Obserwator Finansowy: Czy podwyższanie wieku emerytalnego w kolejnych krajach UE, w większości do poziomu 67 lat, to wstęp do stworzenia emerytury europejskiej?

Agnieszka Chłoń–Domińczak: W poszczególnych krajach Unii systemy emerytalne rozwijały się bardzo specyficznie. W jednych wysokość emerytury jest silnie związana z wysokością składek. Tak jest w Polsce, Szwecji, we Włoszech. W innych krajach systemy są bardziej płaskie, tam emerytura w zasadzie nie zależy od tego, jakie ktoś osiągał dochody – tak jest w Danii i Wielkiej Brytanii. Są też systemy mieszane, w których różne czynniki wpływają na progresję emerytur, ale jest tam też element redystrybucji, który powoduje, że osoby o niższych dochodach mogą liczyć na relatywnie wyższą emeryturę. Bardzo trudno byłoby to ujednolicić.

Zbyt różne czynniki ekonomiczne i kulturowe kształtowały te systemy, żeby teraz można je łatwo zastąpić jednym?

Rożne też są i były założenia polityki społecznej w tych krajach, wiele różnych uwarunkowań, mających na nie wpływ. Mimo to zachodzą pewne wspólne procesy, jak starzenie się ludności. Wszystkie kraje europejskie mają problemy związane z tym, że roczniki powojennego wyżu demograficznego zbliżają się do wieku emerytalnego, a jednocześnie dzietność w wielu krajach europejskich, w tym w Polsce, jest niska. To oznacza, że w najbliższych latach nastąpi spadek liczby osób w wieku produkcyjnym i wzrośnie liczba emerytów. Europejczycy żyją coraz dłużej, choć inna jest średnia życia w Skandynawii, a inna w Grecji czy w Polsce. Ale wydłużanie wieku emerytalnego konieczne jest we wszystkich krajach.

Jeśli Unia, po otrząśnięciu się z kryzysu, będzie się dalej integrować, to czy obok wspólnej polityki fiskalnej nie powinna mieć też jednego systemu emerytalnego?

System podatkowy jest stosunkowo prosty – są zadania, które państwo musi realizować w ramach polityki redystrybucji dochodów. Ściąga podatki i wydaje pieniądze na obronność, infrastrukturę, edukację itp. Ubezpieczenia społeczne to nie tylko system zbierania składek, ale także wypłata świadczeń, których wysokość mniej lub bardziej od tych składek zależy, bo systemy emerytalne zostały skonstruowane w różny sposób.

Jest jednak w Europie pewien element koordynacji systemów emerytalnych. Są ludzie, którzy pracują w różnych krajach, tu kilka lat, tam kilkanaście. I są regulacje, które mówią o tym, w jaki sposób sumować okresy pracy w różnych krajach, żeby każdy dostał emeryturę. Zapewnia to specjalna dyrektywa o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Są również uzgodnione cele, które mówią, że systemy emerytalne powinny być adekwatne, zapewniać właściwy dochód, być stabilne finansowo i nowoczesne, przez co rozumiemy możliwość przystosowania do zmieniających się warunków – do rynku pracy, zmian w gospodarce. Jest więc w skali europejskiej pewne uzgodnienie celów i zasad, związane z tym, że ludzie się przemieszczają.

I na dziś nie da się pójść dalej?

Ja takiej możliwości nie widzę.

Różnice są duże. W jednych krajach wysokość emerytury jest funkcją zebranej składki, w innych w bardzo niewielkim stopniu zależy od tego, ile się zarabiało i ile składki wpłacało. Czy należy to zmieniać, czy tak zostawić?

Cały czas dyskusja wokół emerytur trwa. Komisja Europejska w zeszłym roku opublikowała tak zwaną Zielona Księgę dotyczącą emerytur, pytając w jakich obszarach regulacje unijne dotyczące emerytur powinny występować, biorąc pod uwagę starzenie się ludności. Wiele uwagi poświęcono w tej księdze zasadom, na jakich powinny funkcjonować dobrowolne systemy i programy emerytalne, jak je skoordynować, do jakiego stopnia poddawać je twardym dyrektywom unijnym. Teraz czekamy na opublikowanie białej księgi, w której ma być ocena zgłoszonych wcześniej pomysłów. Myślę, że jakieś elementy regulacji będą w niej zaproponowane.

Postulowane i możliwe do realizacji, choć może nie w najbliższych latach, jest zbudowanie dodatkowego ogólnoeuropejskiego systemu emerytalnego.

Nie zamiast systemów krajowych, ale obok nich? Można by wtedy wybrać system krajowy albo ogólny?

Coś w tym rodzaju. Były pewne propozycje idące w tym kierunku i możliwe, że do tego dojdzie.

Ale kiedy?

Budowanie nowego systemu emerytalnego od podstaw to kwestia co najmniej kilku lat, jeżeli nie kilkunastu. To duże wyzwanie.

W Polsce minęło kilkanaście lat od pierwszych prac legislacyjnych nad nowym systemem. Gdyby miał być tworzony od początku nowy europejski system emerytalny, to trzeba zadać pytanie o koszty powstania i funkcjonowania takiej struktury. Czy byłoby nas stać?

Trzeba by wziąć pod uwagę koszty, organizację, sposób funkcjonowania, trudności związane z dużym obszarem działania. Na takim etapie rozważań są to głównie pytania, na które nie mamy odpowiedzi. Tak długo jednak, jak systemy emerytalne w krajach Unii działają i poprawia się współpraca pomiędzy nimi nie widzę sensu budowania czegoś nowego. Trzeba jednak pamiętać, że w wielu krajach systemy emerytalne borykają się z problemami, związanymi z poziomem wydatków, z ryzykiem niestabilności w dłuższym okresie.

Finansowanie z dzisiejszych składek aktualnie wypłacanych emerytur, tak jak w Polsce, nie jest chyba naszą specjalnością?

Wszystkie systemy w Europie mają ten problem, że zbierane składki są na bieżąco wypłacane. Różna jest skala repartycji, a Polska dzięki reformie wdrożonej w 1999 roku powinna mieć w przyszłości dosyć stabilną sytuację. Wszystkie prognozy mówią, że na emerytury nie będziemy wydawać więcej w relacji do PKB, niż obecnie, a nawet może trochę mniej.

Część krajów ma bardzo rozwinięte systemy emerytalne, ale nie są one przygotowane choćby do coraz dłuższego życia emerytów. To dotyczy Luksemburga, Francji, Hiszpanii, Grecji, Portugalii – krajów, które odkładały reformy. Niemcy ogromnym wysiłkiem ustabilizowali swój system. Włosi w 1997 roku wdrożyli reformę podobną do naszej. Kraje, które zdecydowały się na obniżenie składek – Węgry, kraje bałtyckie, mają teraz problemy.

Niedługo będą opublikowane nowe prognozy wydatków na emerytury w UE do 2060 roku, które pokażą, co się potencjalnie może dziać w przyszłości. Komisja Europejska i kraje członkowskie monitorują finanse systemów emerytalnych w kontekście starzenia się ludności. Jest więc system ostrzegania.

Ta różnorodność systemów emerytalnych nie utrudnia przepływu ludzi, nie jest czynnikiem hamującym migracje za pracą?

Istniejące regulacje dotyczące koordynacji systemów emerytalnych w zasadzie wystarczają. Obowiązuje zasada sumowania okresów składkowych – każdy kraj dokłada swoją cegiełkę do takiej łączonej emerytury. Określa to unijna dyrektywa. Ostatnio wprowadzono nowe dyrektywy, które upraszczają i aktualizują ten system.

Jeśli pracowałem długo w kraju, w którym wysokość emerytury w niewielkim stopniu zależy od wysokości zbieranych składek, to moja emerytura może być niższa, niż kogoś, kto tyle samo lat za takie same pieniądze pracował w kraju z innym systemem?

Większość systemów emerytalnych w jakiś sposób honoruje wysokość zarobków, choć w różnym stopniu. Ale to nie jest duże ryzyko, bo różnice nie byłyby wielkie. Przechodzi się na emeryturę w systemie kraju, w którym się ostatnio pracowało, nie ma możliwości wyboru. Może ona być oczywiście wypłacana w każdym kraju.

Czy przyszłością europejskiego emeryta jest niskie świadczenie, na poziomie 30 – 40 proc. ostatniej płacy?

Nie należy oczekiwać wysokich emerytur w żadnym z unijnych krajów, chociaż przeciętna relacja emerytury do zarobków w przyszłości, zgodnie z prognozami, wyniesie 50-60 proc. zarobków. Lepiej niż było na pewno nie będzie. Jedynym rozwiązaniem jest podnoszenie wieku emerytalnego czyli wydłużanie czasu pracy i skracanie okresu pobierania emerytury.

Może więc zamiast tworzenia kosztownego i trudnego do realizacji jednego systemu skupić się na kampaniach wyjaśniających, dlaczego musimy pracować dłużej i zachęcających do dodatkowego oszczędzania na starość?

Na pewno tak, ale to należy robić nie na zasadzie ogólnounijnej kampanii, tylko w każdym z krajów oddzielnie. Każdy z nich ma swoją specyfikę, inny poziom edukacji finansowej, inną świadomość tego, co czeka ludzi na emeryturze. Na emeryturę odkłada się bardzo długo, więc takie kampanie powinny być skierowane do młodych, może nawet włączane do szkolnych programów. Są postawy, które bardzo wcześnie trzeba zacząć wyrabiać.

Elementem edukacji finansowej jest wysyłanie do każdego co roku informacji o stanie konta emerytalnego, ale w Szwecji jest ona prosta i zrozumiała dla każdego, a w Polsce niemal nikt jej nie rozumie. ZUS wysyła takie dane, ale bez uwzględnienia kwot zaoszczędzonych w OFE. Polski pracownik nie wie i nie rozumie, ile zaoszczędził i jaką będzie mieć emeryturę oraz dlaczego właśnie taką.

Rozmawiał Jan Bazyl Lipszyc

Agnieszka Chłoń – Domińczak jest pracownikiem naukowym SGH. Pracowała m.in. w Biurze Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Systemów Zabezpieczenia Społecznego. Była miceminister pracy i polityki społecznej.

W 1910 r. rzeczywisty wiek emerytalny mieszkańca Stanów Zjednoczonych wynosił 74 lata. W tym czasie dziesięcioletni amerykański chłopiec miał przed sobą jeszcze niecałe 52 lata życia. W praktyce więc Amerykanie pracowali aż do śmierci a ci, którzy wycofywali się z rynku pracy nie czynili tego z powodu osiągnięcia określonego przepisami wieku, ale raczej z powodu zużycia organizmu, rzeczywistej niezdolności do pracy.

Nie bez znaczenia jest oczywiście, że na początku XX w. w USA nie było powszechnego systemu emerytalnego – praca aż do śmierci była koniecznością dla tych, którzy nie odłożyli odpowiedniego kapitału. Podobnie było jednak także w Niemczech, gdzie powszechny system emerytalny już istniał – od 1889 r. W 1910 r. 25-letni Niemiec mógł liczyć, że dożyje 64 roku życia, tymczasem ustawowy wiek emerytalny wynosił wtedy 70 lat (zmniejszono go do 65 lat dopiero w 1916 r.).

Bismarckowska emerytura była raczej nagrodą za wyjątkową długowieczność, nagrodą, którą tylko niewielu miało szansę otrzymać. Dość szybko jednak sytuacja zmieniła się dzięki postępom medycyny i generalnej poprawie warunków życia. System emerytalny rzeczywiście upowszechnił się, w tym sensie, że korzystanie z jego dobrodziejstw stało się normą, a nie wyjątkiem. Jednak rosnąca długość życia spowodowała, że okres spędzany na emeryturze rozrósł się do jednej piątej całego życia (obecnie 25-letni Niemiec ma szansę dożyć niemal 79 lat, Niemka – ponad 83).

Wydłużenie okresu spędzanego na emeryturze w społeczeństwach Zachodu nie jest jednak jedynie konsekwencją rosnącej długowieczności. Drugim czynnikiem był spadek efektywnego wieku emerytalnego. W krajowej debacie publicznej na temat wieku emerytalnego często podkreśla się, że Polacy przechodzą na emeryturę wcześniej niż to wynika z ustawowych terminów. Ale jest to zjawisko globalne, typowe dla krajów wysokorozwiniętych. Jedynym krajem, w którym wg danych OECD w 2009 r. przechodzono na emeryturę później niż w 1970 r., jest Korea Południowa.

Spadek efektywnego wieku emerytalnego to część większego procesu, który miał miejsce w krajach Zachodu.

– W ciągu XX wieku skrócił się dzień pracy, tydzień pracy,  rok pracy a także okres aktywności zawodowej w ciągu życia. Ta ostatnia zmiana nie ma charakteru procentowego, ale bezwzględny – zauważył noblista Peter Diamond w wywiadzie dla portalu Vox.EU

XX-wiek to wiek czasu wolnego. Obywatele Zachodniej Europy, Stanów Zjednoczonych i innych krajów uprzemysłowionych zdecydowali się trochę odpocząć. Ale mimo powszechności zjawiska, w różnych krajach miało ono różną dynamikę.

(Opr. DG)

Do połowy lat 70. Europejczycy (w tym przypadku obywatele starej UE) pracowali więcej od Amerykanów. Potem, aż do początków tego wieku, coraz wyraźniej mniej. Zjawisko było różnie interpretowane. Według Oliviera Blancharda jest to po prostu kwestia preferencji – Amerykanie wolą mieć więcej pieniędzy, Europejczycy więcej wolnego czasu. Noblista Edward C. Prescott wskazuje na różnice w opodatkowaniu dochodów na obu kontynentach. Europejczycy mogą pracować mniej, ponieważ to, na co Amerykanie muszą indywidualnie zarobić (przyzwoita opieka zdrowotna i emerytura, edukacja), jest fundowane przez rząd z podatków. Przy czym, co ważne, dostęp do tych świadczeń na ogół nie zależy od wysokości zarobków, dodatkowa praca nie wpływa więc na większy udział w korzyściach z transferów publicznych.

Alberto F. Alesina, Edward L. Glaeser i Bruce Sacerdote zaproponowali jeszcze inne wytłumaczenie zrzucając odpowiedzialność na europejskie związki zawodowe, które w celu utrzymania wysokiego zatrudnienia (a przez to i swojej siły) wymogły zmniejszenie wymiaru pracy w myśl hasła “mniej pracy, ale dla wszystkich”.

Teoria ta, podobnie jak hipoteza Blancharda, ma jednak pewną słabość. Według Roberta Gordona głównym czynnikiem stojącym za zmniejszeniem czasu pracy było rosnące bezrobocie (widać to na wykresie powyżej – redukcja czasu pracy per capita jest głębsza niż w przypadku czasu przypadającego na zatrudnionego).

Pojawienie się w latach 70. w Europie Zachodniej wysokiego bezrobocia w porównaniu z resztą krajów OECD budziło konsternację. Trudno było go wytłumaczyć przywilejami, jakie Europa gwarantowała bezrobotnym, skoro istniały one już wcześniej. Jak stwierdził w 1987 r. Paul Krugman: “Nie ma mocnych argumentów za tym, że europejski model państwa opiekuńczego stał się w latach 70. bardziej ekspansywny czy interwencyjny niż w latach 60. (…). Dlaczego system społeczny, który działał tak dobrze w latach 60., okazał się później tak kiepski?”.

