W ciągu ostatnich 200 lat nie było ani jednego państwa niezachodniego, które awansowałoby do grona wysoko rozwiniętych bez polityki przemysłowej – mówi prof. Robert Wade z London School of Economics, autor „Governing the Market”.

Wade gościł w Polsce z wykładem na zaproszenie Kancelarii Prezydenta. Z wykładu wynikają dwa wnioski: po pierwsze – rozwój jest trudny, po drugie – polityka przemysłowa może być skuteczna, wbrew opinii dominującej dziś wśród ekonomistów.

Polityka przemysłowa polega na zmianie sektorowej struktury gospodarki w kierunku branż, które zdaniem rządu dają największe szanse na przyspieszenie rozwoju. Najważniejszy argument za polityką przemysłową mówi, że sam rynek jest w stanie finansować innowacje, których przewidywany okres zwrotu jest krótki od 3 do 5 lat. Żeby wdrożyć innowacje przełomowe trzeba czasami ponosić wydatki przez 10, 15 a nawet 20 lat. Udźwignięcie inwestycji w tak długotrwałym cyklu jest ponad możliwości podmiotów prywatnych i stanowi przestrzeń do interwencji państwa.

>>zobacz raport: Jak awansować w lidze światowej? Raport o konkurencyjności polskiej gospodarki

Temat jest wysoce kontrowersyjny. Według dominującej dziś wśród ekonomistów opinii, państwo nie jest w stanie w skuteczny sposób wdrożyć polityki przemysłowej. Prof. Gary Becker z Hoover Institution na Uniwersytecie Stanforda i noblista, w 1985 r. napisał, że najlepszą polityką przemysłową jest brak takiej polityki. Prof. Lawrence Summers, sekretarz skarbu prezydenta Clintona i były członek Narodowej Rady Ekonomicznej przy Białym Domu uważa, że rząd nie potrafi dobrze wybierać innowacyjnych projektów do sfinansowania. Taka jest również od wielu lat redakcyjna linia tygodnika „The Economist” i standardowe stanowisko wielu innych wpływowych ekonomistów.

Podczas krótkiego wykładu Robert Wade pokazywał, że wrogość do samej idei polityki przemysłowej wynika z właściwej neoliberalizmowi niechęci wobec wszelkiego typu aktywności państwa w dziedzinie gospodarki. W efekcie „rynek” jest preferowaną metodą realizowania ludzkich ambicji i rozwiązywania problemów społecznych. Stanowisko neoliberalne przyjmuje także, że w każdym wypadku działalność państwa „wypiera” działalność rynku – są to siły antynomiczne. I nawet jeśli rynek ponosi w pewnych dziedzinach porażkę to i tak zawsze koszt interwencji jest większy niż jej pozytywne skutki.

W literaturze można wyróżnić cztery stanowiska wobec polityki przemysłowej. Podejście neoliberalne stwierdza, że polityka przemysłowa jest niepotrzebna i nieefektywna. Według drugiego podejścia polityka przemysłowa może być uzasadniona w branżach, które już stanowią przewagę konkurencyjną danej gospodarki. Państwo nie powinno jednak działać dopóki nie pojawią się problemy, z którymi nie może poradzić sobie rynek. Podejście schumpeterowskie widzi rolę dla polityki przemysłowej w branżach tworzących dużą wartość dodaną, na które jest wysoka bariera wejścia. Interwencja państwa w postaci własnych inwestycji lub zamawiania rozwiązań w firmach prywatnych służy tworzeniu nowych rynków. Wedle ostatniego wreszcie ujęcia, dyskusje nad temat polityki przemysłowej, jakkolwiek interesujące, są pozbawione znaczenia, ponieważ regulacje międzynarodowe (np. WTO) de facto uniemożliwiają jej prowadzenie.

Dobra i zła polityka przemysłowa

Robert Wade twierdzi, że polityka przemysłowa, jak każdy instrument polityki, może być wykorzystywana we właściwy i niewłaściwy sposób. Historia zna mnóstwo przykładów złego jej zastosowania. Do najbardziej znanych należą przykłady z Indii, Nowej Zelandii, Wielkiej Brytanii, południowych Włoch, Ameryki Łacińskiej, gdzie państwo przez długie lata trzymało pod kloszem pewne branże gospodarki. Najważniejszą przyczyną fiaska tych programów była, zdaniem Wade’a, to że nie stawiały firmom żadnych warunków. Chodziło o to żeby komuś pomóc. Często okazywało się, że nie są to sektory z perspektywami, ale z dobrymi dojściami do rządów. Likwidacja, w ramach polityki przemysłowej, presji konkurencyjnej miała negatywne skutki.

Celem polityki przemysłowej nie jest jednak ochrona rynku wewnętrznego. Jej celem jest zwiększanie konkurencyjności wybranych branż, wybranych form przedsiębiorstw, wybranych lokalizacji w kraju. Podstawą jest więc selekcja. Poza tym pomoc państwa jest uzależniona od spełnienia pewnych warunków np. subsydium lub cło ochronne zostanie zdjęte, jeśli produkty w przewidzianym czasie nie osiągną zakładanych paramentów. Warunki te były określone z góry i nie podlegały negocjacji. Dzięki „ukierunkowanemu pchnięciu” w bardzo szybkim tempie zindustrializowały się Japonia, Korea Południowa, Tajwan, Singapur, Izrael a także, co może wydawać się zaskakujące, Stany Zjednoczone.

