Daniele Nouy, przewodnicząca Rady ds. Nadzoru w jednolitym mechanizmie nadzorczym przy EBC. (Fot. PAP)
Dyrektywa CRD IV i rozporządzenie CRR uchwalane były w czasie, kiedy świadomość, iż sektor bankowy wymaga bardziej ścisłych, a jednocześnie powszechnie obowiązujących regulacji, nie była jeszcze powszechna. Żeby nowe prawo zostało uchwalone i zachowało integralny sens, instytucje europejskie zgodziły się, żeby poszczególne państwa mogły stosować od niego odstępstwa.
Bez względu na dzisiejszą ocenę tamtego kompromisu politycznego, w świetle postępującej świadomości zagrożeń w całej Europie Single Supervisory Mechanism (SSM), czyli nadzór przy Europejskim Banku Centralnym ponosi teraz konsekwencje tamtego stanu rzeczy. I twierdzi, że negatywnie wpływają one na skuteczność jego działań. Zadeklarował, że sytuację tę chce zmienić.
SSM zidentyfikował w końcu 2015 roku ponad 150 odstępstw od przepisów unijnych. Część z nich dotyczy odmiennej niż ogólnie przyjęta ścieżki, czyli z reguły późniejszego wprowadzania nowych standardów ostrożnościowych. Ale są też całkowicie odmienne definicje wymogów kapitałowych i trwałe wyjątki od zasad. Podzielone są one na options, co polega na tym, że lokalny nadzór może mieć wybór wśród alternatywnych metod traktowania danego przypadku czy wymogu, oraz discretions. To drugie oznacza całkiem uznaniowe stosowanie lub niestosowanie niektórych przepisów.
Dotyczą one takich kwestii, jak limity dużych ekspozycji czy ekspozycji wewnątrz grup, udziałów banku w innych instytucjach finansowych, uznawania aktywów na podatek odroczony, utrzymywania wysokiej jakości aktywów płynnych przez grupę i przez spółki zależne, funduszy własnych oraz ich wyliczania, zasad raportowania i dziesiątek innych kwestii.
Jakie to ma znaczenie? Po pierwsze, dla samych banków, zwłaszcza transgranicznych, jest to niekorzystne, bo powoduje wzrost kosztów dostosowania się do prawa, gdy prawo to w różnych krajach jest różne – argumentuje SSM. Po drugie, stwarza możliwość korzystania z arbitrażu regulacyjnego, czyli lokowania pewnych obszarów działalności tam, gdzie z punktu widzenia regulacji wymogi są luźniejsze. A to w efekcie utrzymuje fragmentację wspólnego rynku, zamiast go spajać.
Opcje i odstępstwa powodują, że zaburzona jest konkurencja – niektóre banki, które z nich korzystają, mogą zyskiwać przewagę nad tymi, które nie są traktowane pod pewnymi względami ulgowo. A wreszcie banki trudniej porównać ze sobą – nawet takie kryteria jak kapitały, fundusze własne, aktywa ważone ryzykiem czy płynność przestają być jednoznaczne, co sprawia, że europejski sektor bankowy pozostaje niewystarczająco przejrzysty.
W końcu wreszcie – harmonizacja ma znaczenie praktyczne. Opcje i odstępstwa zaburzają politykę nadzorczą, powodując, że kolegia odpowiedzialne za badania konkretnych banków w konkretnych krajach nie mogą dobrze wykonywać swoich zadań, gdyż albo stoją w sprzeczności z zasadami EBC, którym podlegają, albo z przepisami prawa krajowego.
„Głównym celem inicjatywy harmonizującej jest wspieranie integracji finansowej, poprzez konfigurowanie rygorystycznych norm ostrożnościowych. Rozsądna harmonizacja pomoże EBC bardziej efektywnie i konsekwentnie nadzorować znaczące instytucje kredytowe
we wszystkich uczestniczących państwach członkowskich, poprzez promowanie równych regulacji oraz wspieranie bezpieczeństwa i stabilności instytucji kredytowych, a tym samym, w konsekwencji, wspomaganie wzrostu gospodarczego i stabilności w strefie euro” – napisał SSM.
W marcu EBC uzyskał silne wsparcie Parlamentu Europejskiego dla planów harmonizacji opcji i odstępstw krajowych.
SSM poddał swój projekt zmian publicznym konsultacjom, a w końcu marca opublikował ich wyniki. Zawierają one szczególnie istotne stwierdzenia i deklaracje. także z punktu widzenia polskich banków.
Zacznijmy od pryncypiów. Niektórzy uczestnicy konsultacji zwracali uwagę, że skoro odstępstwa włączone zostały już do systemów prawnych niektórych państw, EBC nie może ich zmieniać. Bank centralny strefy euro stoi tu jednak na stanowisku, że ma ku temu wszelkie uprawnienia traktatowe, a prawo unijne jest nadrzędne nad prawem krajowym i dlatego państwa muszą swoje przepisy do niego dostosować, jeśli te z prawem Unii są sprzeczne.