Zdaniem Larsa Ljungqvista i Thomasa J. Sargenta przyczyna leży w destabilizacji gospodarek w wyniku upadku systemu Bretton Woods i dwóch szoków naftowych (w 1973 i 1979 r.), po których nastąpiły liberalizacja rynków finansowych, rewolucja informatyczna i początek globalizacji. Pierwsze dwa czynniki doprowadziły do pogorszenie się ogólnych warunków ekonomicznych a zatem ograniczenie popytu na pracę w całej gospodarce. Liberalizacja, informatyzacja i globalizacja z kolei dotknęła poszczególne branże lub regiony i zmniejszył zapotrzebowanie na pracowników niskowykwalifikowanych.

Czemu jednak bezrobocie rosło przede wszystkim w Europie? Ljungqvist i Sargent tłumaczą to tym, że państwo opiekuńcze zmniejsza zdolność adaptacyjną pracowników. Hojne przywileje dla bezrobotnych zniechęcają zwolnionych do szybkiego powrotu do pracy, zwłaszcza gdyby miało się to wiązać z niższą pensją (co jest niemal regułą). W końcu przywieje wygasają i bezrobotny jest gotów zaakceptować niższą płacę. W tym czasie jednak jego kapitał ludzki uległ deprecjacji, co skutkuje tym, że dostępne oferty – pod względem finansowym czy innym – są znów poniżej jego oczekiwań. W konsekwencji rośnie ryzyko, że stanie się on trwale bezrobotny. W ten sposób rośnie grupa, której brak zatrudnienia nie ma związku z koniunkturą na rynku pracy.

Tendencję tę wzmacnia wskazywany przez Prescotta klin podatkowy. Z jednej strony klin ten utrudnia bezrobotnemu znalezienie zajęcia dającego satysfakcjonujące wynagrodzenie. Z drugiej – służy fundowaniu przez państwo różnych świadczeń, do których prawo i których poziom nie jest uzależniony od statusu zawodowego osoby korzystającej. Świadczenia te dodatkowo chronią przed pogorszeniem poziomu życia w skutek braku pracy.

Takie niebezpieczeństwo jest znacznie mniejsze w krajach, w których wsparcie dla wyrzuconych z pracy jest ograniczone. Na wykresie poniżej widać wyraźnie różnicę w charakterze bezrobocia w Europie i Stanach Zjednoczonych.

(Opr. DG)

To co Ljungqvist i Sargent udowadniają na modelach matematycznych jest w gruncie rzeczy zgodne z intuicją, ma też związek z obniżaniem efektywnego wieku emerytalnego. Rządy państw Zachodniej Europy uznały bowiem, że sposobem na złagodzenie problemu trwałego i wysokiego bezrobocia mogą być wcześniejsze emerytury.

W latach 1970 – 1985 w krajach tych wprowadzono w sumie ok. 30 różnych programów wczesnoemerytalnych. Niektóre z tych programów polegały na zwykłej zamianie statusu bezrobotnego na status emeryta, o ile dana osoba osiągnęła określony wiek i przebywała bez pracy na tyle długo, że mogła utracić prawa do zasiłku. Inne jednak były próbą interwencji na rynku pracy – liczono, że na miejsce osób przechodzących na wcześniejszą emeryturę będą zatrudniane nowe. Czasami przyjęcie do pracy osoby bezrobotnej lub młodej było obligatoryjne.

Statystyki bezrobocia w Zachodniej Europie pokazują, że nie była to polityka skuteczna. W Holandii na cztery miejsca pracy zwolnione dzięki wcześniejszym emeryturom przyjmowano jednego nowego pracownika. We Francji, gdzie pracodawcy mieli obowiązek zastąpić odchodzącego pracownika bezrobotnym lub osobą młodą, wskaźnik ten wynosił aż 95 proc. Jednak w Belgii, gdzie taka zamiana też była obligatoryjna – już tylko 67 proc. Nikt zresztą oficjalnie nie badał, co działo się z tak zatrudnionymi pracownikami po tym, jak upłynął termin ich obowiązkowego zatrudnienia. (Barry Alan Mirkin “Early retirement as a labor force policy: an international overview”).

Tymczasem w USA przyjęto zupełnie odwrotną strategię. Zamiast rozszerzać uprawnienia do wcześniejszych emerytur, ograniczono te, które już istniały. Nowelizacja przepisów  o powszechnej emeryturze (Social Security) uchwalona w 1983 r. spowodowała, że ci, którzy przechodzili na wcześniejszą emeryturę dostawali tylko 70 zamiast 80 proc. normalnego świadczenia. Jednocześnie ci, którzy decydowali się nadal pracować mimo osiągnięcia standardowego wieku emerytalnego mogli liczyć na zwiększenie świadczenia o 8 proc. za każdy dodatkowo przepracowany rok (wcześniej było to tylko 3 proc.). Najdalej idącą reformą była jednak decyzja o stopniowym podniesieniu wieku emerytalnego z 65 do 67 lat (w 2027 r.).

Co najbardziej intrygujące – zmiany te były motywowane wyliczeniami, które wskazywały, że wobec starzenia się społeczeństwa bez podniesienia efektywnego wieku emerytalnego system zbankrutuje. Argument ten wydaje się banalnie oczywisty, ale Europa potrzebowała jeszcze ponad ćwierć wieku, aby go sobie uświadomić. Jako pierwsze zrobiły to Niemcy w 2007 r. również decydując się na stopniowe podniesienie wieku emerytalnego do 67 roku życia. Inne kraje (m.in. Hiszpania, Francja, zapewne też Polska) potrzebowały do tego dodatkowego impulsu w postaci największego od 80 lat kryzysu gospodarczego.

A przecież sytuacja demograficzna Europy już w latach 80. była znacznie gorsza niż w USA a w kolejnych dekadach jedynie się pogorszyła. Wszystkie prognozy pokazują, że taki stan się pogłębi.

(Opr. DG)

Dlatego na 67 roku życia pewnie się nie skończy. Już w 2010 r. Komisja Europejska zasugerowała, że w 2060 r. wiek emerytalny w UE powinien wzrosnąć do 70. Dramatyczne? Niekoniecznie – po prostu po 144 latach wrócimy do oryginalnych założeń Bismarcka. Biorąc pod uwagę, że w tym czasie wzrosła średnia długość życia i tak będziemy mieli lepiej niż nasi pradziadowie. Nota bene – jeżeli rzeczywiście przywrócić istotę bismarckowskiego modelu emerytur, wiek emerytalny w Polsce już dziś musiałby wynosić ponad 76 lat. Tyle bowiem wynosi średnia prognoza długości życia dla Polaka, który w 2010 r. miał 25 lat.

> czytaj więcej: Wiek przejścia na emeryturę zależy od…

2012 rok jest Europejskim Rokiem Aktywności Osób Starszych i Solidarności Międzypokoleniowej. Parlament Europejski i Rada UE, przeznaczyły na ten cel 5 mln euro. Kwota naprawdę niewielka. Za te pieniądze przez najbliższy rok organizowane będą: badania, sondaże, kampanie informacyjne, konferencje itp.

> inicjatywy w poszczególnych krajach

Ta inicjatywa nie jest przypadkowa. Wiek emerytalny ze względu na starzenie się społeczeństw i dłuższy okres pobierania świadczeń emerytalnych przez obywateli podnosi większość krajów UE – demograficznie najstarszego regionu na świecie, którego starzenie się postępuje bardzo szybko.

W Polsce w 1950 roku przeciętne dalsze trwanie życia dla sześćdziesięcioletniej kobiety wynosiło 17 lat, zaś w 2010 r. – 23,5 roku; dla sześćdziesięcioletniego mężczyzny- 14,5 roku w 1950, i 18,2 roku obecnie.

(Opr. DG)

Podniesienie wieku emerytalnego nie rozwiąże jednak problemów wydolności systemów emerytalnych. Powinien to być impuls do wdrożenia strategii zwiększania aktywności zawodowej i podnoszenia efektywnego wieku emerytalnego; nastawionej na aktywizację i integrację zawodową starszych pracowników.

Rzecz w tym, jak zapewnić dłużej pracującym obywatelom miejsca pracy i odpowiednie możliwości do ich wykorzystania. Decyzja ustanawiająca Rok Aktywności, zawiera  odniesienia do innych dokumentów unijnych i inicjatyw, w których państwa były wzywane m.in. do:

- podniesienia współczynnika zatrudniania starszych pracowników poprzez sprzyjanie innowacjom w organizacji pracy – chodzi o to, żeby zwiększyć liczbę stanowisk pracy, w których bardziej będzie liczyła się sprawność umysłowa, niż fizyczna.

- zwiększenia szans starszych pracowników na rynku pracy poprzez podnoszenie kwalifikacji i uczestnictwo w systemach uczenia się całe życie.

- podniesienia kompetencji informatycznych Europejczyków – ok. 30 proc. społeczeństwa (150 mln obywateli), w większości starszych osób, nigdy nie korzystała z Internetu.

- dążenia do umożliwienia obywatelom niezależnego i dłuższego życia w dobrym zdrowiu – strategia Europa 2020 zakłada wydłużenie do 2020 roku średniej długości życia w dobrym zdrowiu o dwa lata.

W Polsce nad koncepcjami zmian pracują zarówno think – tanki (rekomendacje Instytutu Spraw Publicznych poniżej), jak i Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Pojawiają się też programy realizowane przez firmy pod hasłem zaangażowania społecznego. Na przykład UPC prowadzi akademię e-Seniora, w ramach której w 10 pracowniach internetowych w 9 miastach Polski odbywają się szkolenia z obsługi komputera i internetu dla osób w wieku 50+.

Na razie nie widać, by zatrudnianie doświadczonych pracowników było szczególnie popularne. Trendy demograficzne są jednak nieubłagane i w przyszłości rynek pracy będzie rynkiem dojrzałego pracownika. Alternatywą jest otwarcie granic dla pracowników spoza Polski.

Im wcześniej pracodawcy zaczną być tego świadomi, tym lepiej będą mogli przygotować swoje firmy do nadchodzących zmian.

„W perspektywie kolejnych 20 lat należy się spodziewać wyraźnego kurczenia się „podstawy” oraz „środka” piramidy ludności. Będzie się to przejawiało wyraźnym spadkiem zasobów pracy [...]” - napisali rządowi analitycy w Raporcie Polska 2030. Wyzwania Rozwojowe.

Problem jest na tyle poważny, że analitycy sugerują przygotowanie Polski do prowadzenia aktywnej polityki imigracyjnej. Jednak nie jest to rozwiązanie preferowane, ze względu na konsekwencje w sferze tzw. spójności społecznej.

“Polska jest jak dotąd krajem nieprzygotowanym do tego typu zjawisk, co oznacza, że ich skutki mogą być jeszcze bardziej negatywne niż w krajach Europy Zachodniej. W długiej perspektywie jedynym realnym sposobem na poprawę proporcji między liczbą osób pracujących, a liczbą osób utrzymywanych jest wydłużenie okresu indywidualnej aktywności zawodowej”- konkludują analitycy.

Podniesienie wieku emerytalnego jest ogólnoeuropejska tendencją. Jednak wprowadzenie tylko tej zmiany nie rozwiąże problemów osób starszych na rynku pracy. Reformie emerytalnej powinna towarzyszyć aktywna polityka wspierania zatrudnienia osób w wieku 50 plus. Aby zachęcić przedsiębiorców do ich zatrudnienia konieczne są konkretne reformy finansowe i podatkowe, subsydiowanie miejsc pracy czy finansowanie szkoleń – mówi Wioletta Żukowska, ekspert organizacji Pracodawcy RP.

Podkreśla, że istotna jest możliwość podnoszenia kwalifikacji, która motywuje do pracy i wpływa na jej efektywność.

- Aby utrzymać się na rynku pracy i móc konkurować z młodszymi pracownikami potrzebne jest stałe aktualizowanie wiedzy – mówi Wioletta Żukowska.

Obawa przed nieumiejętnością adaptacji do nowoczesnych warunków  zniechęca – zarówno prawodawców do zatrudniania osób 50 plus, jak i te osoby do podejmowania zatrudnienia.

Działania na rzecz aktywizacji osób w wieku emerytalnym mogą trafić na podatny grunt z trzech powodów:

1. Obecnie w Polsce kobiety kończą aktywność zawodową w wieku 58,5 roku, czyli 1,5 roku przed osiągnięciem ustawowego wieku emerytalnego, mężczyźni o 3,3 roku wcześniej – w wieku 61,7 lat.

Polska ma olbrzymie rezerwy wzrostu w osobach “młodych emerytów”, które trzeba jak najszybciej uaktywnić. Odsetek zatrudnienia wśród osób w wieku 15 – 64 lata wyniósł w Polsce w ubiegłym roku, wg. danych Eurostat 59,3 proc., podczas gdy średnia dla UE – 27 to 64,2 proc.

2. Z europejskiego badania warunków życia ludności (EU – SILC) wynika, że Polacy (a szczególnie kobiety) cieszą się stosunkowo długo dobrym zdrowiem. 50 letni mężczyzna ma przed sobą 16,5 roku życia w zdrowiu, zaś kobieta w tym samym wieku nawet ponad 20 lat. Szczególnie w przypadku kobiet ten wskaźnik na tle krajów unijnych jest bardzo wysoki.

“Sugeruje to, że wbrew powszechnej opinii, kondycja zdrowotna polskich seniorów nie jest zła, a jeśli uda się ją jeszcze poprawić w przyszłości, stworzy to dobre perspektywy do rozwoju tzw. silver economy” – napisali rządowi analitycy w raporcie Polska 2030. Wyzwania Rozwojowe.

3. Sami emeryci będą zainteresowani dłuższą aktywnością zawodową, gdyż w nowym systemie emerytalnym wysokość emerytury zależy od tego, ile pieniędzy przyszły emeryt uzbiera w ZUS i OFE.

- Wydłużenie okresu aktywności zawodowej Polaków o minimum 6 lat jest niezbędne, by w nowym systemie emerytalnym utrzymać relację średniej emerytury do przeciętnego wynagrodzenia na poziomie 59 proc. Bez tej zmiany konieczne byłoby podniesienie wartości składki emerytalnej z obecnych 19,52 proc. do min. 30 proc. bądź też obniżenie wartości emerytury w relacji do średniej płacy o ponad jedną trzecią – tłumaczy Wiktor Wojciechowski, główny ekonomista INVEST-Banku.

Z badania CBOS przywoływanego przez ekspertów Instytutu Spraw Publicznych (ISP) w raporcie Podnoszenie wieku emerytalnego wynika, że Polacy mają coraz większą świadomość niskiej stopy zastąpienia, czyli relacji wysokości emerytury do ostatnich zarobków. Dlatego 35 proc. Polaków zamierza do emerytury dokładać z oszczędności. Jednak równolegle tylko 13 proc. badanych w wieku produkcyjnym dodatkowo oszczędza na przyszłą emeryturę. W tej sytuacji większość przyszłych emerytów, będzie  musiała pracować jak najdłużej.

Zmiany, jakie powinny towarzyszyć zwiększaniu aktywności po podniesieniu wieku emerytalnego powinny dotyczyć:

- warunków pracy, czyli np. dowolnego ustalenia tempa pracy (nienarzuconego przez maszynę lub grupowe wymagania), dostosowania stanowiska pracy do zmieniających się z wiekiem paramentów antropometrycznych, określenia perspektyw związanych z dalszym zatrudnieniem, opracowania i wdrożenia dobrych praktyk, ułatwiający działanie zarówno pracodawcom jak i pracownikom.

