Mark Carney, przewodniczący FSB, szef Banku Anglii. (CC By-SA-WEF1)
Financial Stability Board (Rada Stabilności Finansowej, FSB) to instytucja, w skład której wchodzą przedstawiciele 24 wiodących gospodarek świata oraz Unii Europejskiej, a także międzynarodowych instytucji finansowych. Na spotkaniu grupy G20 w Brisbane w połowie listopada 2014 r. zaprezentowała dokument konsultacyjny zatytułowany „Adekwatna zdolność do absorpcji strat przez globalne systemowo ważne banki w procesie uporządkowanej likwidacji” („Adequacy of loss-absorbing capacity of global systematically important banks in resolution”).
Propozycja FSB zakłada wprowadzenie dodatkowych wymogów ostrożnościowych wobec 30 największych banków, które uznane zostaną za najważniejsze w świetle kreowanego przez nie ryzyka systemowego. Wymogi te, określone mianem zdolności do całkowitej absorpcji strat (total loss absorbency capacity, TLAC), mają na celu zwiększenie możliwości rekapitalizacji banków w sytuacji ich uporządkowanej restrukturyzacji i likwidacji (resolution). W liście do przywódców zgromadzonych na spotkaniu G20 Mark Carney, Przewodniczący FSB, użył zwrotu „ending too big to fail” (skończyć ze „zbyt dużymi by upaść”).
Zgodnie z propozycją, Globalne Systemowo Ważne Banki (G-SIBs) wskazane przez FSB, powinny począwszy od 1 stycznia 2019 r. dysponować rezerwą instrumentów kapitałowych i dłużnych, o wartości co najmniej 16-20 proc. aktywów ważonych ryzykiem, które mogłyby zostać skonwertowane na kapitał w sytuacji kryzysowej.
Dodatkowym wymogiem jest, aby rezerwa ta była na poziomie co najmniej dwukrotności wskaźnika dźwigni stanowiącej inne narzędzie oceny adekwatności kapitałowej banku, niezależne od poziomu ryzyka finansowego. Proponowana rezerwa winna zapewnić kontynuowanie funkcji krytycznych banku w procesie jego uporządkowanej likwidacji oraz chronić podatników przed ponoszeniem kosztów takiej upadłości poprzez eliminowanie konieczności stosowania mechanizmu bail-out przez bank centralny bądź rząd.
W ostatnich dniach listopada swą propozycję kryteriów określania minimalnego wymogu funduszy własnych oraz kwalifikowanych pasywów (minimum requirement for own funds and eligible liabilities, MREL) przedstawił do konsultacji z kolei Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (European Banking Authority – EBA). Dokument EBA również zawiera pytania konsultacyjne. Urząd zapowiedział, że standard MREL nie będzie kolidował z wprowadzeniem wymogu TLAC, wręcz przeciwnie – oba standardy powinny się uzupełniać.
FSB opublikowała 6 lutego na swej stronie internetowej otrzymane odpowiedzi. Ich liczba świadczy o randze poruszonego problemu oraz o szerokim zainteresowaniu, tak ze strony międzynarodowych regulatorów, banków i ich stowarzyszeń, jak i indywidualnych ekspertów zajmujących się tematyką stabilności finansowej.
Wśród biorących udział w konsultacjach znalazły się największe globalne banki, których propozycja bezpośrednio dotyczy, takie jak HSBC czy Deutsche Bank, stowarzyszenia i związku banków m.in. z Wielkiej Brytanii, Włoch, Japonii, Chin czy Australii, międzynarodowe instytucje i stowarzyszenia profesjonalistów (European Banking Federation, Financial Markets Law Committee, Institute of International Bankers), instytucje nadzorcze oraz eksperci, a wśród nich John Vickers.
