Z programami cięć budżetowych jeszcze nie przesadzono

W kilku krajach przeholowano z finansowaniem konsumpcji społecznej poprzez zwiększanie deficytu. Ale czy z programami cięć też już przesadzono? Na alarm jeszcze za wcześnie. W tym roku światowy PKB wzrośnie o 3,3 proc. A ponadto rezygnacja z rygorystycznej polityki fiskalnej, a w skrajnym przypadku wyjście ze strefy euro, to rozwiązania gorsze od programów zaciskania pasa.
Z programami cięć budżetowych jeszcze nie przesadzono

(CC By photosteve101)

W moim przeświadczeniu nie należy stawiać ogólnej tezy, że z programami cięć przesadzono. Posłużmy się tempem wzrostu PKB, jako wskaźnikiem dającym pewną orientację w sytuacji. Według MFW, tempo ekspansji gospodarki światowej wyniesie w tym roku prawdopodobnie 3,3 proc. Oznacza to, że wcześniejsze prognozy obniżono o 0,5 punktu procentowego, co trudno uznać za zjawisko bardzo niepokojące. Natomiast obszarowi euro grozi łagodna recesja, jest bowiem możliwe, że gospodarka nie tylko nie wzrośnie, ale skurczy się o 0,5 punktu procentowego.

Kuracja wstrząsowa

Zerknijmy jednak za zasłonę średnich wartości. Nieciekawe prognozy dotyczące całego obszaru euro wynikają przede wszystkim z tego, że nie odnotuje się wzrostu gospodarczego na jego południu. W dwóch większych państwach tego regionu, czyli we Włoszech i Hiszpanii, konieczna okazała się redukcja konsumpcji społecznej. Co do Grecji i Portugalii, sytuacja przedstawia się gorzej, ale te kraje w mniejszym stopniu wpływają na wyniki całego obszaru euro czy UE.

Gdy za wskaźnik przyjmiemy tempo wzrostu PKB, pewne oznaki istotnie wydają się wskazywać na zbyt rygorystyczne oszczędności. Być może w niektórych państwach obszaru euro przesadzono z programami cięć budżetowych. Z drugiej jednak strony, gdy spojrzymy na dane dotyczące konsumpcji publicznej i deficytów budżetowych, to w ogóle nie ma pewności, czy osiągnięto już dostatecznie wiele.

Należy jeszcze spytać, co ma oznaczać określenie „przesadzono”. Czy ktoś sądził, że w krótkiej perspektywie czasowej nic się nie stanie ze wzrostem gospodarczym w państwach, które odeszły od ekspansjonistycznej polityki fiskalnej i zaczęły wdrażać programy cięć? Nawet politycy zdają sobie sprawę, że trzeba zapłacić pewną cenę, choć mogą nie mieć pojęcia, jak wielki może się okazać mnożnik fiskalny.

Nagłe odstawianie uzależniającej substancji może się wiązać z pewnym niebezpieczeństwem, ale długie i stopniowe redukowanie zażywanych dawek zazwyczaj nie zapewnia trwałych skutków. Co więcej, im dłużej się realizuje program zaciskania pasa, tym słabiej akceptuje to społeczeństwo. Poważny problem w tej kwestii stanowią politycy, którzy często odczuwają pokusę, aby minimalizować programy cięć i odkładać zapowiadane reformy strukturalne, albo się z nich wycofywać.

W sumie wygląda na to, że jeszcze nie trzeba bić na alarm.

Trzy rozwiązania

Załóżmy jednak, że władze pewnego państwa, borykającego się z poważnymi problemami, uznają, iż społeczeństwo nie zniesie już ceny programu cięć. Co mogą zrobić w takiej sytuacji? Przychodzą na myśl trzy rozwiązania.

Pierwsze wyjście to zwykła rezygnacja z rygorystycznej polityki fiskalnej. Takie rozwiązanie jednak wydaje się jałowe, ponieważ zapewne natychmiast wywołałoby kryzys zaufania, a przez to wzrosłaby premia za ryzyko związane z inwestowaniem w obligacje tego państwa. Krótko mówiąc – rezygnacja nie tylko uniemożliwiłaby zebranie plonów wcześniejszych cięć, ale jeszcze spotęgowałaby problem zadłużenia publicznego, którego nie udałoby się utrzymać, ani obsłużyć.

Drugie rozwiązanie to sprawdzenie, czy program cięć zawiera odpowiednie elementy. W opublikowanym w tym miesiącu artykule The austerity question: ‘How’ is as important as ‘how much’ Alberto Alesina i Francesco Giavazzi podkreślają, że ogromne znaczenie ma to, jaki rodzaj korekty budżetowej wybrano. Korekty po stronie wydatków należy przedkładać nad korekty po stronie podatków. A to dlatego, że gdy redukuje się wydatki, można liczyć na osiągnięcie trwałej konsolidacji budżetu, dzięki czemu później będzie można obniżyć podatki, co z kolei zapewni wyższe stałe dochody. Bywa jednak tak, niestety, że wdraża się źle zaprojektowany program korekty budżetowej, albo próby restrukturyzacji okazują się bardzo trudne, a nawet niemożliwe z powodów politycznych.