- kształcenia ustawicznego np. poprzez urlopy służące zdobyciu nowych kwalifikacji, zmianie zawodu, rehabilitacji bądź przeciwdziałające wypaleniu zawodowemu, które może skłaniać pracownika do wcześniejszego opuszczenia rynku pracy; tworzenie mechanizmów dostępu starszych pracowników do programów kształcenia i instytucji je oferujących, aby mogli przygotować się na dłuższy okres aktywności zawodowej.

- modelu opieki- tworzenia infrastruktury i usług opiekuńczych zarówno dla dzieci, jak i ludzi starszych, tak aby osoby pracujące były w stanie pogodzić pracę zawodową z obowiązkami rodzinnymi.

- zdrowia publicznego – konsekwentnie realizowanej polityki zdrowotnej uwzględniającej potrzeby osób starszych, będących pełnoprawnymi podmiotami rynku pracy.

- debaty publicznej dotyczącej wieku emerytalnego i różnych jego wariantów m.in. taki, by o przejściu na emeryturę decydował nie tylko wiek, ale liczba lat opłacania obligatoryjnych składek, czy też rozwiązania, w którym stosunkowo niski jest wiek emerytalny i obejmuje on czas wykonywania pracy zawodowej, wychowywania dzieci i prawowania opieki, ale nie obejmuje okresu bezrobocia.

Źródło : Podnoszenie wieku emerytalnego – diagnoza potrzeb i rekomendacje, ISP.

(Opr. DG)

> Pełna wersja zestawienia dla 34 krajów OECD

Politycy tłumaczą, że bez tej reformy system emerytalny może stać się niewypłacalny już w 2020 r. A opóźnianie wprowadzenia jakichkolwiek cięć podnosi koszty reformy średnio o 7 proc. rocznie, zwłaszcza dla beznadziejnie zadłużonych państw Unii Europejskiej. Stany Zjednoczone również znajdują się w nienajlepszej sytuacji, ale przypuszczalnie szybciej otrząsną się z problemów niż Europa. Dlaczego?

Co najmniej dwa czynniki powodują iż gospodarki utknęły w koleinach recesji, którymi są dług i demografia. W USA współczynnik urodzeń wciąż jest jeszcze wysoki i wzrasta, dlatego znajdują się one w nieco bardziej komfortowej sytuacji niż Europa. Jak podkreślają w dziele This Time is Different: Eight Centuries of Financial Folly ekonomiści Carmen M. Reinhardt i Kenneth Rogoff globalna gospodarka znajduje się w stanie depresji bilansowej. Wszystkie trzy podpory tej gospodarki Europa, USA i Chiny borykają się z własnymi, poważnymi problemami.

Jak stwierdził Kenneth Rogoff w wywiadzie dla CNBC niemal wszystkie rozwinięte i rozwijające się gospodarki znajdują się w stanie recesji, po której nastąpi okres deflacji. Minorowe nastroje w ekonomii będą się utrzymywać do 2018 r. Prawdopodobnie wtedy europejskie banki odzyskają pełną płynność. Prognozę amerykańskiego ekonomisty potwierdził prezes Bank of Canada, Mark Carney, który dodał, że „zmniejszenie się płynności w skali globalnej będzie wkrótce odczuwalne w gospodarce”. Carney przypomniał, że banki europejskie muszą zwiększyć o 2,4 mld euro swój kapitał zgodnie z nowymi przepisami.

Ta suma nie uwzględnia wszystkich złych kredytów hipotecznych i dla biznesu. Tę sytuację pogarsza fakt, iż banki europejskie są głównym źródłem finansowania deficytów tamtejszych rządów. A zatem – podkreślił Carney – niewypłacalność jednych powoduje bankructwo innych.

Pogłębiająca się depresja bilansowa powoduje, że jak tylko gospodarki wychodzą z jednego kryzysu natychmiast wpadają w kolejny. Uwaga przerażonych inwestorów cyklicznie przesuwa się z rynku USA na unijny, a następnie na chiński.

Część ekonomistów ocenia kondycję gospodarki europejskiej posługując się danymi bieżącymi: stosunku długu publicznego do PKB. Najsłabsze państwa w zależności od przyjętego progu tworzą trójkąt (Grecja, Włochy, Irlandia), pentagram (Grecja, Włochy, Irlandia, Portugalia, Belgia, Francja) lub heksagram (Grecja, Włochy, Irlandia, Portugalia, Belgia, Francja, Hiszpania, Irlandia). Wrześniowy raport ekonomistów Banku Rozliczeń Międzynarodowych zwraca jednak uwagę na równie osłabiający gospodarkę dług gospodarstw domowych i przedsiębiorstw.

Ten pierwszy względem przyjętych przez BIS kryteriów przekroczony został o blisko 100 proc w Holandii i około 50 proc. w Holandii, Portugalii i Australii. A dług przedsiębiorstw o ponad 100 proc. powyżej progu BIS obciąża gospodarkę Japonii, o więcej niż 50  proc. Hiszpanii, Szwecji, Norwegii, Belgii, Włoch i Grecji.

Jak wskazują ekonomiści rynki jak dotąd poświęciły swoją uwagę Grecji i Włochom, ale ich uwadze nie umknie sytuacja we Francji, Hiszpanii i Belgii. Zdaniem części ekonomistów amerykańskich (Reinhardt, Johnson, Gwartney, Posner)będzie potrzebnych około 3-4 bln euro na rekapitalizację banków europejskich. I tak w przypadku Grecji będzie w 2012 r. potrzeba kapitału wielkości 30, Włoch – 26, Portugalii- 19, a Hiszpanii – 16 proc. PKB.

Inwestorzy jednak dostrzegają kolejny problem. Stanowią go właśnie fundusze emerytalne.  W październiku 2011 r. ekonomiści Societe Generale Cross Asset Research Economics opublikowali swoje obliczenia dotyczące zobowiązań funduszów sześciu państw europejskich: wszystkie wymienione z wyjątkiem jednego przekroczyły je 4-5 razy w stosunku do wielkości gospodarki. I tak zobowiązanie funduszu emerytalnego wynosiło w ubiegłym roku we Francji – 549 proc, Wielkiej Brytanii – 442, Włoszech – 364, Niemczech – 415 a Hiszpanii – 244 proc. PKB.

Jednak pełny obraz tej katastrofy można dostrzec dopiero po przeprowadzeniu symulacji z uwzględnieniem długiego horyzontu czasowego.

Jagdeesh Gokhale od blisko trzech dekad analizuje systemy emerytalne i opieki społecznej w poszczególnych krajach świata. W 1991 roku, jako jeden z doradców ds. ekonomicznych, namawiał prezydenta Georga Busha do zainicjowania reformy Social Security poprzez wprowadzenie indywidualnych kont. Ghokale wyliczył ile wynosi nierównowaga fiskalna i związana z nią nierównowaga pokoleniowa w krajach Unii Europejskiej.

Gokhale przy pomocy danych Eurostatu wyliczył, iż średnia długoterminowa nierównowaga Unii Europejskiej w 2010 r wyniosła 8,7 proc. I tę średnią ekonomista przyjął za punkt odniesienia względem, którego oceniał kondycję poszczególnych państw Unii.  Najwyższa długoterminowa nierównowaga jest w Niemczech (9,2), Francji (9,7)i Włoszech (9,7 proc.). Symulacja nierównowagi fiskalnej krajów starej Unii w stosunku do PKB  do 2015 r pokazała, iż wzrasta ona o około 1 proc.

Sytuacja niektórych krajów nowej Unii jest dużo poważniejsza. Nierównowaga fiskalna Słowacji i Słowenii to 8,7 proc. Długoterminowa nierównowaga Polski jest wyższa niż średnia Unii i wynosi 9 proc. Co to oznacza? Gokhale wyjaśnia, że polski rząd musiałby zaoszczędzić środki równe 9 proc. PKB, by móc kontynuować politykę socjalną bez konieczności podniesienia podatków.

Jak wyjaśnia Michael Panzner część inwestorów badając kondycję gospodarek porównuje długoterminową nierównowagę fiskalną z obecnym PKB. I tak też postąpił dr Gokhale, który ocenił, że przeciętnie rząd państwa unijnego potrzebuje 434 proc. PKB by odwrócić ten niekorzystny stosunek. I tak w najgorszej sytuacji znajduje się Grecja stosunek PKB do nierównowagi wynosi 875, Francja – 549,2; Finlandia – 539,3 a także Holandia – 522,8. Wśród krajów nowej Unii przoduje Polska – 1550, 4; a za nią Słowacja – 1149,1; Słowenia – 758,5; Łotwa – 619 i Czechy – 590 proc.

Doświadczony kanadyjski inwestor i ekonomista uważa, że najpoważniejszym problemem dla gospodarek światowych jest katastrofa demograficzna w państwach wysoko rozwiniętych. „PKB to stosunek ilości produkcji pracownika pomnożony przez liczbę siły roboczej.  A stopa przyrostu naturalnego w Europie to około 1,3 dziecka na kobietę co oznacza, że następne pokolenia będą mniej więcej o 40 proc. mniej liczne niż obecne” – tłumaczy Don Coxe. „Wzrost gospodarczy musi spowolnić” – kwituje.

Analitycy OECD, autorów raportu The Coming Demographic Deficit: How Aging Populations will Reduce Global Savingss wyliczyli w jakim stopniu proces starzenia się spowolni rozwój gospodarek w Europie. Spowolnienie wyniesie 0,5 proc. Spowolni też o 2/3 wzrost dochodu tamtejszych gospodarstw domowych – z 4,5 do 1,2 proc. rocznie. A to spowolnienie wpłynie na spadek ich wartości dochodu o 36 proc. w 2024 r.

Przed państwami Unii, zdaniem części ekonomistów (Johnson, Krugman, Becker, Hussman, Roubini) pojawia się zatem wybór: albo dodrukować euro postępując podobnie jak amerykański Fed albo pozbyć się słabych gospodarek z Unii wraz z ich problemami. Ci sami ekonomiści przypominają też, że w efekcie systemowego kryzysu finansowego rządy nie są w stanie pozbyć się swoich długów szybko i bezboleśnie. Ich zdaniem konieczna jest spłata zaciągniętego długu. Ekonomiści z Bank for International Settlements w swojej publikacji „The Real Effect of Debt” dodają, iż uzasadnione jest twierdzenie, że wysokie zadłużenie jest niekorzystny dla wzrostu.

Kiedy dług publiczny sięga 85 proc. PKB dalszy wzrost może negatywnie oddziaływać na rozwój gospodarczy. Konsekwencje zadłużenia rozwiniętych gospodarek są poważniejsze niż dotąd sądziliśmy. Biorąc pod uwagę beneficja jakie rządy obiecały swoim obywatelom, proces starzenia gwałtownie spowoduje znacznie wyższy wzrost publicznego zadłużenia w następnych kilku dekadach. Ponadto starzenie się może wpłynąć na zmniejszenie wzrostu gospodarczego i wzrost stóp procentowych znacznie pogarszając sytuację związaną z zadłużeniem.

Wraz ze wzrostem długu publicznego i zmniejszeniem się populacji wzrost gospodarczy ulegnie spowolnieniu. Spadek wzrostu gospodarczego spowoduje jeszcze wyższy wzrost zadłużenia (długoterminowa nierównowaga fiskalna) wpływając negatywnie na już  niski wzrost gospodarczy.

Według ekonomistów BIS jedynym rozwiązaniem jest cięcie wydatków i prowadzenie programów oszczędnościowych.  I ten właśnie proces, który właśnie się rozpoczyna w Europie i USA, a przeciwko, któremu protestują grupy pracowników sektorów budżetowych, będzie trwał, jak prognozuje część ekonomistów, do co najmniej 2018 roku. Aż dotąd gospodarką globalną będą wstrząsać na przemian recesje i depresje, pomiędzy którymi następować będą krótkie okresy odradzania się.

W czerwcu tego roku firma konsultingowa Monitor Group podała, że norweski Statens pensjonsfond – Utland, jest największym państwowym funduszem majątkowym (sovereign wealth fund) na świecie. Norwegom udało się w nim zgromadzić 574 mld dolarów i wreszcie zdystansować długoletniego lidera tego typu rankingów – Abu Dhabi Investment Autorhity.

Norwegia vs Abu Dhabi

Norweski fundusz jest powszechnie wskazywany jako model, wzór i przykład. Imponuje nie tylko wielkością zgromadzonego kapitału, ale także przejrzystością działania, a nawet narzuconymi sobie zasadami etycznymi dotyczącymi inwestowania (z portfolio wykluczone są spółki tytoniowe, zbrojeniowe, łamiące prawa człowieka czy uwikłane w korupcję).

To jednak, co robi największe wrażenie, to fakt, że fundusz w ogóle istnieje. Jego konstrukcja i umocowanie prawne są takie, że w innym kraju kapitał w nim zgromadzony już dawno zostałby roztrwoniony przez polityków.

Działanie funduszu reguluje zwykła ustawa. Fundusz podlega ministerstwu finansów i jest ściśle powiązany z budżetem państwa. Przepisy wskazują wprost tylko jeden cel wykorzystania zgromadzonych w funduszu środków – finansowanie deficytu budżetowego (przy czym przy obliczaniu deficytu/nadwyżki budżetu nie bierze się pod uwagę dochodów z wydobycia ropy i gazu, które w całości trafiają do funduszu).

Warto to podkreślić: norweski fundusz służy zasypywaniu dziury budżetowej. W zasadzie więc parlament może przyjąć dowolnie szczodry budżet, ponieważ wartość kapitału zgromadzonego w budżecie przekracza wartość norweskiego PKB (ok. 479 mld dol. na koniec 2010 r.). Jedynym ograniczeniem jest zalecenie, aby wielkość deficytu (bez przychodów z ropy i gazu) nie przekraczała 4 proc. kapitału funduszu (zakładana długookresowa stopa zwrotu z inwestycji). Jest to jednak tylko wskazówka. Parlament norweski już kilka razy (w latach 2001-2006) przyjmował budżet z większym deficytem. Tym bardziej zaskakujące jest to, że politycy zamiast dalej bezkarnie łamać zasadę, potrafili się do niej zastosować.

Fundusz norweski jest więc zdany na łaskę i niełaskę polityków. W zasadzie podobnie jest w krajach arabskich, gdzie fundusze również całkowicie podlegają władzy, ale tę sprawują dziedziczni i dożywotni emirowie lub sułtani, którzy kierują się innymi motywami niż wybierani co kilka lat parlamentarzyści. Tak samo w przypadku Kazachstanu i Azerbejdżanu, gdzie fundusze są nadzorowane przez faktycznie lub konstytucyjnie nieusuwalnych prezydentów.

Alaska daje przykład

Z punktu widzenia Polski sensowniejsze byłoby zatem spojrzenie na rozwiązania stosowane w miejscach, gdzie demokracja parlamentarna jest bardziej rozwinięta. Tu zasadą jest ograniczenie dostępu polityków do pieniędzy zgromadzonych w funduszu. Dobrym przykładem jest Alaska. Stały Fundusz Alaski (Alaska Permanent Fund – 38 mld dolarów) zostały utworzony w 1976 r. poprzez wprowadzenie poprawki do konstytucji stanowej. Umocowanie funduszu w ustawie zasadniczej powoduje, że jakiekolwiek zmiany w zasadach jego działania są skrajnie utrudnione. Zasady te są następujące: fundusz składa się z dwóch części – rezerwy (principal) i części niezarezerwowanej.

Do rezerwy trafia minimum 25 proc. dochodów z eksploatacji złóż ropy i gazu m.in. opłat licencyjnych, opłat wydobywczych, wpływów z tytułu udziału stanu w zyskach wydobywczych. Ponieważ na tej liście nie ma podatków dochodowych i majątkowych płaconych przez firmy wydobywcze, do funduszu trafia ok. 10-11 proc. wszystkich dochodów stanu czerpanych z wydobycia ropy i gazu. Zgodnie z konstytucją część zarezerwowana nie może być użyta do finansowania wydatków rządowych. Jest natomiast inwestowana a dochody z inwestycji są przekazywane do części niezarezerwowanej.