Polska nie jest członkiem G20 i nie jest reprezentowana w FSB, jednakże rozwiązania proponowane przez FSB mają niekwestionowalne znaczenie dla banków działających na polskim rynku, a będących spółkami zależnymi transgranicznych grup bankowych „zbyt dużych by upaść”. Tym razem polski głos był reprezentowany wyjątkowo silnie. Odpowiedzi na pytania FSB nadesłały zarówno Komisja Nadzoru Finansowego, jak Związek Banków Polskich. Szeroki konsensus opinii eksperckich zbudował Europejski Kongres Finansowy.
>> Więcej o nowym standardzie: Koniec z bankami za dużymi by upaść
Przypomnijmy, że w ramach swej propozycji FSB wyróżnia tzw. zewnętrzny TLAC, wymagany od każdej spółki dominującej, która może być podmiotem uporządkowanej likwidacji, pozyskiwany ze źródeł zewnętrznych oraz wewnętrzny TLAC, stosowany do każdej systemowej spółki zależnej zarejestrowanej w jurysdykcji innej niż spółka dominująca. Wewnętrzny TLAC umożliwiałby rekapitalizację spółek zależnych przez spółkę dominującą. Rozwiązanie takie służyć winno budowaniu wzajemnego zaufania nadzorców macierzystych i goszczących, że banki systemowo ważne mogą być restrukturyzowane w sposób uporządkowany, likwidując jednocześnie obawy nadzorców dotyczące transferu aktywów.
Stabilność finansowa to główny obszar zainteresowań i prac Europejskiego Kongresu Finansowego. Stąd decyzja Kongresu, by wziąć udział w międzynarodowej debacie na temat propozycji Rady Stabilności Finansowej i przygotować własne rekomendacje odnośnie do pytań postawionych przez FSB w dokumencie konsultacyjnym.
Opracowanie stanowiska polskich ekspertów przebiegało w pięciu etapach:
Etap 1
W grudniu 2014 r. przygotowano zmodyfikowany zestaw pytań konsultacyjnych. W swoim badaniu Europejski Kongres Finansowy skoncentrował się na pytaniach o charakterze strategicznym, odnoszących się do podstaw koncepcji zaprezentowanej przez Radę Stabilności Finansowej, pomijając pytania techniczne, ponieważ udzielenie na nie odpowiedzi wymagałoby przeprowadzenia ilościowego badania wpływu. Szczególną uwagę poświęcono kwestiom stosowania wymogu TLAC w odniesieniu do spółek zależnych banków transgranicznych objętych tym wymogiem. Ponadto, w związku z ogłoszonym krótko po propozycji Rady Stabilności Finansowej materiałem konsultacyjnym Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego, przedstawiającym kryteria określania minimalnego wymogu funduszy własnych oraz kwalifikowanych pasywów (MREL), do pytań dotyczących całkowitej zdolności do absorpcji strat (TLAC) wprowadzono elementy nawiązujące do komplementarnej wobec TLAC propozycji MREL.
Etap 2
Do udziału w konsultacjach zaproszona została grupa ekspertów obejmująca 88 najbardziej kompetentnych specjalistów zajmujących się problematyką stabilności finansowej i zarządzania ryzykiem w polskich instytucjach publicznych, uniwersytetach, dużych bankach i firmach konsultingowych. Ekspertom zagwarantowana została anonimowość.
Etap 3
Wstępne stanowisko zostało opracowane na bazie 27 opinii (indywidualnych ekspertów, grup ekspertów oraz instytucji – razem 51 ekspertów), które nadesłane zostały do Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową do 10 stycznia 2015. Odpowiedzi uzyskano od:
– instytucji regulacyjnych oraz indywidualnych ekspertów z nimi związanych
(MF, KNF, BFG, NBP), razem: 7 odpowiedzi,
– zarządów najważniejszych krajowych banków, razem: 10 odpowiedzi,
– przedstawicieli renomowanych firm konsultingowych, razem: 3 odpowiedzi,
– profesorów uniwersyteckich, razem: 7 odpowiedzi.
Etap 4
W połowie stycznia 2015 r. zorganizowana została otwarta debata z udziałem ekspertów, do których wysłane zostały pytania konsultacyjne oraz innych zainteresowanych osób, na której przedstawione zostało wstępne stanowisko.
