Andrzej Reich, doradca w Departamencie Systemu Finansowego NBP
Panuje powszechna zgoda, że w czasie kryzysu nie powinno się robić żadnych zmian regulacyjnych i początkowo zakładano, że zmiany takie zostaną przygotowane po kryzysie. Jednak skala stwierdzonych niedoskonałości regulacyjnych okazała się tak duża, iż podjęto intensywne prace nad poprawą tego stanu rzeczy. Najlepszym przykładem jest to, że w 2008 r. pomocy państwa potrzebowały banki duże, które bazę kapitałową miały często na poziomie wyższym niż wymagały tego regulacje, jednak jak ujawnił kryzys, zbyt małą w stosunku do rodzaju prowadzonej działalności. Dlatego w grudniu 2009 roku Komitet Bazylejski poddał pod publiczne konsultacje propozycje pilnych zmian regulacyjnych. Dwa miesiące później podobne konsultacje rozpoczęła Komisja Europejska, upubliczniając propozycje zmian do dyrektywy kapitałowej (Capital Requirements Directive), nazywanej umownie CRD IV.
W lutym ubiegłego roku, na wstępnym etapie prac nad definicją funduszy własnych, Komitet Bazylejski zapowiedział, że jego celem nie będzie podniesienie współczynnika adekwatności kapitałowej. Skupi się natomiast na poprawie jakości funduszy własnych, aby skuteczniej mogły one służyć celom, do jakich je przeznaczono, czyli pokrywaniu strat w czasie prowadzenia normalnej działalności oraz w razie upadłości banku.
Definicja funduszy własnych ulegnie więc znacznemu uproszczeniu. Utrzymany zostanie podział na fundusze pierwszej kategorii (Tier 1), które służą pokryciu strat z normalnej działalności, i fundusze drugiej kategorii (Tier 2), które służą pokryciu strat w razie upadłości.
W tej pierwszej grupie, wyróżnia się fundusze najlepsze z możliwych: core Tier-1. Zgodnie z propozycją miałby to być wyłącznie kapitał akcyjny i zyski zatrzymane. Non-core Tier-1 objąłby niektóre rodzaje instrumentów hybrydowych – instrumentów dłużnych o bardzo długich okresach zapadalności, sięgających 30, 40, a nawet 50 lat, i lokujących się pomiędzy konserwatywnym kapitałem akcyjnym, a normalnymi instrumentami dłużnymi.
Kapitał hybrydowy wymaga uporządkowania. W przeciwieństwie do innych rozwiązań regulacyjnych, dobrze zdefiniowanych w dokumentach Komitetu Bazylejskiego lub w dyrektywach, jedynym dokumentem opisującym instrumenty hybrydowe i możliwości zaliczania ich do funduszy własnych, był komunikat prasowy opublikowany w 1998 r., na zakończenie międzynarodowej konferencji nadzorców w Sydney. Na tej podstawie niektóre kraje dopuściły u siebie stosowanie instrumentów hybrydowych, choć nie były to wszystkie kraje. W Polsce np. ich nie stosowano. Nasze regulacje nie przewidywały zaliczania takiego instrumentu do funduszy własnych, a i rynek nie był tym zainteresowany.
Dwa lata temu Komisja Europejska postanowiła uregulować kwestię instrumentów hybrydowych. Zwróciła się do Europejskiego Komitetu Nadzorców Bankowych (CEBS) z prośbą o wydanie opinii w tej sprawie. Zaczęto analizować udział instrumentów hybrydowych w funduszach własnych banków. Pod koniec ubiegłego roku w wielu bankach instrumenty hybrydowe stanowiły znaczną część funduszy pierwszej kategorii, a udział ten sięgał nawet 50 proc., choć w funduszach własnych polskich banków ich nie było. Tak duży udział instrumentów hybrydowych, który obserwuje się w wielu dużych bankach, może mieć istotne znaczenie systemowe. Nic więc dziwnego, że Komitet Bazylejski, a w ślad za nim Komisja Europejska, zamierzają ograniczyć wykorzystywanie instrumentów hybrydowych, aby fundusze pierwszej kategorii mogły bez przeszkód wypełniać swą funkcje absorpcji strat, jakie pojawiają się podczas normalnej działalności banków.
W tej chwili fundusze własne składają się z funduszy podstawowych i uzupełniających, a proporcje między nimi są ustalone. Według obecnego stanu prawnego funduszy uzupełniających nie może być więcej niż funduszy podstawowych. Komisja Europejska i Komitet Bazylejski proponują, aby postawić twardy wymóg kapitałowy dotyczący funduszy pierwszej kategorii, natomiast nie wprowadzać ograniczeń na fundusze drugiej kategorii. W ten sposób, na przykład, bank będzie musiał utrzymywać fundusze pierwszej kategorii w wysokości 4 proc., przy łącznym wymogu kapitałowym w wysokości 8 proc. Obecnie, gdyby bank chciał zwiększyć fundusze drugiej kategorii do – powiedzmy – 12 proc., musiałby też zwiększyć fundusze pierwszej kategorii do co najmniej 6 proc. Według nowych propozycji ograniczenie to zostałoby zniesione. Bank mógłby mieć 12 proc. funduszy własnych, ale udział funduszy pierwszej kategorii mógłby nadal wynosić 4 proc. Obecna propozycja będzie jeszcze przedmiotem analiz prowadzonych na podstawie badania ilościowego, co pozwoli skonkretyzować szczegóły nowej regulacji.