O przeznaczeniu pieniędzy zgromadzonych w części niezarezerwowanej decyduje parlament, jednak zgodnie z prawem stanowym połowa z nich jest wypłacona mieszkańcom Alaski w postaci dywidendy. Reszta wraca do części rezerwowej, aby zmniejszyć stratę realnej wartości kapitału funduszu spowodowanej inflacją.

W 1999 r. rząd Alaski próbował zmienić przepisy o dywidendzie, tak aby móc uwzględnić zyski kapitałowe funduszu w stanowym budżecie. Uruchomiono dużą kampanię społeczną zachęcającą do wyrażenia zgody na zmianę. Poparło ją wielu lokalnych polityków, w tym gubernator Alaski i jego zastępca. Mimo to 84 proc. osób, które wzięło udział w referendum, odrzuciło propozycję.

I nic dziwnego – każdy mieszkaniec Alaski, włącznie z dziećmi, otrzymał tego roku z tytułu dywidendy 1769 dolarów i 84 centy. Dla mieszkańców stanu fundusz jest źródłem osobistych dochodów wypłacanych w postaci czeków do zrealizowania w każdym banku na świecie.

W tej sytuacji jakiekolwiek próby przejęcia przez parlament czy rząd Alaski pieniędzy zgromadzonych w funduszu równałaby się politycznemu samobójstwu.

Uwłaszczenie obywateli na dochodach z wydobycia surowców jest najlepszym sposobem na ochronę kapitału przed politykami. Idąc tym tropem niektórzy eksperci posuwają się do rozważania pomysłów oryginalnych, np. wypłacania obywatelom całości dochodów surowcowych a następnie opodatkowania tych dochodów stawką 100 proc. (Martin Sandbu, A Proposal For Alleviating the Natural Resource Curse). Takie rozwiązanie jest tylko pozornie pozbawione sensu. Wynika z obserwacji, że ludzie znacznie skrupulatniej rozliczają rządzących z podatków, które sami musieli zapłacić niż z tych, które zapłacili inni. Dochody z wydobycia surowców pochodzą z podatków i opłat pobranych od nielicznej grupy firm, często zagranicznych. To, co robi lokalny rząd z pozyskanymi w ten sposób pieniędzmi, w ogóle nie jest przedmiotem zainteresowania firm wydobywczych.

Dla obywateli są one natomiast tylko pustym hasłem. Dlatego często pieniądze z surowców są wydawane na nieopłacalne projekty, rozkradane lub w inny sposób trwonione. Jeżeli jednak zostałyby realnie (w postaci gotówki, czeku czy przelewu na konto) przekazane obywatelom a następnie odebrane, choćby nawet w całości, poprzez podatek dochodowy, ci zaczęliby się zastanawiać nad efektywnością ich wykorzystania (każdy z nas choć raz wypowiedział sakramentalne: „I to wszystko z moich podatków”).

Wypłacać czy kisić

W krajach demokratycznych, ta refleksja może przekładać się na wynik wyborów a więc sposób wydatkowania podatków przez polityków poddany byłby silnej kontroli obywatelskiej. Nie należy być jednak zbyt dużym optymistą. Polska jest krajem, w którym na mieszkańców nakłada się podatki a jednocześnie demokratycznym. Mimo to można mieć wątpliwości, czy dochody podatkowe są w nim wykorzystywane efektywnie.

Weźmy na przykład Fundusz Rezerwy Demograficznej tworzony m.in. ze składek na ubezpieczenie społeczne, a więc de facto podatków. Fundusz powinien zgromadzić 100 mld zł, które po roku 2020 miały być wydawane na finansowanie deficytu w systemie emerytalnym spowodowanego zmianami demograficznymi. Jednak rząd użył pieniędzy z rezerwy w ubiegłym i tym roku oraz planuje zrobić to w przyszłym. W sumie, jak wyliczyła Rzeczpospolita, w funduszu na koniec 2012 r. będzie 16,4 mld zł zamiast 30,6 mld zł. Na pierwszy rzut oka wszystko jest w porządku, bo pieniądze te idą na wypłatę emerytur przez ZUS, któremu brakuje pieniędzy. Konieczność łatania dziur w ZUS już teraz jest jednak spowodowana zaniechaniem reformy finansów publicznych. Reformy, której politycy nie podejmują w obawie o wynik wyborów.

Jak widać finansowanie wydatków z pieniędzy odebranych podatnikom niekoniecznie służy racjonalizacji tych wydatków. Dlatego lepiej, aby stawka podatku obciążającego przekazywane obywatelom dochody z eksploatacji gazu łupkowego była stosunkowo niska (np. standardowa stawka PIT). Do rozstrzygnięcia jest natomiast, czy dochody te powinny mieć formę dywidendy – jak na Alasce – czy też lepiej od razu wypłacać zyski z wydobycia.

Pierwsze rozwiązanie byłoby warte rozważenia jedynie wtedy, gdyby nienaruszalność akumulowanego kapitału miała mocne – np. konstytucyjne – gwarancje. W przeciwnym razie politycy mogliby łatwo je przejąć (vide Fundusz Rezerwy Demograficznej). Zagrożenie takie byłoby szczególnie duże w początkowym okresie, gdy zgromadzony kapitał byłby mały a zatem i wypłacane obywatelom dywidendy na tyle niewielkie, że ich utrata nie wzbudziłaby większych protestów. Jeżeli nienaruszalność kapitału miałby nie mieć odpowiednich zabezpieczeń, lepiej od razu transferować całość zysków z surowców na konta obywateli.

A co z oszczędnościami i marzeniami o drugiej Norwegii? Trzeba byłoby się z nimi pożegnać, ale to wcale nie musi być złe rozwiązanie. Problem z politykami polega na tym, że niezależnie od tego, jak bardzo pieniądze z surowców byłyby poza ich zasięgiem, i tak traktują je jako zabezpieczenie budżetu. Stąd nawet w tych krajach, w których zyski z wydobycia surowców są gromadzone w wydzielonym funduszu, często dochodzi do intensywnego wzrostu wydatków budżetowych (ESMAP, Experiences with Oil Funds: Institutional and Financial Aspects).

Ponieważ pieniądze z eksploatacji zasobów są odkładane na później, zwiększone wydatki są finansowane poprzez zaciąganie długu. Dochodzi do kuriozalnych sytuacji, jak np. w latach 2003 – 2006 w Azerbejdżanie, gdzie rząd odprowadzał zyski surowcowe do funduszu a jednocześnie zaciągał zagraniczne kredyty, których oprocentowanie przewyższało stopę zwrotu z inwestycji funduszu. (Norio Usui, How effective are Oil Funds).

Klątwa ropy Polsce?

Juan Pablo Perez Alfonzo, Wenezuelczyk, jeden z pomysłodawców OPEC, nazwał ropę naftową ekskrementami diabła. Odkrycie zasobów surowca w danym kraju zamiast przynosić mu szczęście i dobrobyt, często kończyło się rozkładem gospodarki, korupcją i wojną domową. Tak stało się m.in. w Nigerii, podobnie potoczyła się historia Wenezueli, w której PKB per capita na początku tego wieku było niższe niż w latach 60. XX w., gdy utworzono OPEC. Zjawisko to zostało nazwane klątwą ropy (oil curse). Szczególnie podatne są na nie kraje, w których instytucje państwowe i społeczne są słabe.

Szczęśliwie, jakby jednak nie patrzeć, pod tym względem w Polsce jest lepiej niż w Nigerii czy nawet Wenezueli. Niemniej zarządzanie potencjalnie ogromnymi dochodami z wydobycia gazu łupkowego zawsze będzie wyzwaniem dla rządowej administracji. Zastanówmy się, czy nie lepiej przerzucić ten ciężar na barki obywateli rozdając im całość zysku z łupków.

>czytaj też: Jak złupić producentów gazu

Wbrew pozorom, nie są zbyt liczne w dotychczasowej debacie racje przemawiające za wrzuceniem wojska, policji i straży pożarnej do wspólnego kotła, w którym miesza ZUS. Te zaś, które pojawiają się nie odznaczają się walorem badawczo- poznawczym. Analiza prezentacji biura Rady Gospodarczej i innych dokumentów towarzyszących propozycjom zmian w uposażeniu emerytalnym służb mundurowych, upoważnia do stwierdzenia, że istnieje wyłącznie jeden niepoddający się próbom odparcia argument za modyfikacjami – zmniejszenie wydatków budżetu. I tego należałoby się trzymać, unikając jednocześnie uzasadnień, które nie wytrzymują nawet wstępnej krytyki. Powstrzymywać warto się także od żonglowania liczbami, zwłaszcza jeśli nie osiągnęło się w tej sztuce mistrzostwa.

W przywołanym materiale biura Rady Gospodarczej znajduje się konkluzja, że samo tylko podniesienie minimalnego stażu pracy w służbach mundurowych do 35 lat pozwoliłoby do 2050 roku oszczędzić na wydatkach na emerytury 300 mld zł. W ostatnim roku prognozy oszczędności z tego tytułu miałyby sięgać 36 mld zł. W 2010 roku – tak jak w latach poprzednich – emerytury mundurowe były finansowane wyłącznie z budżetu państwa. Wydatki na ten cel wyniosły 12,7 mld zł i stanowiły 0,9 proc. PKB. Załóżmy, że średnioroczne tempo wzrostu PKB wyniesie do 2050 roku 2,7 proc. W 2050 roku wartość PKB osiągnęłaby 4000 mld zł. Załóżmy także, że system emerytalny dla mundurowych nie zostanie jednak zmieniony i bez zmian (w wysokości 0,9 proc.) pozostanie udział jego kosztów w PKB. Otóż 0,9 proc. z 4000 mld zł to dokładnie 36 mld zł, czyli w rzeczywistej gospodarce nie następuje wzrost relatywnych obciążeń. Co ciekawsze, w powyższym wariancie mundurowy system emerytalny utrzymałby się za same tylko „oszczędności”, pozostawiając rządzącym wiele miliardów zebranych w budżecie na finansowanie emerytur mundurowych do wydania na inne cele. Inna sprawa, że zupełnie nie wiadomo, czy obliczenia firmowane przez Radę dokonane zostały w cenach stałych, czy bieżących.

Rzecz jasna wydłużenie stażu uprawniającego do przejścia na emeryturę przyniosłoby oszczędności. Problem polega jedynie na tym, czy emerytury mundurowe to najistotniejsze, najzasobniejsze i warte uporczywych zmagań źródło oszczędności lub pole racjonalizacji działania polskiego państwa? Za odpowiedź niech posłuży zapewnienie, że pytanie miało charakter retoryczny.

Praca w agendach i instytucjach państwa różni się od każdego innego sposobu zarobkowania. Obowiązki są liczne, wymagania wysokie, z drugiej zaś strony – uposażenia są pewne, ale bez szaleństw. Gorzej jest gdy państwu się służy, a nie dla niego pracuje. Różnica między pracą a służbą jest kardynalna. Górnik w państwowej kopalni, kierowca w ministerstwie, nauczyciel w szkole publicznej, urzędnik w starostwie podejmuje pracę i w każdej chwili może z niej zrezygnować, może nie wykonać polecenia, sprzeciwić się przełożonemu. Relacje między pracobiorcą a pracodawcą regulowane są przez kodeks pracy i powiązane z im przepisy. Ich złamanie grozi w najgorszym razie uszczerbkiem materialnym. Znacznie poważniejsze konsekwencje grożą niesubordynowanym z chwilą przywdziania munduru. Żołnierz, policjant, strażak rezygnują z części wolności osobistych i swobody decyzji. Konflikt z przełożonymi grozi złamaniem kariery. Jeśli ponieśli śmierć lub stracili zdrowie w czasie pracy, to w przypadku górnika i kierowcy jest to konsekwencja uświadomionego ryzyka i wolnego wyboru. W przypadku śmierci człowieka w mundurze element ryzyka może być taki sam jak u pracownika (choć najczęściej jest większy), lecz zamiast dobrowolności może pojawić się obowiązek i konieczność wykonania rozkazu.

W dosadnym ujęciu w koszty służby wliczona jest m.in. śmierć „na gwizdek”. Ale i poza tym koszty służby są nie byle jakie. Składa się na nie poddanie się dyscyplinie i regulaminom, brak możliwości natychmiastowego odejścia, ewentualność zmiany miejsca służby w nagłym trybie i opuszczenia rodziny, albo konieczność jej przeniesienia z miasta do leśnej głuszy itp.

Właściwie w żadnym państwie nie ma nigdy warunków do racjonalnego wynagradzania osób na służbie. Bierze się to z odwiecznego dążenia do minimalizowania kosztów stałych, aby więcej było na koszty zmienne, zwane pospolicie kiełbasą wyborczą. Politycy korzystają też z zalet rozkładu statystycznego, który zawsze dostarcza sporą pulę mężczyzn, którym – mniejsza o warunki – uśmiecha się towarzystwo „prawdziwych” mężczyzn z karabinem, pałką lub wężem strażackim.

W targach o warunki służby padają zazwyczaj dwa sakramentalne argumenty. Podnosząc pierwszy z nich werbownik płynnie przemyka nad dość kiepskimi pensjami i błyskawicznie dochodzi do dynamicznej ekspozycji walorów pracy na świeżym powietrzu. W drugiej odsłonie nacisk kładziony jest na uroki życia, jakich doświadcza relatywnie młody i stosunkowo zasobny emeryt mundurowy.

Wcześniejsza emerytura jest dla mundurowych ekwiwalentem zbyt niskich uposażeń w okresie służby. Szczegółowe badania potwierdziłyby zapewne prawidłowość, że im słabsza gospodarka i szczuplejszy budżet, tym bardziej szczodre przywileje emerytalne i jakiekolwiek inne pozapłacowe zachęty dla osób na służbie i generalnie na garnuszku państwa. Działa tu prymitywny mechanizm oddalania zobowiązań aż do momentu, w którym ich wypełnienie stanie się zadaniem zupełnie innej już ekipy.

Pozostaje jeszcze kategoria osób na służbie pełniących jednocześnie misję. W Polsce zaliczają się do nich sędziowie i prokuratorzy. Państwo oszczędza na zarobkach także tych grup zawodowych. W obu przypadkach społeczeństwo skorzystałoby na wyraźnym podniesieniu ich pensji. Korzyści byłoby wiele, ale najistotniejsza to większe szanse na przyciągnięcie do sądów i prokuratur najlepszych, najzdolniejszych, najpracowitszych i najuczciwszych prawników. Główny, de facto płacowy, przywilej prokuratorów i sędziów polega dziś na przejęciu przez państwo obowiązku opłacania ich składek emerytalnych. W 2009 roku, gdy mowa była o jego likwidacji, Gazeta Prawna szacowała, że np. sędzia i prokurator z apelacji straciliby na tej operacji przeciętnie 941 zł miesięcznie. Nie dziwi zatem, że ta propozycja nie zdołała się utrzymać. Sędziowie i prokuratorzy nie cieszą się przywilejem młodszego wieku uprawniającego do przejścia na emeryturę. Oni zresztą nie stają się emerytami, a przechodzą w stan spoczynku, otrzymując z tą chwilą co miesiąc 75 proc. swego ostatniego uposażenia.