Restrykcyjnym regulacjom unijnym zarzucano niejednokrotnie nieuwzględnianie zasady proporcjonalności. Skarżyły się na to zwłaszcza mniejsze instytucje finansowe, jak na przykład polskie banki spółdzielcze. Z dokumentu można wyczytać, że SSM będzie poważnie zastanawiał się nad tym, jak stosować zasadę proporcjonalności.
Nadzór deklaruje, że wkrótce zamierza zbadać, czy identyczne zalecenia powinny być stosowane również wobec mniej znaczących banków. W tej sprawie będzie jednak ważył drugą kwestię, jaką jest spójność warunków działania wszystkich instytucji. Uważa jednak, że specyficzne podejście do pewnych instytucji może być uzasadnione ze względu na przykład na ich inny model biznesowy. Może to mieć szczególne znaczenie nie tylko dla polskich małych instytucji, ale także dla olbrzymiego sektora niemieckich landesbanków.
Dla polskiego nadzoru finansowego, podobnie jak zresztą dla wszystkich państw goszczących, bardzo istotne jest to, żeby normy płynności nie były liczone jedynie dla grupy, ale również dla spółek-córek, działających w takich krajach, jak nasz. Kwestia tu jest skomplikowana, gdyż na jednej szali leży integracja finansowa i swoboda przepływu kapitałów, a zatem i płynności, a na drugiej bezpieczeństwo lokalnych systemów bankowych.
SSM stoi na stanowisku swobody przepływu płynności na całym nadzorowanym obszarze, a jednocześnie deklaruje, że ze względów ostrożnościowych swoboda transferu płynności w ramach grupy musi być ograniczana. Jeśli takie podejście już się ukształtuje, upadnie prawdopodobnie jeden z dwóch zasadniczych argumentów powstrzymujących kraje goszczące przed wchodzeniem do unii bankowej.
Nowe wyzwania powodują, że SSM zyskuje w krajach goszczących coraz większe uznanie. Banki na całym świecie są pod presją cięcia kosztów, a równocześnie zmagają się z kosztami kapitału. Niektóre zastanawiają się nad tym, jak ominąć kosztowne wymogi. Tak postąpiła szwedzka Nordea, która w lipcu 2015 roku ogłosiła, iż swoje spółki w Finlandii, Danii i Norwegii zamierza przekształcić w oddziały, żeby „zmniejszyć administracyjną złożoność i wzmocnić efektywność”.
Nordea jest drugim bankiem w Finlandii (podobnie jak w Danii), mającym tam 30-procentowy udział w rynku. „Nordea Bank Finland jest systemowo ważnym graczem na fińskich rynkach. Z punktu widzenia nadzoru makroostrożnościowego, jak również punktu widzenia banku centralnego, zmiana Nordea Bank Finland w oddział nie jest wskazana” – powiedział fińskiej gazecie „Helsingin Samomat”, cytowany przez agencję Reuters, Erkki Liikanen, prezes Banku Finlandii i członek Rady Prezesów EBC.
SSM prawdopodobnie zgodzi się na to, ale Nordea nie będzie mogła wycofać z Finlandii kapitału, którego teoretycznie oddział mieć nie musi.
– EBC forsuje zasady, które mówią, że duże oddziały będą nadzorowane tak jak banki, a dla bardzo dużych będzie wymagany kapitał. Finowie nie zdziałaliby nic, gdyby to zdarzyło się zanim zaczął działać SSM – mówił podczas kwietniowego Banking Forum w Warszawie Andrzej Reich, dyrektor w Urzędzie Komisji Nadzoru Finansowego.
Brak spójności w europejskim prawie dotyka też mechanizmu uporządkowanej likwidacji banków, czyli resolution. Agencja ratingowa Fitch wyliczyła, że po wejściu w życie dyrektywy BRR, ale zanim jeszcze zaczęła działać odpowiedzialna za prowadzenie takich działań w Europie Single Resolution Board, dokonano uporządkowanej likwidacji 12 banków, w tym jednego dużego, portugalskiego Banco Espirito Santo. Sposoby pokrycia strat przez wierzycieli były bardzo zróżnicowane, co oczywiście musiało zależeć od sytuacji banku, strategii likwidacji, wielkości, struktury finansowania oraz jego modelu biznesowego.
Niemniej w dotychczasowych przypadkach w rozmaitym stopniu zamianą długu na pokrycie strat dotknięci byli właściciele długu uprzywilejowanego (senior debt). Agencja wyraża nadzieję, że SRB wprowadzi „więcej spójności do działań resolution w strefie euro”.
Państwa europejskie implementując dyrektywę BRR potraktowały w zróżnicowany sposób kolejność umorzenia długu na pokrycie strat upadającego banku. Na razie SRB wskazuje tylko, że ta różnorodność może skomplikować likwidację transgranicznych banków w Europie.
Im bardziej unia bankowa nabiera kształtu i im bardziej spójne stają się jej zasady, tym bardziej staje się ona atrakcyjna także dla Polski. Nawet teraz, gdy pozostajemy poza nią.
