału Ekonomiczno-Socjologicznego Uniwersytetu Łódzkiego.

(CC BY-NC-SA tenloginbedziewolny)
opr. DG/ CC by money pictures
Zadłużenie-JST-w-latach-2002-2011 CC by money pictures
(opr. DG/ CC by money pictures)
Udział-wydatków samorządy

Otwarta licencja


Tagi