Pora na podstawowe wnioski. Pierwszy jest taki, że nie ma racjonalnego uzasadnienia dla tworzenia jednego jedynego systemu emerytalnego dla wszystkich Polaków, natomiast rozsądne jest dążenie do obejmowania systemem ogólnym (w uproszczeniu –ZUS-owskim) jak największej liczby rodaków. W uzasadnieniu tego poglądu wystarczy podkreślić, że istnieje zbyt wiele wyjątków od sytuacji typowych, żeby jeden system emerytalny mógł być w pełni sprawny, czytelny i przewidywalny. Nie ma też współcześnie barier uniemożliwiających znakomite zarządzanie paroma systemami, a także miliardami cząstkowych informacji np. na temat historii zatrudnienia każdego obywatela.

Nie jest sprzeczny z tym wnioskiem postulat ujednolicania zasad zabezpieczenia emerytalnego dla wszystkich pracujących. Nie ma np. racjonalnych powodów dla wyłączenia spod powszechnego systemu górników. Utarło się sądzić, że to zawód najbardziej niebezpieczny, a tymczasem…

W 2010 roku na drodze zginęło 108 kierowców ciężarówek i autobusów, a 951 z nich odniosło rany (bierzemy pod uwagę tylko część zbiorowości ponieważ w statystykach nie ma danych odnoszących się do osób zawodowo kierujących samochodami osobowymi, a ponadto praca kierowców dużych pojazdów jest bardziej wymagająca). W polskim górnictwie zginęło w tym samym roku 24 pracowników, w tym 15 w kopalniach węgla kamiennego. Wskaźnik wypadków śmiertelnych wyniósł w całym górnictwie 0,12 na 1000 zatrudnionych (w 2009 r. – 0,30). Wg dość grubych szacunków, zawód kierowcy może wykonywać w Polsce ok. pół miliona osób. Nawet gdyby przyjąć, że wszyscy jeździli wyłącznie ciężkimi pojazdami, to wskaźnik śmiertelności na 1000 osób wyniósłby w transporcie drogowym 0,20-0,22. W rzeczywistości zawód kierowcy ciężarówek i autobusów uprawia znacznie mniej niż pół miliona Polaków, więc prawdziwy wskaźnik śmiertelności jest wśród zawodowych kierowców nawet kilkakrotnie wyższy niż w górnictwie.

Kolejny powikłany problem to emerytury rolników. W gruncie rzeczy większość świadczeń nabywanych i wypłacanych przez KRUS należałoby zaliczyć do kategorii zasiłków dla osób od dawna niepotrzebnych w rolnictwie, zatrzymywanych na wsi z braku możliwości „zagospodarowania” ich w mieście i bez większych szans na pracę w innych sektorach, bowiem te „inne” nie zagnieździły się na terenach wiejskich. Ponadto, w obecnej sytuacji politycznej nie ma w Polsce pogody sprzyjającej uzgodnieniu wyceny wkładu własnej pracy rolników, a więc nie ma też szans na opodatkowanie rolników na zasadach powszechnych. W tych okolicznościach każde rozwiązanie zmierzające do likwidacji KRUS i przeniesienia beneficjentów tej instytucji do ZUS będzie bardzo ułomną protezą. Warto byłoby zatem zejść na ziemię i rozpatrzyć np. ewentualność przekształcenia KRUS w państwowy fundusz wsparcia socjalnego dla osób bez szans na efektywne wykorzystanie w rolnictwie i bez szans na zatrudnienie poza rolnictwem oraz jednoczesnego radykalnego podniesienia składek na zabezpieczenie społeczne i odrębnego potraktowania osób prowadzących gospodarstwa o określonej (relatywnie dużej) powierzchni, czy intratnej specjalizacji.

Nic lub prawie nic nie stoi na przeszkodzie włączenia sędziów i prokuratorów do powszechnego systemu emerytalnego, chociaż najlepiej byłoby gdyby stało się to wraz z wdrażaniem zmian radykalnie poprawiających działanie polskiego wymiaru sprawiedliwości będącego dziś w stanie krytycznym. Warunek, to stopniowe podwyższanie wynagrodzeń tych dwóch grup zawodowych tak aby ich wysoki status społeczny nie rozmijał się ze zbyt skromnym statusem materialnym. Hojniejsze wynagrodzenia dla tak nielicznej grupy osób (kilkanaście tysięcy osób) nie zachwiałyby przyszłymi budżetami, a państwo i obywatele lekceważeni i obrażani długotrwałością spraw sądowych z radością korzystaliby z reguły „płacę i wymagam”.

I mundurowi, od których się zaczęło. Bezpieczeństwo osobiste jest na szczycie wartości cenionych przez ogół społeczeństwa i każdego chyba indywidualnego obywatela. Nie ma więc raczej możliwości, aby porażkę wyborczą odniosła grupa obiecująca pełne baki w radiowozach policyjnych, nabór najsprawniejszych, przebranych pod względem cech osobowości, dobrze wykształconych kandydatów do służby w mundurach. Nie ma w opinii społecznej sprzeciwu wobec racjonalizacji rozwiązań systemu emerytalnego dla mundurowych, np. w formie wydłużenia do 20-25 lat stażu uprawniającego do odejścia na emeryturę. Jest jednak jasne, że nie ma też warunków, potrzeby, szerokiej aprobaty oraz wystarczającego uzasadnienia dla objęcia mundurowych systemem powszechnym.

W Wielkiej Brytanii od 1 września 2010 roku najniższa pensja policjanta-stażysty w najniższej randze konstabla (posterunkowego) wynosi bez dodatków 23 259 funtów rocznie, czyli 447 funtów tygodniowo. Mediana zarobków brutto wynosi obecnie w Wielkiej Brytanii dla ogółu zatrudnionych 404 funty tygodniowo. Oznacza to, że połowa pracujących Brytyjczyków zarabia 404 funty i mniej, a druga połowa 404 funty i więcej. Zatem policjant z zerowym stażem i doświadczeniem zarabia co najmniej o 11 proc. więcej niż połowa wszystkich Brytyjczyków. Konstable mają siatkę zarobków z 10. szczeblami. Najwyższa płaca na tym stanowisku wynosi bez dodatków 36 519 funtów rocznie, czyli 702 funty tygodniowo, czyli co najmniej o 73 proc. więcej niż zarabia połowa Brytyjczyków.

Polski policjant stażysta zarabia netto 1337 zł. W celu porównania z Wielką Brytanią musimy znaleźć medianę. Dla zarobków netto wynosiła ona w Polsce w październiku 2008 r. 1905 zł. Świeższej wartości nie ma, bowiem stosowanie innych poza przeciętną miar rozkładu statystycznego nie upowszechniło się jeszcze w Polsce ze względu na koszty. Kandydat do pracy w polskiej policji zarabia o 30 proc. mniej niż wynosi mediana, a brytyjski –  o 11 proc. więcej od tamtejszej mediany. To jest właściwa ilustracja różnic w wynagradzaniu polskiej i brytyjskiej policji, bez uwzględniania różnych dodatków, które są zresztą na Wyspach wyższe.

Od Bismarcka i Lloyda George’a emerytury były kartą w grze polityków ze społeczeństwem i w corocznych rozgrywkach budżetowych. Gdy nie starczało na podwyżki dla grup szczególnie uciążliwych i namolnych, a jednocześnie istotnych z punktu widzenia sprawowania władzy, można je było obłaskawić przywilejem emerytalnym, co było wyjściem tym bardziej atrakcyjnym, że data wykupu przywileju wybiegała poza okres politycznej kalkulacji.

Można więc przyjąć, że polskie przywileje emerytalne dla służb mundurowych są zadośćuczynieniem za zbyt niskie zarobki w zestawieniu z trudami, niedogodnościami i znojem niebezpiecznej często służby. Polskie państwo nie jest już tak biedne, aby musiało oszczędzać na grupie liczącej obecnie 387 tys. osób. Dla finansów państwa z pewnością bezpieczniejsza byłaby korekta systemu dla mundurowych polegająca głównie na podniesieniu stażu emerytalnego niż rewolucja, która przyniesie niekończącą się wojnę o wysokość uposażeń.

Im dłużej przychodzi czytać, myśleć i dyskutować o systemach emerytalnych, tym łatwiej przychodzi godzić się z poglądem, że bardzo mało jest w nowożytnej Europie przykładów decyzji gorszych w skutkach niż upowszechnienie po II Wojnie Światowej tzw. solidarnościowego systemu emerytalnego. Powoduje ogromne napięcia budżetowe, za które tak, czy siak płacą podatnicy, rozgrzewa polityczne spory i obywatelskie konflikty i – co najważniejsze – jest nie do naprawienia. W tych okolicznościach coraz większej urody nabiera idea równej dla wszystkich socjalnej (tzn. skromnej w biednych państwach i niewygórowanej w bogatszych) emerytury wypłacanej każdemu po osiągnięciu wieku emerytalnego, bez względu na zarobki, staż pracy, posiadany majątek. Państwo wypłacałoby je nie ze swej dobroci, ale z wyrachowania, w obronie przed roszczeniami ze strony tych, którzy w młodości zapomnieli, że się zestarzeją i nie zostało im nic na jesień życia.

Wydłuża się czas spędzany przez seniorów obojga płci na „nic nierobieniu”. Tyle się rozprawia o potrzebie wydłużenia wieku emerytalnego, a według raportu przeciętny wiek przejścia w krajach OECD w stan spoczynku osiągnie 65 lat – dla obu płci – prawdopodobnie dopiero w 2050 roku. Wśród zebranych informacji badacze znaleźli i tę, że polski minister finansów nie dostrzega potrzeby prawnego sformalizowania wydłużenia okresu pracy zawodowej. Paradoksalnie, może mieć rację, ale o tym później.

Generalnie wiele przesłanek skłania jednak do poglądu, że wskaźnikiem 65 lat bogate państwa wylegitymują się znacznie wcześniej niż za 40 lat. Tu informacja warta zapamiętania: reformy systemów emerytalnych prowadzone od początku ostatniej dekady ubiegłego wieku doprowadziły w obszarze OECD do zredukowania wysokości przyszłych świadczeń emerytalnych średnio o 20%, a mimo to pieniędzy dla świadczeniobiorców nadal nie staje. I nie wiadomo skąd je brać.

Warto przyjrzeć się doświadczeniom Irlandii i Nowej Zelandii. W Irlandii „państwowa” emerytura dla osób w wieku od 66 lat jest równa dla wszystkich i wynosi 233 euro tygodniowo (ok. 29% średnich zarobków). Podlega indeksacji. Dochodzą do tego dodatki na osoby na utrzymaniu emeryta i świadczenia w naturze (ok. 950 euro rocznie) inne od zdrowotnych. Również w Nowej Zelandii każdy dostaje tyle samo. W 2008 roku świadczenie dla samotnego emeryta (od 65 lat) wynosiło tygodniowo prawie 350 dolarów nowozelandzkich brutto (600 zł/tydzień wg kursu NBP z 2008 r.) i stanowiło 39% przeciętnych zarobków. W obu krajach funkcjonują ponadto uzupełniające, dobrowolne systemy emerytalne. Koszt publicznych systemów emerytalnych wyniósł w 2008 roku:

• w Irlandii – 3,6% PKB
• w Nowej Zelandii – 4,3% PKB
• średnio w OECD – 7% PKB
• w Polsce -10,6% PKB

Dyskusja o OFE i ZUS nauczyła, że relacja między wysokościami wynagrodzenia i emerytury nazywa się stopą zastąpienia. W badaniach OECD stosuje się stopę zastąpienia, w której wynagrodzenia to wielkości średnie z całej gospodarki występujące w średnim okresie zatrudnienia przyszłego emeryta. Ta uwaga jest konieczna, bowiem niekiedy rozumie się stopę zastąpienia jako relację ostatniego wynagrodzenia do emerytury. Przy tej drugiej definicji stopa zastąpienia jest niższa, a właściwie znacznie niższa od liczonej wg średnich wynagrodzeń w czasie zatrudnienia. W 34 państwach OECD w obowiązkowych (publicznych i prywatnych) systemach emerytalnych stopa zastąpienia dla osób zarabiających przez okres zatrudniania na poziomie przeciętnego wynagrodzenia w OECD wyniosła w 2009 roku 57%, a dla osób zarabiających połowę przeciętnego wynagrodzenia – 72%. Ludzie przez całe życie ubożsi są zatem w krajach OECD zabezpieczeni na starość relatywnie lepiej.

Dla gorzej zarabiających rodaków informacja jest taka, że Polska jest jednym z ośmiu państw OECD, w których stopa zastąpienia jest taka sama dla zarabiających średnią i połowę średniej. W trzech państwach osoby zarabiające najmniej mają emerytury wyższe od swoich przeciętnych zarobków. W Islandii stopa zastąpienia wynosi dla grupy najmniej zarabiających 145%, w Danii – 121%, a w Izraelu – 100%. W grupie 27 państw Unii Europejskiej stopa zastąpienia wynosiła w 2009 roku niemal 62%.

OECD posługuje się danymi oficjalnymi przekazywanymi przez państwa członkowskie. Na tej podstawie obliczono, że w 2009 r. stopa zastąpienia wyniosła w Polsce 59% i była jednakowa dla trzech wyodrębnionych grup (zarabiający połowę średniej, średnią i półtorej średniej). Co ciekawe, stopa zastąpienia dla części finansowanej przez ZUS wyniosła 28,7%, a dla OFE – 30,2%.

Relatywnie wysoka obecnie stopa zastąpienia w Polsce jest skutkiem współistnienia dwóch systemów. Najstarsi Polacy korzystają nadal z systemu zdefiniowanego świadczenia odziedziczonego po PRL, a reszta weszła w system ZUS + OFE + nieistniejący de facto III filar dobrowolnych planów emerytalnych. Tak wysoka, jak obecna przeciętna stopa zastąpienia w Polsce nie utrzyma się. Za parę dekad – wedle dzisiejszej wiedzy i zakładanych rozwiązań – zacznie szybko opadać, do poziomu około 30%.

Systemy emerytalne dostarczają w państwach OECD przeciętnie 60% średnich dochodów osób starszych. Pozostałe 40% to w równych połowach:

- wynagrodzenia z kontynuowanej pracy

- wypłaty z funduszy emerytalnych oraz innych form oszczędności.

W Polsce przez dekady dominował system, w którym źródłem wypłat emerytur były zbierane na bieżąco składki oraz mniejsze lub większe dopłaty z budżetu wyrównujące w danym miesiącu ujemną różnicę między sumą zebranych składek, a sumą emerytur do wypłaty. Ponieważ składki zawsze są niewystarczające, to system opiera się na wierze, że państwu starczy w następnych miesiącach i latach sił na ściągniecie podatków na zasilenie niedoborów składkowych. Wprowadzenie OFE dało możliwość gromadzenia materialnych aktywów na pokrycie zobowiązań emerytalnych.

W całym OECD wartość materialnych aktywów w zarządzie wszelkiego rodzaju funduszy emerytalnych wynosiła w 2009 roku 16 800 mld dolarów, przy czym aktywa amerykańskich funduszy stanowiły ponad połowę tej kwoty – 9 600 mld dolarów. W 2009 roku aktywa ogółem stanowiły w OECD równowartość niemal 68% łącznego PKB 34 państw członkowskich (np. Holandia – aktywa funduszy równe 130% PKB, Szwajcaria -101%, Australia – 82%). Wśród liderów tej klasyfikacji są wyłącznie państwa z anglosaskim podejściem do kapitalizmu i z kalwińskim epizodem w swej historii. Jednak tylko 13 krajów ma wskaźnik wyższy od 20%. Tylko dzięki reformie z 1999 roku Polska osiągnęła wskaźnik w wysokości 13%.

