Wydatki publiczne jednym szkodzą, innym pomagają

(CC BY-NC-ND NoHoDamon)

Cięcie wydatków publicznych ma być receptą na wzrost gospodarczy w Europie. Takie nawoływania słychać z wielu stron. Bruksela, Frankfurt i Waszyngton naciskają na obniżenie wydatków publicznych w krajach peryferyjnych. Również w Polsce dość powszechnie przyjmuje się, że państwo powinno mniej wydawać – taki cel postawił sobie obecny rząd. I nie chodzi tylko o konieczność likwidacji deficytów budżetowych, ale również, a może głównie, o przekonanie, że niższe wydatki publiczne niosą ze sobą wyższy wzrost gospodarczy.

>więcej: Europa tylko udaje, że oszczędza

Kiedy jednak spojrzy się na zestawienie wydatków publicznych w Europie, pojawia się znak zapytania. Toczona przez kryzys fiskalny i finansowy Hiszpania ma mniejszy udział wydatków publicznych w PKB niż Holandia, Finlandia, Austria, czy Niemcy – kraje stawiane za wzór. Uznawane za czarną owcę Włochy mają niższe wydatki publiczne niż pierwsze trzy ze wspomnianych krajów Północy. O co więc chodzi? Dlaczego cięcie wydatków publicznych ma być receptą na sukces, jeżeli sukces osiągnęły kraje o tak wysokim zaangażowaniu rządu w gospodarkę?

Odpowiedzi można udzielić na trzy sposoby. Albo kraje Północy sukces osiągnęły pomimo wysokich wydatków publicznych – mają inne silne strony, które pozwalają im radzić sobie z rozdętym państwem.  Albo wydatki publiczne odgrywają jakąś pozytywną rolę w sukcesie tych krajów. Albo wydatki w ogóle nie mają nic do rzeczy. Temat jest zresztą gorący na całym świecie. W USA część prominentnych ekonomistów nawołuje do cięcia wydatków publicznych (John B. Taylor, Robert Barro), a część do ich zwiększenia (Jeffrey Sachs, Joseph Stiglitz). Obie grupy uważają, że jeżeli ich postulaty nie będą realizowane, kraj wpadnie w cywilizacyjną pułapkę. Obie grupy mają pewne racjonalne argumenty, choć jeden jest na pewno nieprawdziwy: jakoby badania miały cokolwiek pokazywać. Badania nas do niczego nie przekonują, ponieważ przynoszą bardzo odmienne wnioski.

(opr. DG/ CC by iPyo)

Więcej wydatków to podatki i klientelizm

Prawdopodobnie najwięcej najgłośniejszych argumentów przeciwko wysokim wydatkom publicznym wysunął amerykański ekonomista Robert Barro – jeden z najczęściej cytowanych ludzi w branży. Jego zdaniem zależność między wydatkami publicznymi a wzrostem PKB ma kształt odwróconej litery U. Do pewnego momentu większe wydatki publiczne sprzyjają gospodarce, gdyż zapewniają funkcjonowanie systemu ochrony prawa, bezpieczeństwa, obrony. Jednak powyżej określonego poziomu wydatki publiczne zaczynają nieść ze sobą coraz większe koszty w postaci podatków – każdy dolar czy złotówka więcej dają gospodarce mniej korzyści niż nakładają kosztów.

Barro potwierdzał swoje wnioski badaniami empirycznymi, w których pokazywał, że kraj posiadające wyższy udział konsumpcji publicznej w PKB statystycznie rozwijają się wolniej. Takich badań było zresztą prowadzonych więcej. Argument, że wyższa konsumpcja publiczna blokuje wzrost ma bardzo wielu zwolenników wśród ekonomistów.

Podatki to zresztą nie jedyny koszt, jaki na gospodarkę nakładają wydatki publiczne, a może nawet nie jest to koszt najważniejszy. Innym problemem jest klientelizm, czyli kierowanie wysiłku przez sektor prywatny na zdobycie pieniędzy publicznych zamiast na innowacje i konkurencję.

W najnowszej książce “A Capitalism for The People” znany włoski ekonomista Luigi Zingales, wykładający od 20 lat na Uniwersytecie Chicago, pisze: – Kiedy rząd jest mały i relatywnie słaby, najbardziej efektywnym sposobem na zarobienie pieniędzy jest założenie prywatnego biznesu. Ale im większe jest zaangażowanie rządu w gospodarkę i wyższe wydatki publiczne, łatwiej jest zarobić pieniądze poprzez zdobywanie publicznych zasobów. Przecież założenie biznesu jest trudne i ryzykowne, a zdobycie przychylności rządu lub kontraktu może być łatwiejsze.

No dobrze, ale wróćmy do podstawowej wątpliwości. Skoro istnieją silne argumenty za ograniczaniem wydatków publicznych, to dlaczego najsilniejsze gospodarki Starego Kontynentu mają tak wysoki udział tych wydatków w PKB? Wspomniałem na początku trzy możliwe odpowiedzi: kraje te osiągnęły sukces pomimo wysokich wydatków publicznych, albo osiągnęły go dzięki tym wydatkom, albo wydatki nie mają nic do rzeczy. Skupmy się na pierwszych dwóch opcjach.

Ważna jest jakość, niekoniecznie ilość

Można argumentować, że niektóre kraje budowały fundamenty silnej gospodarki w okresie, kiedy wydatki publiczne były na niskim lub umiarkowanym poziomie. Wówczas budowały się silne instytucje, kwitła przedsiębiorczość, kształtowała się mentalność wolnorynkowa obywateli, kultura pracy i oszczędności. Późniejszy wzrost wydatków już nie mógł zdegenerować tych osiągnięć – argumentują konserwatywni ekonomiści.