W przeddzień debaty wszyscy eksperci, którzy wzięli aktywny udział w wypracowaniu stanowiska, otrzymali opinie i argumenty pozostałych ekspertów, z zachowaniem ich anonimowości. Zostali oni poproszeni, aby:
– ewentualnie skorygować swoje stanowisko pod wpływem argumentów innych ekspertów, których wcześniej nie znali,
– oznaczyć w opiniach innych ekspertów te sformułowania, które powinny znaleźć się w stanowisku końcowym.
Etap 5
Na tej bazie przygotowany został przez kierującego badaniami, prof. Leszka Pawłowicza, inicjatora i koordynatora Europejskiego Kongresu Finansowego, projekt stanowiska polskich ekspertów, który uległ następnie drobnym korektom pod wpływem opinii:
– Andrzeja Reicha, dyrektora Departamentu Regulacji Bankowych, Instytucji Płatniczych i Spółdzielczych Kas Oszczędnościowo-Kredytowych KNF, członka zarządu EBA,
– Dariusza Szkaradka, Partnera i Lidera Sektora Instytucji Finansowych w Deloitte Poland,
– Tomasza Kubiaka, dyrektora zarządzającego Departamentu Alokacji Kapitału i Zarządzania Aktywami i Pasywami Banku Pekao, największej spółki zależnej grupy UniCredit.
Polscy eksperci podkreślili m.in., że w celu zapewnienia stabilności lokalnego sektora finansowego powinno być możliwe stosowanie wymogu loss absorbency capacity również wobec banków systemowo ważnych na poziomie krajowym (D-SIBs). Odbywać się to powinno przez wprowadzenie kolejnej grupy banków, a nie przez proste rozszerzenie grupy banków globalnych (G-SIBs), ponieważ stopień jednorodności tej grupy będzie znacznie mniejszy niż grupy G-SIBs. Banki, które w dużym kraju uznane byłyby za przeciętne, w mniejszym kraju mogą być uznane za systemowo ważne.
W opinii polskich ekspertów wymóg minimalny TLAC ustalony na poziomie 16-20 proc. aktywów ważonych ryzykiem, nie mniej jednak niż dwukrotność wymaganego w Bazylei III współczynnika dźwigni, wydaje się adekwatny w obecnych uwarunkowaniach. Wymogi nie są zaniżone, być może wymagają uproszczenia. Eksperci zwrócili uwagę, że stosując jedynie podwyższanie wymogów kapitałowych, nigdy nie osiągnie się absolutnego bezpieczeństwa banków.
Wymogi TLAC/MREL należy stosować do banków zarówno na poziomie jednostkowym (by zapewnić bezpieczeństwo poszczególnych jednostek), jak i skonsolidowanym (by zapobiec transferowi ryzyka do podmiotów zależnych lub ograniczaniu ich swobody wykorzystania kapitału, a także tworzeniu holdingów finansowych, w których podmiotem dominującym będzie instytucja nieregulowana). Grupa powinna dysponować środkami w wysokości odpowiadającej większej z dwóch kwot: kwocie wyliczonej dla grupy bądź sumie kwot wyliczonych dla poszczególnych banków, alokowanych na poziomie tych banków. Sposób rozlokowania TLAC powinien być pochodną przyjętej strategii resolution, a ta z kolei powinna wynikać ze struktury grupy i decyzji krajowych władz resolution z krajów home (macierzystych) i host (goszczących).
Polscy eksperci podzielają opinię FSB, że środki przewidziane przez TLAC winny być rozdzielane przez spółkę dominującą do systemowych spółek zależnych, które spełniają co najmniej jedno z kryteriów ryzyka lub wielkości (więcej niż 5 proc. aktywów ważonych ryzykiem całej grupy, więcej niż 5 proc. dochodów grupy, więcej niż 5 proc. miary zlewarowania całej grupy, znaczenie dla wypełniania funkcji krytycznych firmy).