16 państw OECD zdecydowało się gromadzić i wyodrębnić fundusze rezerwowe mające łagodzić skutki ewentualnych deficytów w systemach emerytalnych. Zgromadziły na nich łącznie 4 600 mld dolarów, z czego Amerykanie na Social Security Trust Fund ok. 2 500 mld dolarów. Drudzy na liście zapobiegliwych są Japończycy, którzy odłożyli 1 300 mld dolarów. Polska była w tym wykazie w 2009 roku z kwotą 2,43 mld dolarów na utworzonym w 2002 roku Funduszu Rezerwy Demograficznej. W połowie 2010 r. było na nim ok. 12,7 mld zł, ale jesienią tego samego roku wycofano z niego 7,5 mld zł, żeby zasilić Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, z którego ZUS wypłaca emerytury.

Fakty są takie, że Fundusz Rezerwy Demograficznej był dla obecnego rządu jak świnka – skarbonka dla 9-latka, który marzył żeby odkładać do niej tyle, żeby kiedyś starczyło na rower. Nie wytrzymał jednak tak długo, po paru tygodniach rozbił świnkę i kupił sobie trochę ciastek. Apetyt nie maleje – w budżecie na 2011 rok rząd przewidział odessanie z FRD kolejnych 4 mld zł. Możliwe, że w następnych raportach OECD Polska zniknie z zestawienia zapobiegliwych państw z rezerwowymi funduszami emerytalnymi. Zajmuje nas w Polsce szczególnie rozróżnienie między akcjami, a obligacjami i bonami skarbowymi jako rodzajami inwestycji dokonywanych przez fundusze emerytalne oraz fundusze rezerwy emerytalnej. Nasz dyskurs wysterowano w kierunku dezawuowania obligacji, tak jakby obowiązku 60% inwestycji w obligacje nie ustaliło samo państwo zainteresowane tańszymi, krajowymi źródłami zaspokojenia swych potrzeb pieniężnych finansowanych długiem.

Kompletne twarde dane na ten temat dostarczyło niewiele państw. Akcje wygrywają z obligacjami i bonami np. w Australii wynikiem 54,4% do 12,8% (wielkości te wyrażają udziały w całości portfela inwestycji), w Finlandii rezultatem 40,6% do 37,5%. Przewagą 45,4% do 31,4% obligacje i bony wygrały w 2009 roku również w USA. Najsłabszą wiarą w uosabianą akcjami siłę przedsiębiorczości sektora prywatnego mają Czesi, Koreańczycy, Słowacy i Estończycy, gdzie akcje nie stanowią nawet 5% inwestycji ogółem. Stara mądrość ludowa mówi, że ziemia nigdy nie traci na wartości. Polacy odrzucili te gusła i nasze fundusze w ogóle nie inwestują w nieruchomości. A w Szwajcarii, Portugalii, Finlandii, Kanadzie i Australii ziemia i budynki mają od 5 do 10% udziałów w całkowitych inwestycjach funduszy emerytalnych.

Stopa zwrotu na aktywach emerytalnych, to kolejny front polskiej batalii. Globalny kryzys finansowy zmniejszył wartość inwestycji poczynionych przez fundusze emerytalne. W 2008 roku w obszarze OECD przeciętna ujemna stopa zwrotu n inwestycjach wyniosła 22,5% w ujęciu realnym. Bezwzględna wartość aktywów stopniała z 18 700 mld dolarów w grudniu 2007 r. do 15 300 mld dolarów w grudniu 2008 r., czyli o 3 400 mld dolarów. W 2009 r. fundusze emerytalne stopniowo odzyskiwały animusz i odrobiły jakieś 1 500 mld z utraconych wcześniej 3 400 mld dolarów. 2010 rok był z pewnością jeszcze lepszy.

W grudniu 2009 roku wartość aktywów OFE była o 28,3% wyższa niż w grudniu 2007 roku. Źródłem tego wzrostu są głównie transfery środków z ZUS. Jest jednak niemal pewne, że w 2010 r. OFE z małym naddatkiem nadrobiły straty wywołane kryzysem finansowym w świecie. Można tak wnioskować na podstawie stopy zwrotu w OFE obliczanej przez KNF: między końcami września 2007 r. i 2010 r. wyniosła ona 3,36%. Kryzysy nie atakują wybiórczo. Nie znęcają się wyłącznie nad OFE, całą resztę – w tym budżet i ZUS – zostawiając w spokoju. Nawet budżet zebrał mniejsze podatki.

Pokładanie wiary w publicznych systemach emerytalnych, takich jak rodzimy ZUS, nie świadczy o przenikliwości i wyobraźni. 100 procent Polaków uważa emeryturę za coś bezdyskusyjnego i oczywistego, a przecież emerytury to relatywnie świeży wynalazek autorstwa kanclerza Bismarcka i premiera Lloyda George’a, pomyślany wyłącznie jako ukojenie bólu najuboższych. Upowszechnienie emerytur nastąpiło dopiero po II wojnie światowej, a kończący się raj emeryta z Zachodu trwał zaledwie 2-3 dekady. Upowszechnienie emerytur dokonało się z wielkimi błędami. Po pierwsze, w zastosowanych rozwiązaniach dominował system zdefiniowanego z góry świadczenia, które mogło być tym wyższe, im więcej osób przekazywało swoje składki na wypłaty dla jednego emeryta. Po drugie, nieświadomie przyjęto założenie, że nienaturalnie wielki (z powodu olbrzymich strat wojennych) przyrost naturalny będzie trwał przez niezliczone dekady.

Wyże demograficzne już nie wrócą. Pojawiać się będą jedynie jakieś drobne ich echa. Zadziwiające jest jednak jak wielu rozsądnych ludzi ratunek dla systemów emerytalnych widzi w prokreacji. Marzą o odwróceniu trendu i powrocie do trwałej przewagi liczby młodych nad starymi. Za życia dzisiejszego sześćdziesięciolatka ludność Ziemi zwiększyła się 2,8-krotnie, z ok. 2,5 mld w 1951 roku do prawie 7 mld dziś. Według amerykańskiego rządowego biura demograficznego 19 marca 2011 roku wczesnym popołudniem ludzi było na Ziemi 6 906 738 927. W dzień później na tym samym liczniku było 6 906 948 210, czyli (netto) przybyło 209 tys. mieszkańców. (www.census.gov/main/www/popclock.html). Przez zaledwie 24 godziny pojawiło się na świecie miasto wielkości np. Kielc. W dłuższej perspektywie tzw. solidarnościowy system finansowania emerytur nie przetrwa. Są w raporcie OECD konkluzje trafne, ale i takie, które nie wytrzymują krytyki. Krytyki domagają się zwłaszcza porady dotyczące zwalczania dyskryminacji w zatrudnieniu osób starszych, szkoleń dla 50-, czy 60-latków w celu zmiany kwalifikacji itp. Jest miejsce dla takich działań, jeśli nadaje się im sens operacyjny, ale raport nie odpowiada na pytanie: co to da w dłuższej perspektywie? Tego rodzaju porady zdumiewają głównie dlatego, że od 50 lat z okładem widać jak na dłoni, że pracy w XXI wieku jest i będzie znacznie mniej niż w XX. Wystarczy przypomnieć, że roboty ziemne wykonuje się dziś koparkami, a nie łopatami i taczkami. Prawdziwej pracy, czyli zatrudnienia zweryfikowanego rynkowymi potrzebami będzie z każdym rokiem jeszcze mniej niż dzisiaj. Rady sprowadzające się do szkolenia siwych głów są więc infantylne. Jeśli zatrudnienie staje się bardziej problemem społecznym i politycznym, niż istotnym czynnikiem wpływającym na poziom wytwórczości to trzeba zacząć o nim myśleć w oderwaniu od dogmatów.

Obserwator Finansowy: Rząd przyjął ostateczną wersję projektu zmiany reformy emerytalnej. Co ta zmiana będzie oznaczać dla ZUS? Poza, rzecz jasna, tym, że mniej środków ZUS będzie przekazywał do OFE.

Zbigniew Derdziuk: ZUS będzie zbierał tyle samo pieniędzy co dotychczas, tyle że będzie je inaczej klasyfikował. Część środków, które Zakład przekazuje obecnie do OFE, pozostanie w samym ZUS-ie na subkontach osób ubezpieczonych, które w swojej konstrukcji będą podobne do tych, na których zapisywane są środki gromadzone w ramach pierwszego filaru emerytalnego.

Ale nie zmieni to sytuacji finansowej Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, którym ZUS zarządza, z tej perspektywy zmiana jest neutralna. Za składki przelane do OFE Zakład otrzymywał w tej samej wysokości dotację z budżetu. Teraz te składki będą mniejsze, więc mniejsza będzie dotacja.

A w sensie organizacyjnym, ZUS będzie miał więcej pracy?

Szacujemy, że nowe zadania będą stanowiły około 1 proc. obecnej aktywności ZUS, tyle więc przybędzie nam dodatkowej pracy. Jeśli chodzi o przekazywanie części składek do OFE, to w grę wchodzi jedynie zmiana parametru przelewu, z 7,3 na 2,3 proc. płaconych składek. Z organizacyjnego punktu widzenia nie jest to wielkie wyzwanie, nasz system informatyczny jest do tego przygotowany.

Mamy zresztą na wprowadzenie tej modyfikacji dużo czasu. Zakładając, że zmiana systemu wejdzie w życie tak jak chce rząd od 1 maja, to przelewy za maj będą realizowane w czerwcu. Najważniejsze, że zasady funkcjonowania pierwszego filara oraz ZUS-owskiej części drugiego filara będą właściwie takie same. To ułatwia organizację.

Trzeba będzie zwiększyć zatrudnienie?

Nie. ZUS od roku 2005 poprawia efektywność, dzięki coraz większej informatyzacji i lepszej organizacji, zatrudnienie spada średnio rocznie o 1 procent. Podobnie będzie w tym roku – pomimo zmian w systemie emerytalnym zatrudnienie zmniejszy się.

Potrzebna będzie zmiana systemu informatycznego?

System informatyczny wymaga nie tylko zmian związanych z wprowadzeniem poprawek do reformy emerytalnej. Zmiany w nim dokonywane są cały czas. W ostatnim roku przechodziliśmy na wyższy standard jednostek centralnych, z Z-9 na Z-10. Cały czas doskonalimy architekturę tego systemu. Prawa autorskie są po stronie ZUS-u, podpisana w ubiegłym roku umowa na kolejne 3 lata przewiduje jego nieustający rozwój, w miarę jak zmienia się technologia IT, za którą musimy nadążać.

Nie trzeba będzie rozpisywać w związku ze zmianą dotyczącą OFE nowego przetargu na system informatyczny?

Wszystko odbędzie się w ramach istniejących umów. Szacujemy, że koszty dodatkowych prac wyniosą około 20 milionów złotych rocznie, ale wydatek ten zmieści się w limitach zapisanych w dotychczas zawartych umowach. ZUS musi być przygotowany na różne modyfikacje i adaptacje. Nawet takie, które ostatecznie nie wchodzą do realizacji. Niedawno był projekt ustawy dotyczącej systemu rent kapitałowych, mającej obowiązywać od 2011 roku, ale nie wszedł on w życie. ZUS musi się zawczasu do takich zmian przygotowywać.

Przeciwnicy zmiany dotyczącej OFE stawiają zarzut, że reforma ta może długoterminowo negatywnie oddziaływać na sytuację finansową ZUS. Jak pan widzi to ryzyko?

Obawa nie jest uzasadniona, reforma nie wpłynie na sytuację finansową ZUS-u. Generalnie wpłynie zaś pozytywnie na sytuację całości finansów państwa. Przesuwa ona strumienie wydatków państwa. Dzisiaj za pieniądze, które przekazujemy do OFE otrzymujemy z budżetu środki, które minister finansów pozyskuje emitując obligacje. Jeśli ta dotacja się zmniejszy, to o tyle mniejsza będzie emisja obligacji, a to kilkanaście miliardów złotych rocznie. Oczywiście zobowiązanie wobec przyszłych emerytur nie znika, będzie to dług ukryty. Nie tylko my mamy jednak z nim problem, ale wszystkie kraje.

Nie niepokoi pana szybszy wzrost ukrytego długu?

Wchodzimy tu w obszar szerszej dyskusji dotyczącej kosztów systemu emerytalnego. ZUS przygotowuje prognozę aktuarialną, z której wynika kiedy, w perspektywie najbliższych 50 lat, zobowiązania te będą najsilniej rosły. Sytuacja trochę się poprawi w najbliższych latach, przede wszystkim dzięki efektywnemu podniesieniu wieku emerytalnego z powodu wprowadzenia emerytur pomostowych. Kluczowe znaczenie ma sytuacja demograficzna. Dziś mamy około 16 proc. osób w wieku emerytalnym. Za 50 lat takich osób będzie 37 proc. Sposobem na zwiększenie przyszłych emerytur jest tak naprawdę jedynie wydłużenie okresu aktywności zawodowej.

Zmiana dotycząca OFE nie wpłynie negatywnie na sytuację finansową ZUS? Dochody własne ZUS uzależnione są przecież od wielkości przekazów do OFE.

Rzeczywiście, z punktu widzenia finansów samego Zakładu, sytuacja się nieznacznie pogorszy. Pobieramy 0,8 proc. opłaty od środków przekazywanych do OFE, a ponieważ przekazy zmniejszą się z 7,3 do 2,3 proc., ZUS utraci część dotychczasowych wpływów. Jeśli zaś chodzi o Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, to z punktu widzenia płynności systemu emerytalnego istotne są wahania liczby wypłacanych świadczeń, wynikające z wyborów dokonywanych przez obywateli. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2008 roku, który uznał, że mężczyźni mają takie same uprawnienia do wcześniejszych emerytur jak kobiety, spowodował np., że z prawa do wcześniejszej emerytury skorzystało prawie dwa razy więcej mężczyzn niż zwykle. W 2009 roku kosztowało to FUS dodatkowo aż 2, 1 mld złotych.

Jak wygląda w tym roku sytuacja finansowa Funduszu Ubezpieczeń Społecznych? Marcowa waloryzacja emerytur okazała się wyższa od zaplanowanej. Nie ma to wpływu na finanse FUS-u?

Waloryzacja wyniosła 3,1 proc. zamiast planowanych 2,7 proc., co oznacza wzrost wydatków o około 400 milionów złotych. Każdy 0,1 pkt. procentowego waloryzacji to około 100 mln złotych.

Skąd te dodatkowe pieniądze?

Pieniądze pożyczamy albo z budżetu, czyli zgodnie z możliwością zapisaną w ustawie budżetowej, gdzie jest określony limit na taką pożyczkę, albo zaciągając kredyty w bankach. ZUS ma podpisane umowy kredytowe z bankami, w których cena kredytu jest zbliżona do poziomu oprocentowania papierów skarbowych i w miarę potrzeb będziemy z nich korzystać.

Czy ZUS powinien mieć możliwość inwestowania przynajmniej części swoich pieniędzy, którymi zarządza?

ZUS zarządza zobowiązaniami i prowadzi ewidencję zbieranych składek. Pieniądze, które otrzymujemy, przekazujemy na bieżące świadczenia. Ponadto Zakład zarządza wydzielonym Funduszem Rezerwy Demograficznej. Jest to kwota około 10 miliardów złotych, przy czym mamy bardzo konserwatywną politykę ich lokowania, najwięcej środków mamy w obligacjach. Jedynie 14 proc. ulokowanych jest w akcjach firm notowanych na giełdzie.