Jest w tej hipotezie zapewne nieco racji, ale bardzo trudno ją zweryfikować. Trudno przeprowadzić badania pokazujące, w którym momencie historii kształtowały się fundamenty sukcesu gospodarczego. Na przykład Niemcy znacząco umocniły fundamenty swojej gospodarki w pierwszej dekadzie XXI w., przekształcając się z chorego człowieka Europy w najbardziej dynamiczny organizm gospodarczy kontynentu. A jednak w tym czasie udział wydatków publicznych w PKB utrzymał się na dość stabilnym poziomie. W przeciwieństwie do np. Wielkiej Brytanii, która budując fundamenty silnej gospodarki za czasów Margaret Tatcher znacząco ograniczyła wydatki publiczne. Jak widać, różne są drogi do sukcesu.

(opr. DG/ CC by StoneWolfPhoto)

Prawdopodobnie bardziej przekonująca jest hipoteza, że w bardzo określonych warunkach, takich jak dyscyplina fiskalna, przejrzystość finansowa i demokratyczna kontrola, wyższe wydatki publiczne mogą sprzyjać wzrostowi gospodarczemu. Edukacja, badania, inwestycje publiczne – to dziedziny, w których aktywność rządu może przynieść korzyści całemu społeczeństwu. Pokazały to rozliczne badania (jak widać, różne badania mogą prowadzić do różnych wniosków). A takich dziedzin można wymienić nawet więcej.

Dość popularna jest teza, jakoby wysokie wydatki socjalne zniechęcały ludzi do pracy. Ale są badania – np. Raja Chetty’ego z Harvardu – które pokazują, że na przykład zbyt niskie zasiłki dla bezrobotnych mogą prowadzić do nieoptymalnej alokacji siły roboczej, gdyż bezrobotni zbyt mało czasu poświęcają na szukanie najlepszej dla siebie pracy. Jeżeli inżynier skończy jako kasjer tylko dlatego, że kończy mu się zasiłek i nie może poczekać dłużej na lepsze miejsce pracy, to gospodarka na pewno na tym nie skorzysta. Nie wykluczone zatem, że optymalny dla gospodarki poziom wydatków na bezrobotnych jest wyższy niż sądzą konserwatywni ekonomiści.

Inny przykład to ochrona zdrowia. Nie może być przypadkiem, że w większości krajów świata dziedzina ta jest silnie finansowana przez państwo – jest to wybór bardziej optymalny niż całkowita dominacja rynku. Dlaczego? Między innymi ze względu na tzw. niekonsystencję czasową – ludzie mają powszechną tendencję do niedoceniania kosztów w przyszłości i przeceniania zysków w teraźniejszości, co sprawia, że sami słabo troszczą się o swoje zdrowie. Z tego powodu większość krajów stosuje publiczny przymus ubezpieczenia zdrowotnego.

Takich dziedzin, w których wydatki publiczne mogą przynieść optymalne rezultaty, można wymieniać wiele – różne grupy społeczne mają swoje postulaty. Nawet niektórzy liberałowie w Polsce twierdzą, że państwo nie powinno oszczędzać na wydawaniu na dzieci i rodziny. Można nawet postawić pytanie, czy wydatki prorodzinne to już nie inwestycja, w warunkach malejącej liczby osób w wieku produkcyjnym. Trudno sobie też wyobrazić aktywność kulturalną w Europie bez wsparcia państwa.

W poszukiwaniu wspólnych wniosków

Nieprędko wygaśnie spór między zwolennikami jak najgłębszego ograniczenia wydatków państwa i zwolennikami utrzymywania ich na wysokim poziomie. Brak jest bowiem jednoznacznych wniosków z badań, a na dodatek w problem silnie są wplątane kwestie ideologiczne.

Jednak wydaje się, że można wyciągnąć kilka wniosków, z którymi większość uczestników sporu by się zgodziła. Nie ma wątpliwości, że wysoki poziom wydatków publicznych niesie ze sobą bardzo poważne koszty w postaci wysokich podatków i klientelizmu. Utrzymywanie wydatków lub nawet ich zwiększanie ma sens tylko wtedy, kiedy korzyści przewyższają te koszty. Bardzo wielu krajom ta sztuka się nie udaje, co uprawomacnia postulat cięcia wydatków publicznych, np. w krajach peryferyjnych. Są to bowiem kraje, które mają problem z dyscypliną fiskalną, przejrzystością finansową i kontrolą demokratyczną.

Nie oznacza to jednak, że sztuka wydawania publicznych pieniędzy jest niemożliwa do opanowania – Niemcy, Austria, Holandia czy Finlandia pokazują, że można dostarczać dużą ilość dóbr publicznych z korzyścią dla gospodarki. Kierowanie wydatków publicznych w odpowiedni sposób i na odpowiednie cele może przynieść korzyści, szczególnie jeżeli dane społeczeństwo do dóbr publicznych przywiązuje dużą wagę – a to jest przypadek Europy.

Ignacy Morawski

(CC BY-NC-ND NoHoDamon)

Wydatki-publiczne,-w-proc.-PKB

Wydatki-publiczne-w-trakcie-wielkich-reform--Niemcy-i-Wielka-Brytania

Poprzednie zdjęcie> Następne zdjęcie Zamknij pokaz zdjęć