Trzecim rozwiązaniem jest wystąpienie ze strefy euro. Rozmowy o tym rozwiązaniu powszechnie uważa się za przejaw niepoprawności politycznej. Takie nastawienie uważam za zrozumiałe tylko wtedy, gdy trzeba się odnieść do wypowiedzi oszołomów, obsesyjnie mówiących o koncepcji rozbicia albo zniesienia euro. Postawy ekstremistyczne należy potępiać, ale ekonomiści muszą analizować różne warianty, również możliwość opuszczenia obszaru euro.

Wystąpienie z eurolandu ma wiele zalet i wad, ale nie miejsce tu na ich omawianie. O możliwości wyjścia ze strefy euro wspomina się przede wszystkim z powodu problemu niewłaściwego dostosowania cen względnych. Czy ma sens zmuszanie Grecji do dziesięcioletniego programu cięć i znacznego pogorszenia jej położenia, aby przez to doprowadzić do dostatecznie niskich zarobków? Czy strategią znacznie skuteczniejszą nie okazałaby się deprecjacja waluty, pozwalająca od razu osiągnąć konkurencyjność cenową i wprowadzić Grecję na drogę prowadzącą do ożywienia?

Wariant inflacyjny

Trzeba jeszcze wspomnieć o niesławnej polityce inflacjogennej. Każdy rząd odczuwa pokusę, aby rozwiązania problemów szukać w polityce monetarnej. Zbieranie podatku inflacyjnego to niemiłe rozwiązanie monetarnej arytmetyki finansów rządowych, jak to ujęli Thomas Sargent i Neil Wallace. Co jakiś czas wiele rządów decydowało się na taki wariant, gdy przestawały panować nad polityką budżetową.

W południowej Europie, przed utworzeniem strefy euro, podatek inflacyjny uważano za normalne źródło finansowania budżetu. Naturalnie państwo, które zachowało własną walutę, na przykład Wielka Brytania, może się zdecydować na to, aby problem zadłużenia publicznego rozwiązać przez programy inflacjogenne.

Takie rozwiązanie jednak odpada w wypadku państw członkowskich strefy euro. Kraje te bowiem podpisały układ, który zabrania wykorzystywania inflacji w celu finansowania wydatków budżetowych. Tym samym związały sobie ręce i muszą respektować te postanowienia, chyba że są gotowe wystąpić z obszaru euro.

Postanowienie to musi ponadto respektować, należący do państw członkowskich, Europejski Bank Centralny. Bankowi temu oficjalnie przyznano status instytucji niezależnej od rządów państw zrzeszonych w strefie euro, aby mógł realizować zadanie polegające na utrzymaniu stabilności cen. Status niezależnej instytucji straciłby uzasadnienie, gdyby EBC nie spełniał wyznaczonej mu funkcji, lecz koncentrował się na wspieraniu beztroskich inwestorów i kilku rządów prowadzących politykę stwarzającą zagrożenie.

EBC ostatnim pożyczkodawcą?

EBC nie może być pożyczkodawcą ostatniej instancji dla rządów państw eurolandu. To, że EBC nadmiernie się skupia na zakrojonych na wielką skalę interwencjach na wybranych rynkach obligacji i bezprecedensowym opracowywaniu długoterminowych programów refinansowania, można uznać za sygnał ostrzegawczy. Oznakę, że bank ten kieruje się błędnym przekonaniem, iż musi pełnić funkcję pożyczkodawcy ostatniej szansy dla rządów państw eurolandu. To nie ma sensu. Z dwóch powodów:

Po pierwsze: Od początku XIX wieku funkcja pożyczkodawcy ostatniej instancji, pełniona przez banki centralne, polega na tym, że instytucje te zapewniają płynność wypłacalnym bankom. Interweniują gdy gracze rynkowi wstrzymują się na jakiś czas z finansowaniem, z powodu braku dostatecznych informacji dotyczących wypłacalności jakiegoś banku.

Po drugie: Znacznie łatwiej można kontrolować, czy wypłacalne są państwa.

Państwo, o którym wiadomo, że jest zasadniczo wypłacalne, nigdy nie utraci płynności, lecz zawsze będzie mogło szybko zaciągnąć pożyczkę. Należy więc odrzucić twierdzenie, że wypłacalne państwo potrzebuje EBC, aby sobie poradzić z problemem utraty płynności.

To twierdzenie służy ukryciu faktu, że wdrażany przez EBC program SMP (Securities Markets Programme), który polega na wykupie obligacji, może być niewłaściwie wykorzystany do redystrybucji zasobów między państwami członkowskimi. Stwarza to poważny problem. Przecież redystrybucją mają się zajmować obieralni politycy, a nie mianowani na te stanowiska szefowie banków centralnych.

Manfred J.M. Neumann

Autor jest profesorem Centrum Badawczego Bundesbanku. Od 1981 r. wykłada ekonomię na Uniwersytecie w Bonn, gdzie jest dyrektorem Instytutu Gospodarki Międzynarodowej.

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy

(CC By photosteve101)

Tagi