Wróćmy jeszcze do sprawy OFE: kiedy przyszli emeryci dowiedzą się ile mają zgromadzonych środków w ZUS, w ramach pierwszego filara i ZUS-owskiej części drugiego filara?

Projekt ustawy przewiduje, że informacja ta będzie wysyłana łącznie za rok 2011 oraz 2012. Informacje ile składek wpłynęło na konta ubezpieczonych będą w naszej bazie danych, ale ZUS będzie potrzebował kilkunastu miesięcy na przygotowanie dla każdego obywatela kompletnej informacji, z podziałem na środki w pierwszym i drugim filarze. Chcemy to połączyć z modernizacją systemu ewidencji kont i funduszy.

Czyli statystyczny Kowalski dowie się na jaką emeryturę może liczyć dopiero za półtora roku?

Kowalski, jeśli chciałby indywidualnie się tego dowiedzieć, będzie mógł nas o to w każdej chwili zapytać i dostanie informację od ręki. Ale masowa akcja informacyjna o dwupozycyjnym stanie konta zostanie przeprowadzona dopiero w roku 2013. To jest poważna operacja wysłania 17 milionów listów.

Rozmawiali Krzysztof Bień, Katarzyna Mokrzycka

Strategia zmian w ZUS

- Spojrzenie na instytucję z punktu widzenia klienta i procesów wewnętrznych. Jeśli chodzi o klienta, zadania ZUS są zapisane w przepisach. Aby je odpowiednio wykonywać, potrzeba odpowiedniej infrastruktury, ludzi, kompetencji, regulaminów. Trwa przestawienie organizacji na model zarządzania procesowego.

- Zapewnienie właściwej perspektywy finansowej. ZUS nie jest nastawiony na generowanie zysku. Dysponuje budżetem, który powinien transparentnie wykorzystywać. Celem strategii jest zwiększenie satysfakcji klientów przez projektowanie procesów i organizację zasobów przy zachowaniu przejrzystości i efektywności gospodarowania środkami publicznymi. Do mierzenia efektów służą przyjęte wskaźniki, podobne do wskaźników KPI w biznesie.

- Sprawna ściągalność składek. ZUS ściąga rocznie około 96 miliardów złotych składek. Potrzebny jest system sprawnej kontroli płatników i skutecznej egzekucji należności. Kontrolerzy ZUS wyposażani są w nowoczesne narzędzia, laptopy z dostępem do baz danych, pozwalające na miejscu weryfikować płatników.

- Sprawniejsza obsługa klientów. W tej chwili tylko płatnicy masowo korzystają z rozliczeń drogą elektroniczną, pozostali klienci załatwiają sprawy osobiście w placówkach. W 2012 roku zaoferujemy przejście w szerszym zakresie na samodzielną obsługę dzięki uruchomieniu Nowego Portalu Informacyjnego. Ubezpieczeni będą mieli dostęp do informacji o stanie swoich kont, będą mogli sprawdzić kiedy wysłano im przelew z rentą czy emeryturą, wprowadzić numer rachunku bankowego, czy złożyć wnioski.

Zmiany były zapowiadane od dawna, lecz wydawało się, że rząd nie zdecyduje się na nie, wiedząc, że projekt będzie atakowany przez wiele środowisk opiniotwórczych: organizacji biznesowych, ekonomistów, analityków rynku. Okazało się, że premier, któremu zarzuca się brak determinacji w przeprowadzaniu reform, tym razem był stanowczy. Rząd przyjął projekt, zakładający, że do OFE ma być przesyłane jedynie 2,3 proc. wynagrodzenia, zamiast jak dotychczas 7,3 proc. Pozostałe 5 proc. będzie należeć do II filaru, lecz środki te zarządzane będą przez ZUS i lokowane w specjalne obligacje, indeksowane tempem wzrostu PKB.

Konstrukcja jest dziwaczna. ZUS jest częścią sektora finansów publicznych. Zarządza indywidualnymi rachunkami emerytalnymi, na których zapisywana jest składka, pobierana od przyszłych emerytów, czyli pierwszym filarem systemu emerytalnego. Indywidualne rachunki emerytalne nie mają (jak w OFE) odpowiednika po stronie aktywów. Składka jest wydawana na bieżące emerytury. Teraz w ZUS powstaną dodatkowe indywidualne rachunki przyszłych emerytów, raczej nie drugi filar, lecz co najwyżej filar „jeden i pół”. Gromadzone będą na nich specjalne obligacje (niepodlegające obrotowi). Jednocześnie Skarb Państwa będzie księgował po stronie pasywów dług, finansowany tymi obligacjami. Tyle, że dług ten nie będzie liczony w statystyce polskiej i w statystyce Unii Europejskiej, gdyż będą to wzajemne zobowiązania i należności podmiotów sektora finansów publicznych. Filar „jeden i pół” różnić się będzie od filara pierwszego jedynie sposobem indeksacji księgowanych składek.

Zdaniem premiera Donalda Tuska, ta karkołomna konstrukcja pozwoli zwiększyć przyszłe emerytury, gdyż ZUS, co zrozumiałe, nie będzie pobierał opłat za zarządzanie środkami, gromadzonymi w postaci dodatkowej składki 5 proc. Premier mógł o tym zapewniać bez obawy, że ktoś zweryfikuje rządowe symulacje. Dziś nie sposób stwierdzić, ile wyniosą przyszłe emerytury z OFE, ZUS i specjalnych obligacji. Wszystko zależy bowiem od rozwoju sytuacji makroekonomicznej w ciągu kilkunastu lub kilkudziesięciu lat. Choć eksperci rządowi pracowali nad projektem od kilku miesięcy, wygląda on na niedokończony. Nie wiemy, czy „filar jeden i pół” będzie utrzymany stale, czy tylko czasowo. Rząd zakłada, że po roku 2017 zwiększy się składka przekazywana do OFE, ale krytycy rządowego projektu podkreślają, że raz rozpoczęty demontaż systemu emerytalnego będzie trudny do odwrócenia. Kolejne rządy będą mogły dalej ograniczać transfery do OFE, a nawet całkowicie zlikwidować II filar, powołując się na precedens, stworzony przez rząd Tuska.

Zapewne nieprzypadkowo decyzja została podjęta w przeddzień Sylwestra, gdy opinia publiczna i media nie śledzą pilnie zdarzeń, zachodzących w polityce. Wszystko to razem wzięte sprawia wrażenie politycznego tricku, a nie racjonalnej reformy.

Nic dziwnego, że projekt rządowy spotkał się z szeroką krytyką mediów, zainteresowanych gospodarką i ekonomistów. Rząd broni swego stanowiska, wysuwając trzy różne argumenty.

1. Funkcjonujący od kilkunastu lat system emerytalny został błędnie zaprojektowany. Jego twórcy nie uwzględnili, a w każdym razie zaniżyli, koszty dla budżetu i skalę długu publicznego, który zostanie wygenerowany na skutek transferów do OFE w ciągu kilkudziesięciu lat.

OFE nie konkurują ze sobą o klienta niższymi opłatami. Mają zbliżone stopy zwrotu, które nie gwarantują satysfakcjonujących emerytur. Zdaniem ważnego doradcy ekonomicznego premiera „OFE to maszynka do robienia pieniędzy dla instytucji, które funduszami zarządzają”. Zaś Jacek Rostowski twierdzi, że  „OFE to mieszanina socjalizmu i rynku”, która w dodatku skupia najgorsze cechy obu systemów.

2. Największe osiągnięcie reformy emerytalnej – Otwarte Fundusze Emerytalne  – pozostaną, tyle że przejściowo będą musiały zadowolić się mniejszą składką. Ale za siedem lat składka przekazywana OFE znów wzrośnie, choć nie do obecnego poziomu. Premier w wystąpieniu na konferencji po posiedzeniu rządu, na którym przyjęty został zarys zmian, podkreślał, że nie chodzi o wariant węgierski, czyli przekazanie pieniędzy z OFE do budżetu, ani estoński, czyli całkowite zawieszenie przekazywania składek, lecz o „kompromis między sprzecznymi oczekiwaniami.” Premier zapewniał, że polski wariant reformy systemu emerytalnego nie doprowadzi do całkowitego demontażu.

3. OFE odpowiedzialne są za jedną czwartą tegorocznego deficytu sektora finansów publicznych i z jedną trzecią długu publicznego. Gdy rząd ma problemy z utrzymaniem równowagi finansów publicznych nie może sobie pozwolić na „luksus” budżetowych wydatków na przyszłych emerytów, tym bardziej, że  odbywa się to kosztem emerytów obecnych, którzy mają prawo głosu w nadchodzących wyborach.

Każdy z tych trzech argumentów zawiera racjonalne wątki. Patrząc z perspektywy kilkunastu lat funkcjonowania reformy łatwo stwierdzić, że popełniono szereg błędów, a niektóre założenia były nadmiernie optymistyczne. Przeszacowywano korzyści i pomniejszano koszty. W dokumencie z czerwca 1997 roku „Bezpieczeństwo dzięki różnorodności”, będącym „Biblią” reformy emerytalnej, przeprowadzono symulację skutków wprowadzenia OFE dla równowagi ZUS, a w konsekwencji finansów publicznych, tylko do roku 2017. Zakładano, że w tym okresie transfery do II filara będą finansowane wpływami z prywatyzacji oraz racjonalizacją emerytur, wypłacanych przez ZUS. W sumie w roku 2010 koszty będą zbilansowane, a w roku 2017 (koniec wpływów z prywatyzacji) wyniosą  niespełna 2 mld zł.  W dokumencie nie ma symulacji skutków budżetowych reformy emerytalnej po roku 2017.

Tymczasem według obecnych wyliczeń Ministerstwa Finansów łączny dług, wynikający z transferów do OFE będzie rósł do połowy wieku i wyniesie wówczas ponad 90 proc. PKB. Autorzy reformy emerytalnej wyliczenia te kwestionują, ale dziś nie podważają faktu, że dług ten będzie rósł  – do ok. 50 proc. PKB.

Przed kilkunastu laty zbyt optymistycznie oceniano efektywność działania funduszy emerytalnych. Reformatorzy chcieli zapewnić bezpieczeństwo wkładów do OFE. Przeregulowali system, co spowodowało, że stopy zwrotu w OFE są niskie, a konkurencja między funduszami słaba. W dodatku regulacje zwiększają koszty funkcjonowania systemu, a tym samym opłaty uczestników OFE.

Zdecydowanie zbyt optymistycznie oceniano efekt racjonalizacji emerytur i rent, wypłacanych z ZUS. Dopiero w 2008 roku  Sejm przyjął ustawę o emeryturach pomostowych, która poważnie ograniczyła możliwość przechodzenia na wcześniejsze emerytury.

Po 12 latach funkcjonowania system emerytalny wymaga korekt. Ze stwierdzeniem tym godzą się wszyscy, także twórcy reformy. Propozycje zmian w funkcjonowaniu OFE przedstawione były latem 2010 roku przez zespół Michała Boniego. Polegały przede wszystkim na odejściu od obecnej formuły benchmarku, która zniechęca fundusze do ostrzejszej konkurencji oraz stworzenia sub-funduszy, dopasowanych do odpowiednich profili wiekowych.

Ale wszystkie argumenty rządu uzasadniające „reformę” wcale nie są przekonujące. Jeśli OFE są dla ministra finansów rodzajem „socjalizmu rynkowego”, to dlaczego rząd chce je mimo wszystko utrzymać, a za kilka lat zwiększyć składkę, która jest do nich przekazywana? Jeśli uważa, że system jest zbyt obciążający dla finansów publicznych, to dlaczego do takiego wniosku doszedł po trzech latach rządów, w sytuacji gdy dług publiczny oscyluje wokół granicy 55 proc. PKB, a według statystyk unijnych granicę tę już przekroczył? Pomysł zmiany systemu emerytalnego byłby bardziej wiarygodny, gdyby rząd przedstawił go przed dwoma, a jeszcze lepiej trzema laty, gdy groźba przekroczenia progu ostrożnościowego wydawała się odległa.  Obecnie trudno inaczej interpretować projekt, jak rozpaczliwą ucieczkę przed gilotyną długu. Przyznał to Michał Boni, który w audycji telewizyjnej mówił: „To jest dramatyczna decyzja (…) podjęta dla ochrony finansów publicznych, dla ochrony przed wzrostem długu, przed wzrostem deficytu.”

Transfery do OFE wyniosły w roku 2010 około 22,5 mld zł (zgodnie z ustawą budżetową), czyli około 1,6 proc. PKB. Dla roku 2011 liczby wynoszą odpowiednio 23,9 mld zł i 1,6 proc.  Deficyt, wynikający z funkcjonowania OFE (i przyrost długu publicznego) jest jednak większy, gdyż Skarb Państwa musi obsługiwać dług, wynikający z wcześniejszych transferów. Według Sprawozdania Finansowego FUS zsumowana refundacja składek OFE w latach 1999-2010 wyniosła 157,3 mld zł. Tym samym wygenerowany został dług tej wysokości (pomijam efekt czasu i dodatkowy dług wynikający z wydatków na obsługę długu).

Jego obsługa przy średnim koszcie pozyskania pożyczek 5 proc. wynosi zatem 7,87 mld zł, czyli 0,55 proc. PKB. Łączny koszt istnienia OFE dla budżetu w roku 2010 wyniósł zatem 2,16 proc. Ministerstwo Finansów koszt ten zawyża koncentrując się nie na koszcie refundacji składek OFE, lecz na koszcie dotacji z budżetu do ZUS. Dotacje są większe niż transfery, gdyż ZUS nawet bez transferów do OFE byłby niezbilansowany.

Obniżenie składki przekazywanej do OFE z 7,3 do 2,3 proc. oznacza, że transfery i koszt ich refundacji z budżetu obniży się o 68,5 proc. Efekt w 2011 roku będzie mniejszy, gdyż nowe zasady mają zacząć obowiązywać od 1 kwietnia. Jeśli założymy, że transfery do OFE i ich refundacja przepływają proporcjonalnie do upływu czasu, średnia składka do OFE w 2011 roku wyniesie 3,55 proc. , a łączne transfery  11,6 mld zł, zamiast planowanych wcześniej 23,9 mld zł. Rząd zaoszczędzi zatem w 2011 roku 12,3 mld zł, czyli 0,8 proc. PKB. W roku 2012 efekt w postaci „efekt oszczędnościowy” będzie większy, gdyż nowe zasady będą obowiązywać przez cały rok i wyniesie 17 mld zł, czyli ok. 1,1 proc. PKB.

Zmiana składki nie wpłynie na wysokość deficytu budżetowego, ani deficytu sektora finansów publicznych, gdyż według polskiej definicji transfery z ZUS do OFE i ich refundacja nie są uwzględniane w deficycie. Natomiast wpłyną na wysokość długu, którego przyrost będzie mniejszy – w 2011 roku o 0,8 punktu procentowego, a w 2012 o 1,1 punktu. Zmieni się też wysokość deficytu według definicji ESA-95, co zbliży nieco nasze finanse do kryteriów, wynikających z europejskiego Paktu Stabilności i Wzrostu. Podobne korzyści będą w kolejnych latach, aż do roku 2017, kiedy to, według propozycji rządu, transfery do OFE wzrosną do 5 proc. wynagrodzeń.

Nasuwa się pytanie – czy tak nieznaczne korzyści, osiągnięte przez rząd zrównoważą potencjalne straty.  Zdaniem ministra finansów rynek pozytywnie oceni propozycje zmian systemu emerytalnego gdyż, po pierwsze są one znacznie łagodniejsze niż na Węgrzech, gdzie rząd po prostu zabrał pieniądze zgromadzone w funduszach, a po drugie świadczą o tym, że rząd podejmuje racjonalne kroki dla ograniczenia długu publicznego.