Należałoby jednak dodać prawo goszczącego nadzorcy do decydowania o objęciu wymogiem TLAC również podmiotów zależnych niespełniających tych kryteriów, ale istotnych systemowo w kraju goszczącym. Metoda dystrybucji funduszy TLAC powinna podlegać akceptacji nadzorczej przez panel nadzorców macierzystych i goszczących, podobnie jak przy stosowaniu metod zaawansowanych do pomiaru kapitału.
Zdaniem ekspertów przyjęcie wymogu TLAC prawdopodobnie istotnie zwiększy koszty pozyskiwania funduszy przez G-SIBs w krótkim okresie czasu. Przyjęcie rozwiązania, w którym fundusze będą rosły etapowo w dość długim okresie czasu, obniży skalę wzrostu kosztów pozyskiwania funduszy przez banki. Wydaje się to oczywiste, jeśli istotne podmioty systemowe utracą domniemaną gwarancję wsparcia publicznego. Dodatkowo wzrost kosztów będzie wynikał z osłabienia pozycji konkurencyjnej G-SIBs wobec banków, które nie będą musiały ponosić kosztów wymogu TLAC.
Wpływ wymogu TLAC na wzrost kosztów w długim okresie nie powinien być istotny, jeśli z czasem banki spełniające ten wymóg będą postrzegane jako mniej ryzykowne, co zmniejszy premię za ryzyko. Dodatkowym czynnikiem ograniczającym wpływ TLAC jest fakt, że w ramach NSFR (norma płynności długoterminowej wprowadzana przez Bazyleę III polegająca na tym, że długoterminowe aktywa powinny być finansowane długoterminowymi pasywami), niezależnie od wprowadzenia TLAC, wymagane będzie zwiększenie długoterminowych, stabilnych źródeł finansowania. Źródła takie mogą zostać zaprojektowane w taki sposób, aby stanowić środki konieczne dla spełnienia wymogów zarówno NSFR, jak i TLAC.
Ceną za wprowadzenie TLAC będzie zapewne zwiększenie kosztów pozyskiwania finansowania, korzyścią – szansa zlikwidowania nieefektywności rynkowej w postaci domniemanego wsparcia instytucji środkami publicznymi. W takiej sytuacji wzrost kosztów pozyskiwania finansowania nie powinien być interpretowany jako zjawisko negatywne.
TLAC i podobne regulacje mają na celu podmiotowe przesunięcie kosztów zaburzeń w funkcjonowaniu banków – może się okazać, że suma kosztów ponoszonych przez bank i pozostałych interesariuszy po wprowadzeniu TLAC zmaleje.
Czy wprowadzenie TLAC uleczy banki? Zdaniem Europejskiego Kongresu Finansowego projekt TLAC może ograniczyć hazard moralny generowany przez G-SIBs, ale go nie wyeliminuje.
Profesor David Mayes z University of Auckland, zgadzając się z większością odpowiedzi zawartych w rekomendacjach przygotowanych przez EKF, zaznacza, że w propozycji FSB za mało uwagi poświęca się pytaniu, czy zastosowanie TLAC faktycznie obniży koszty kryzysu finansowego dla ludności. Jeśli znaczącym źródłem środków zaliczanych do TLAC będą fundusze emerytalne, to rozwiązanie proponowane przez FSB może oznaczać przeniesienie problemu instytucji zbyt dużych, by upaść, z sektora bankowego do sektora funduszy emerytalnych. W rezultacie zagrożenie ze strony instytucji finansowych zbyt dużych, by upaść, dla dochodów ludności nie zostanie wyeliminowane, choć może być istotnie zredukowane.
Pełne stanowisko Europejskiego Kongresu Finansowego przekazane do Rady Stabilności Finansowej wraz z opisem metodologii jego opracowania jest dostępne na stronie EKF
Prof. Leszek Pawłowicz jest inicjatorem i koordynatorem Europejskiego Kongresu Finansowego, kierownikiem Katedry Bankowości Uniwersytetu Gdańskiego.
Rafał Broniewski jest kierownikiem projektu w Europejskim Kongresie Finansowym.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