Wprowadzona kilka lat temu Nowa Umowa Kapitałowa, zwana Bazyleą 2, spowodowała znaczny wzrost procykliczoności regulacji. Nie powinno to dziwić, ponieważ – zgodnie z intencją autorów – Bazylea 2 zapewniła dużo lepsze powiązanie ryzyka z wymogiem kapitałowym, a to musi oczywiście prowadzić do znacznego zwiększenia cykliczności regulacji. Ponieważ procykliczność jest zjawiskiem niekorzystnym, co dodatkowo jeszcze uwypuklił obecny kryzys, poszukuje się sposobów przeciwdziałania jej: albo za pośrednictwem rozwiązań antycyklicznych, albo czynników, które pozwoliłyby na zmniejszenie elementu cykliczności w istniejących rozwiązaniach. Na szczególną uwagę zasługuje tu propozycja wprowadzenia antycyklicznego bufora kapitałowego.
Według obecnych przepisów współczynnik wypłacalności nie może być niższy niż minimum regulacyjne, które wynosi 8 proc. Bank nie musi mieć więcej funduszy i teoretycznie mógłby działać mając taki właśnie współczynnik wypłacalności. Jeśli jednak poniesie stratę, współczynnik ten spadnie poniżej ustawowego minimum i bank naruszy prawo. Proponuje się więc wprowadzenie dodatkowego bufora. Załóżmy, że wyniesie on 4 proc. Oznaczałoby to, że bank powinien utrzymywać współczynnik wypłacalności na poziomie 12 proc., ale gdy w wyniku poniesionych strat współczynnik ten obniży się do – powiedzmy 10 proc., bank nie będzie naruszał prawa. Będzie jednak zobowiązany do uzupełniania funduszy własnych, aby jego współczynnik wypłacalności znów osiągnął poziom 12 proc. Regulatorzy proponują więc, aby bank, którego współczynnik wypłacalności obniżył się, zobowiązany był do przeznaczenie całości lub części zysku na zwiększenie funduszy własnych, aż do osiągnięcia wymaganego poziomu, w wypadku powyższego przykładu, do 12 proc.
CRD IV proponuje wprowadzenie regulacji dotyczących płynności banków. Płynność nie jest obecnie uregulowana na poziomie międzynarodowym, choć w niektórych państwach istnieją regulacje krajowe. Czasami są to rekomendacje, czasami wiążące regulacje, tak jak na przykład w Polsce. Spotkałem się z opinią jednego z nadzorców odpowiadającego za duży system bankowy, że nadzorcy, którzy dysponowali regulacjami płynnościowymi, mieli w ostrej fazie kryzysu lepszą sytuację niż ich koledzy pozbawieni tego narzędzia.
Obecna propozycja mówi o wprowadzeniu na szczeblu międzynarodowym norm płynności: krótko- i długoterminowej. Zgodnie z propozycją banki będą zobowiązane do utrzymywania bufora płynnościowego, czyli bardzo płynnych aktywów możliwych do spieniężenia w krótkim czasie. Powinny to być więc aktywa przyjmowane jako zabezpieczenie przez bank centralny. Trudno więc przedstawić jedną listę tych instrumentów, bo mogą tu występować różnice między krajami.
Norma długoterminowa różni się co do zasady od normy obowiązującej obecnie w Polsce. Przede wszystkim jest ona inaczej skonstruowana. Ponadto polską normę cechuje pewna elastyczność, która pozwala bankom na stosowanie rozwiązań dla nich korzystnych pod warunkiem zaakceptowania ich przez nadzór. Obecna propozycja unijna nie dopuszcza takiej elastyczności, co bardzo utrudni bankom dostosowanie się. Nowa norma może się wiązać ze znacznymi kosztami i wymagać długiego okresu dostosowawczego.
Nie są znane propozycje ilościowe nowych norm. Wydaje się jednak, że polskie banki spełniają spodziewane wymogi dotyczące funduszy pierwszej kategorii i wprowadzenie CRD IV nie zmusi ich do szybkiego dokapitalizowania. Analizy, które ostrzegały przed takim scenariuszem, formułowane były z dużym zapasem (zakładano 8 proc. kapitału pierwszej kategorii, choć zapewne będzie to 4 proc. plus dwuprocentowy bufor). Nie powinno być więc powodów do niepokoju, choć bardziej wiarygodne analizy będzie można przeprowadzić po zakończeniu badania ilościowego i opublikowaniu ostatecznych propozycji rozwiązań.
Nie znając ostatecznych propozycji, trudno wypowiadać się definitywnie na temat przyszłych rozwiązań. Wydaje się jednak, że należyta jakość funduszy własnych będzie nadal traktowana priorytetowo i dlatego nie należy oczekiwać, by do funduszy pierwszej kategorii mogły być zaliczane instrumenty, absorbujące straty dopiero w razie upadłości banku (na przykład pożyczki podporządkowane). W każdym razie nie należy liczyć na to, że możliwe będzie stosowanie rozwiązań, które byłyby mniej konserwatywne niż obecne.
Niepokojące jest, że regulacje mają być sztywno określone na poziomie unijnym, bez swobody działania dla nadzorców krajowych. Rozstrzygnięcie to jest niekorzystne, bo każdy rynek jest inny, każdy kraj jest inny, w związku z tym rozwiązanie odpowiednie dla Francji może się zupełnie nie sprawdzać w Polsce. Przy tak zróżnicowanym rynku unijnym potrzebna jest duża swoboda regulatorów krajowych.
Proponowane zmiany miałyby być głębokie. Powinny być zatem bardzo starannie przemyślane i poddane szczegółowym analizom skutków, jakie mogą przynieść bankom. Zważywszy na ich zakres, niezbędne też powinno być wprowadzenie odpowiednio długich okresów przejściowych, aby umożliwić bankom dostosowanie się do tych zmian.
Andrzej Reich jest doradcą w Departamencie Systemu Finansowego NBP
Stanowisko NBP w sprawie CRD IV
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