Ale reakcja rynków jest trudna do przewidzenia. Równie dobrze inwestorzy handlujący polskim długiem mogą dojść do wniosku, że skoro rząd dla ograniczenia długu o 1 punkt procentowy przeprowadza w roku przedwyborczym ryzykowną operację, narażając się na krytykę mediów i opiniotwórczych ekonomistów, to sytuacja polskich finansów publicznych jest poważniejsza niż się wcześniej wydawało. I rząd nie ma innego pomysłu na ograniczenie przyrostu długu, jak tylko demontowanie reformy emerytalnej, uważanej przez kilkanaście lat za jeden z największych sukcesów Polski.

Minister Jacek Rostowski kilkakrotnie wykazał się dobrą intuicją lub po prostu miał szczęście i nie można wykluczyć, że i w tym wypadku rzeczywistość potwierdzi jego przypuszczenia – rynki zareagują na zmiany w OFE spokojnie. Ale jeśli się pomyli i rentowność naszych obligacji (a w konsekwencji koszt obsługi długu) wzrośnie tylko o 2 punkty procentowe, korzyści z ograniczenia transferów do OFE zostaną „zjedzone”.

Zmniejszenie składki, przekazywanej do OFE przesłoniło racjonalne pomysły rządu. Donald Tusk zapowiedział wprowadzenie ulg podatkowych dla osób, oszczędzających w trzecim filarze, czyli w dobrowolnych funduszach emerytalnych. Ulgi mają być zwiększane stopniowo – w roku 2017 do 4 proc. dochodów. To pomysł bardzo dobry, choć być może zbyt ostrożny. Gdyby rząd zdecydował się całkowicie rozmontować „rynkowy socjalizm”, czyli drugi filar i zamiast niego wprowadził większe ulgi dla oszczędności w trzecim filarze, projekt można byłoby uznać za racjonalną reformę. A tak, jest tylko kołem ratunkowym dla rządu, który z niepokojem obserwuje statystyki długu publicznego.

Tydzień temu premier Donald Tusk zrugał publicznie prezesów towarzystw emerytalnych (PTE), zarządzających Otwartymi Funduszami Emerytalnymi. Jednak gorzka pigułka publicznego upokorzenia nietrudna była do przełknięcia, gdyż jednocześnie szef rządu obwieścił, że wyrzuca do kosza przygotowany w resorcie pracy projekt zmian w systemie emerytalnym. Jednak sama rezygnacja rządu z lansowanych przez minister Jolantę Fedak planów rozmontowania reformy emerytalnej nie wystarcza, by przestały nas trapić dwa problemy, które z tą reformą są związane. Pierwszy dotyczy jakości pracy Otwartych Funduszów Emerytalnych, a drugi długu publicznego naszego kraju.

Sposób na dług publiczny

Jesienią  zeszłego roku minister finansów Jacek Rostowski i minister pracy Jolanta Fedak zaproponowali, aby część składki emerytalnej zabrać OFE i oddać ZUS. Fundusze – argumentowali – i tak za prawie dwie trzecie zarządzanych przez siebie pieniędzy kupują obligacje państwowe. A państwo emituje te obligacje m.in. po to, by pokryć deficyt ZUS. Z kolei deficyt ten jest spowodowany reformą emerytalną, w wyniku której znaczna część składek zamiast do ZUS – gdzie wydawane były na bieżące wypłaty świadczeń – trafia do OFE, które je inwestują, m.in. właśnie w obligacje państwowe. Tak kółko się zamyka, pieniądze pożyczamy sami sobie, tyle że po drodze towarzystwa emerytalne pobierają od tej operacji prowizję za fatygę.

Wiceminister finansów Ludwik Kotecki porównuje to do sytuacji, w której ktoś najpierw założyłby w banku lokatę, a potem z tego samego banku wziął kredyt. Według resortu finansów wielkość długu publicznego wynikającego z kosztów reformy emerytalnej to prawie ćwierć biliona złotych. Same koszty obsługi tego zadłużenia wynoszą 11,3 mld zł. Ministerstwo prognozuje, że za 50 lat dług wynikający z wprowadzenia reformy emerytalnej dojdzie prawie do wysokości naszego PKB – oczywiście przy założeniu zachowania dotychczasowych rozwiązań.

Cały  kłopot z naszą reformą emerytalną polega na tym, że w okresie przejściowym powoduje ona znaczny wzrost długu jawnego. Zobowiązania ZUS do wypłaty świadczeń w przyszłości (dług ukryty) zastąpione zostają wyemitowanymi przez państwo papierami (dług jawny). Z danych ZUS wynika, że obecnie trafiająca do niego składka -12,22 proc. podstawy wymiaru składki, czyli zarobków ubezpieczonych, pokrywa tylko około połowy kosztów wypłaty bieżących świadczeń emerytalnych. I ta relacja w ciągu najbliższego ćwierćwiecza się nie poprawi. Chyba że wyraźnie wzrośnie stopa zatrudnienia, a więc także liczba osób płacących składki, a wydłużony wiek emerytalny i ograniczenie waloryzacji świadczeń zmniejszy koszty systemu.

Jak pisze na swym blogu Janusz Jankowiak, główny ekonomista Polskiej Rady Biznesu, problem polega na tym, że podczas wprowadzania reformy emerytalnej nie wzięto pod uwagę „wiążących się z reformą emerytalną kosztów operacji ujawniania długu ukrytego” przy ustalaniu progów ostrożnościowych relacji długu publicznego do PKB zapisanych w ustawie o finansach publicznych (55 proc.) i w konstytucji (60 proc.). A koszty te są niebagatelne – deficyt sektora w wysokości ok. 2,8 proc. PKB (ok. 1,5 proc. PKB z tytułu ubytku składki i ok. 1,3 proc. PKB z tytułu obsługi obligacji znajdujących się w portfelu OFE) oraz wzrost długu publicznego o ok. 15 proc. PKB.

Minister pracy proponuje

Aby zapobiec przekroczeniu tych progów, minister pracy przygotowała propozycje zmian ustaw emerytalnych, która można wciąż znaleźć na stronie resortu

http://www.mpips.gov.pl/bip/index.php?idkat=1338

Pomysły minister Fedak dotyczyły między innymi możliwości wypisania się z OFE i przeniesienia zebranych składek do ZUS. Jednak najważniejsza propozycja dotyczyła właśnie zmniejszenia składki wpływającej do OFE. Zamiast 7,3 podstawy wymiaru składki, czyli w praktyce naszych zarobków, do funduszy trafiałoby jedynie 3 proc. Reszta zostawałaby w ZUS, zmniejszając deficyt zakładu, a tym samym skalę budżetowych dotacji. Według resortu pracy różnica wynosiłaby ok. 10 mld złotych (całość dotacji to w tym roku ok. 45 miliardów złotych, kolejne 15 miliardów kosztują dotacje do emerytur rolniczych, w sumie państwo wydaje już co piątą złotówkę z budżetu na dofinansowanie emerytur). Ekonomiści z londyńskiego oddziału banku JP Morgan szacowali nawet, że proponowane zmiany w systemie emerytalnym mogłyby przenieść budżetowi oszczędności rzędu 13 mld zł.

Pomysły Jolanty Fedak wpisywały się w trendy powszechne w naszej części Europy. Reformę emerytalną podobną do polskiej, to znaczy z filarem kapitałowym obok tradycyjnego filara repartycyjnego, wprowadzono także w kilku innych krajach postkomunistycznych i w Szwecji. Jednak w dobie kryzysu politycy powszechnie szukają sposobu na bieżące sfinansowanie wydatków kosztem narastania przyszłych zobowiązań. Estonia np. całkowicie zawiesiła przekazywanie składki do kapitałowego filara systemu emerytalnego, a Łotwa na dwa lata zmniejszyła składkę z 10 do 2 proc. zarobków. Kroki podjęte w tych i innych krajach – także np. na Litwie i na Węgrzech, służyły temu, by zmniejszyć skalę potrzeb pożyczkowych rządu, a tym samym zażegnać groźbę kłopotów związanych z finansowaniem długu publicznego. Dodatkowo w Estonii, ubiegającej się o przyjęcie euro, ważną rolę odgrywała konieczność utrzymania kryteriów Traktatu z Maastricht.

W Polsce, jak podkreślali ekonomiści krytykujący pomysł  dwojga ministrów, propozycje zmian sprowadzały się do poprawy sytuacji budżetu dzięki „sztuczce księgowej”, jak to nazwał prof. Jerzy Hausner. Tak jak reforma emerytalna zamieniała zobowiązania ZUS na walory znajdujące się w portfelach OFE, tak propozycje minister Fedak sprowadzały się do odwrócenia tego trendu. To co było ukryte i dzięki reformie stało się jawne, miało z powrotem stać się ukryte.

Zmiany w OFE

Ostatecznie premier postanowił,  że rząd nie będzie pracował nad projektem Jolanty Fedak, a zamiast tego minister Boni ma przygotować projekt zmian prawnych zwiększający efektywność OFE. Wiadomo, że podstawą projektu zmian ustawowych będzie raport przygotowany pod kierunkiem twórcy polskiej reformy emerytalnej profesora Marka Góry z warszawskiej SGH. Swoje propozycje przedstawiła także Izba Gospodarcza Towarzystw Emerytalnych, do której należy większość OFE, wraz z Polską Konfederacją Pracodawców Prywatnych „Lewiatan”.

Najważniejsze zmiany będą dotyczyły podziału obecnych OFE na subfundusze, różniące się stopniem ryzyka. W bezpiecznych trzymane byłyby pieniądze osób, które już wkrótce mają przejść na emerytury, w agresywnych tych, którzy na emeryturę pójdą dopiero za 30 lat, a więc bardziej istotna jest dla nich perspektywa większych zysków w wieloletnim horyzoncie.

Inne mają  być także sposoby oceny funduszy emerytalnych. To istotne, bo te, które osiągają najsłabsze wyniki, muszą dopłacać do pieniędzy emerytów z własnych kapitałów. Raport zespołu prof. Góry proponuje, aby OFE były oceniane nie – jak dotąd – w porównaniu z innymi funduszami emerytalnymi, ale na podstawie wskaźnika złożonego z giełdowych indeksów i oprocentowania obligacji. Analitycy instytucji komercyjnych uważają, że najlepszy byłby wskaźnik syntetyczny, uwzględniający rentowność obligacji,  indeksy giełdowe i surowcowe, ale nie tylko w Polsce. Tym bardziej, że OFE miałyby dostać prawo do szerszego niż dotąd inwestowania za granicą. Obecnie mogą lokować poza granicami naszego kraju najwyżej 5 proc. zebranych środków. OFE chcą podniesienia limitu do 30 proc., w rządzie na razie mówi się o 15 proc. Limit i tak będzie musiał zostać znacząco podniesiony, bo żąda tego od nas Bruksela w imię swobodnego przepływu kapitałów.

Wreszcie zmniejszone miałyby zostać opłaty pobierane przez fundusze od składek. Do końca ubiegłego roku mogły wynosić one 7 proc. od każdej wpływającej do OFE złotówki, od stycznia  tego roku spadły do 3,5 proc. i oba projekty przewidują ich zmniejszenie w przypadku subfunduszy zarządzanych nieagresywnie. Mniejsze byłyby także – i w większym stopniu powiązane z osiąganymi wynikami – opłaty za samo zarządzanie zebranymi kapitałami. Fundusze miałyby też zmniejszyć koszty swej działalności, ograniczając działalność akwizytorów, na którą w tym roku według szacunków KNF wydadzą ponad pół miliarda złotych.

A co z finansami publicznymi?

Dobre wiadomości dla OFE, że przepadł pomysł zmniejszenia wpływających do nich składek, to problem dla resortu finansów. Ministerstwo od dawna domagało się zmiany zapisów długu generowanego w wyniku reformy emerytalnej. Na szczęście chce tego nie tylko Polska.

Taką właśnie propozycję  przedstawiło dwa tygodnie temu, w liście do Hermana Van Rompuya, prezydenta Komisji Europejskiej, dziewięciu ministrów finansów krajów unijnych – poza Polską list podpisali także szefowie finansów Czech, Rumunii, Słowacji, Bułgarii, Litwy, Łotwy, Węgier i Szwecji.

Zwrócili się oni do Komisji Europejskiej o taką zmianę sposobu liczenia długu publicznego, która  uwzględni koszty podjętej w ich krajach reformy emerytalnej. Jeśli ta propozycja zostałaby przyjęta, to – według ocen resortu finansów – dług publiczny w Polsce spadłby poniżej 40 proc. PKB. Tym samym w rankingu unijnych krajów z najniższym długiem znaleźlibyśmy się na niezłej, szóstej pozycji – tuż za Czechami, mającymi na koniec zeszłego roku 35,4 proc. długu w relacji do PKB.

Propozycja zostanie wstępnie rozpatrzona na posiedzeniu ministrów finansów 27 krajów unijnych 7 września w Brukseli. Na zmianę metodologii liczenia długu musiałoby się zgodzić wszystkie 27 państw UE. Czy to jest możliwe? Warto tu zauważyć, jak sceptyczna był tu pierwsza reakcja Niemiec. Oświadczenie niemieckiego resortu finansów stwierdzało, że „wprowadzenie wyjątków w definicji długu publicznego sprawiłoby, że dane były trudniejsze do interpretacji na poziomie unijnym, (…) a jednocześnie stawiałoby to w trudnej sytuacji te rządy, które wybrały inny sposób reformowania swojego systemu emerytalnego”.

Ale nawet wstępna zgoda Komisji Europejskiej i Ecofinu nie gwarantuje szybkiego rozstrzygnięcia spraw. Minister Michał Boni w rozmowie z „Rzeczpospolitą” stwierdził, że w UE potrzeba na to „spokojnej, wyważonej dyskusji, która może potrwać dwa lata”. Jak zauważa główny ekonomista Polskiej Rady Biznesu Jansz Jankowiak „po Ecofinie, rządach krajów członkowskich i biurokracji europejskiej, przyjdzie jeszcze pora na Eurostat i opracowanie stosownych procedur statystycznych”. Jak zwykle diabeł tkwi w szczegółach. Wydaje się, że wszystko zależy od takiego sposobu spełnienia postulatu ministrów, żeby wilk  był syty i owca bezpieczna – a więc żeby faktycznie zmalał księgowy zapis o długu publicznym krajów, które w swym systemie emerytalnym uruchomiły filar kapitałowy, a zarazem aby nie wzrósł podobny zapis przedstawiający sytuację krajów, które tego nie uczyniły.

Dwa lata, czy nawet kilkanaście miesięcy to dużo, ale jeśli w tym czasie Unia pokaże, że jest gotowa przynajmniej w jakimś stopniu uwzględnić postulat dziewięciu ministrów, to zmniejszy to prawdopodobieństwo obniżenia naszego ratingu przez agencje. To zaś – wydaje się – jest w tej chwili główną obawą ministra Rostowskiego. Na razie agencja ratingowa Moody’s opublikowała prognozę, z której wynika, że już w przyszłym roku dług Polski osiągnie poziom 56,4 proc. PKB. Jeśli faktycznie do tego dojdzie, a Unia nie pomoże nam przedefiniować tego, czym jest dług publiczny, to zgodnie z ustawą o finansach publicznych rząd będzie musiał wdrożyć daleko idące cięcia budżetowe, włącznie z ograniczeniem waloryzacji świadczeń emerytalnych i rentowych.