– Strefa euro odbudowała się i zaczyna sprawdzać niezwykle sprawny i niezwykle ważny mechanizm – mówił podczas Banking Forum były prezes Bankowego Funduszu Gwarancyjnego Jerzy Pruski, dodając, że transgraniczny wymiar działalności banków jest „mocno niedoceniany w Polsce”.
Projekt ustawy przewidującej wprowadzenie w Polsce mechanizmów resolution jest – po bardzo długim opóźnieniu – w Sejmie, a według niego BFG ma być odpowiedzialny za prowadzenie procesów upadłościowych. Równocześnie polski nadzór korzysta na tym, że ma jednego partnera do dyskusji na temat działalności wszystkich grup bankowych ze strefy euro w naszym kraju. A w dodatku kierującego się jednolitymi zasadami.
– Nie da się przecenić koordynującej roli jednego nadzorcy i jednego mechanizmu resolution.
Krytyczne znaczenie ma to, że giganty mają nadzorcę nie-krajowego. Rozwiązania europejskie są zdecydowanie bardziej zobiektywizowane – mówił Jerzy Pruski.
– SSM to z naszego punktu widzenia bardzo pozytywny fakt. Utworzenie SSM doprowadziło do „odnarodowienia” grup bankowych – mówił Andrzej Reich.
Dodał, że polski nadzór wszedł w porozumienie z SSM, polegające na tym, że decyzje nadzorcze są uzgadniane na etapie przygotowywania ich projektów, dzięki czemu możliwy jest dialog. Gdyby polski nadzór otrzymywał zatwierdzoną już przez SSM decyzję, zmiany byłyby niemożliwe.
– Gdyby z tamtej strony nie było woli, byłoby bardzo źle. To bardzo mocny partner. Nie daj Boże, żebyśmy weszli w konflikt – powiedział.
To są korzyści, kiedy Polska nie należy do unii bankowej. Ich bilans zmienia się w przypadku przystąpienia, przede wszystkim z tego powodu, że unia bankowa ma działający już powszechnie mechanizm resolution, a będzie mieć w niedalekiej przyszłości wspólny fundusz gwarantowania depozytów EDIS. Powstanie drugiego filaru unii bankowej zaczyna już przemawiać za przystąpieniem do niej, właśnie z tego względu, że wielki udział w polskim rynku mają transgraniczne grupy.
– Gdybyśmy chcieli mieć rozwiązanie [dotyczące likwidacji banków] krajowe, to trzeba być bardzo mocno przeświadczonym, że sobie poradzimy. [Na poziomie europejskim] następuje dywersyfikacja ryzyka, dywersyfikacja kosztów i zobiektywizowanie procesu – mówił Jerzy Pruski.
Właśnie koordynacja działań w takich przypadkach, w tym wcześniejsze przygotowywanie planów uporządkowanej upadłości, stają się istotnym argumentem. Plany będą także uwzględniać to, co się stanie z ich polskimi spółkami. Rzecz jasna, istnienie planu nie gwarantuje, że cały proces przebiegnie zgodnie z nim, ale dla przeprowadzenia uporządkowanej upadłości plan jest warunkiem koniecznym.
– Przepisy unii bankowej są zaskakująco dobre. Z punktu widzenia resolution bycie w unii bankowej byłoby zdecydowanie pomocne – mówił Andrzej Reich.
Wprawdzie polski BFG jest najlepiej „napełnionym” tego typu funduszem w Europie, ale przystąpienie do ogólnoeuropejskiego systemu ubezpieczenia depozytów EIDS dałoby Polsce korzyści polegające na tym, że środki publiczne byłyby mniej narażone na ryzyko. Dlaczego? Po wyczerpaniu się funduszy BFG, do wypłat gwarantowanych depozytów zobowiązany jest Skarb Państwa.
Tymczasem w całej Unii granicą gwarancji depozytów jest kwota 100 tys. euro. Tylko, że w Polsce kwota 100 tys. euro jest znacznie większa w relacji do PKB na mieszkańca niż w bardziej zamożnych krajach.
– Relacja kwoty procentowej gwarantowanych depozytów do PKB per capita w Polsce jest 10 razy wyższa. Dlatego na potencjalne turbulencje wystawiony jest sektor budżetowy. To argument za byciem w europejskim systemie gwarancji – mówił Jerzy Pruski.
Prawdopodobnie do 23 czerwca, czyli daty brytyjskiego referendum, trudno oczekiwać od rządu kolejnych deklaracji lub kroków w pogłębianiu europejskiej integracji. Pomimo widma Brexitu kilka krajów będących poza strefą euro– od państw naszego regionu, takich jak Bułgaria i Rumunia, aż po tak sceptyczne wobec integracji ze strefą euro, takie jak Dania – zgłosiło już akces przystąpienia do unii bankowej. Warto przeanalizować powody, dla których podjęły takie decyzje.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