Polityka przemysłowa w Stanach Zjednoczonych

Oficjalnie Stany Zjednoczone nie mają polityki przemysłowej. Lecz w rzeczywistości amerykański rząd podejmował i podejmuje działania, które miały na celu wspomożenie rozwoju nowoczesnych gałęzi gospodarki. Wbrew popularnej mitologii Krzemowa Dolina nie pojawiła się w Kalifornii deus ex machina dzięki geniuszom takim jak Gordon Moore z Intela czy Steve Jobs z Apple. Nie czyni też zadość prawdzie powtarzana często historia, że komputery i internet powstały na zamówienie jedynie DARPA – Agencji Zaawansowanych Projektów Badawczych w dziedzinie Obrony. Rola rządu, lub jak to nazywa Wade, kompleksu rządowo-militarno-przemysłowego była absolutnie kluczowa.

Steve Blank, legendarny przedsiębiorca i najwybitniejszy historyk Krzemowej Doliny pokazuje, że u podstaw jej sukcesu leżało znacznie więcej niż zlecenie z DARPA. Od końca II wojny światowej na zamówienie rządu cała plejada największych amerykańskich firm (m.in. GE, Motorola, McDonnell Aircraft, Douglas Aircraft, Boeing, Lockheed, Bell Aircraft, Ryan Aeronautics, HP, Kodak) produkowała masę elektronicznych urządzeń dla wojska zatrudniając dziesiątki tysięcy inżynierów. Taka koncentracja kompetencji technicznych jest poza zasięgiem ogromnej większości państw świata. To właśnie było podłoże, na którym wyrosła Krzemowa Dolina, jaką znamy z komputerów osobistych i internetu.

Wade wskazuje, że w latach 80-tych, po zwycięstwie Ronalda Reagana i jego wolnorynkowego programu gospodarczego, zaczął się gorszy czas nawet dla tego rodzaju polityki przemysłowej. Wynalazki wojskowe znacznie wolniej znajdowały zastosowanie w sektorze cywilnym, przez co wyglądały na „nieefektywne”. Polityka przemysłowa musiała jeszcze bardziej działać pod przykrywką schodząc z oczu polityków i opinii publicznej.

W tych warunkach amerykańskie instytucje powołane do promowania nauki i innowacji w różnych dziedzinach (obok DARPA były to np. National Science Foundation, National Institute of Health, National Institute of Standards and Technology czy CIA) zaczęły zlecać wykonywanie badań firmom prywatnym. Rządowi zleceniodawcy następnie organizowali sieci, w skład których wchodziły firmy prywatne, inwestorzy VC, uczelnie itp. I stąd właśnie wychodziły innowacje.

Skąd te sukcesy? Amerykanom udaje się uniknąć zbiurokratyzowania i korupcji instytucji odpowiedzialnych za promowanie rozwoju przyszłościowych dziedzin. DARPA może być uznana za model. W tej chwili pracuje w niej ok. 250 osób, z czego 140 to inżynierowie. Są oni zatrudniani na 4-6 letnie umowy. Kontrakty są sformułowane w ten sposób, że promują podejmowanie ryzyka. Instytucjonalne DNA agencji stanowi hasło założyciela IBM Thomasa Johna Watsona „Chcesz osiągnąć sukces? Popełniaj błędy dwa razy częściej”.

DARPA nie ma własnych laboratoriów, wszystkie prace badawcze zleca na zewnątrz i potem skłaniają konkurujące firmy do współpracy. Amerykański przykład pokazuje, że zainicjowanie i pchnięcie polityki przemysłowej we właściwym kierunku może w ogromnej mierze zależeć od jednego, właściwego człowieka na właściwym miejscu.

Steve Blank pisze, że w przededniu II wojny światowej Vannevar Bush, były dziekan wydział inżynierii na MIT, samodzielnie przekształcił podejście amerykańskiego rządu do roli nauki w walce. Przekonał prezydenta Roosevelta, aby powołał National Defense Research Committee, która pracowała nad radarami, rakietami, sonarami i w końcu bombą atomową. Po zakończeniu II wojny światowej ogromną, lecz z oczywistych względów nieznaną rolę w Zimnej Wojnie i powstaniu Krzemowej Doliny jako super-centrum technologicznego odegrał Fred Terman, dziekan wydziału inżynierii na Stanfordzie.

Pro domo sua

Warto zauważyć, że hasło Gary Beckera przejął  dr Tadeusz Syryjczyk, pierwszy minister przemysłu III RP w rządzie Tadeusza Mazowieckiego stwierdzając, że „najlepsza polityka gospodarcza to brak polityki”. Krytycy, zarówno po lewej (Krytyka Polityczna) jak i prawej stronie (tygodnik Niedziela) uważają, że stało się ono podstawą transformacji gospodarczej Polski.

Analiza skuteczności polityki przemysłowej ma więc znaczenie dla historii gospodarczej Polski. Ale nie tylko. Prof. Jerzy Osiatyński, minister finansów w rządach Tadeusza Mazowieckiego i Hanny Suchockiej zwrócił uwagę, że kwestia polityki przemysłowej jest warta przemyślenia, zwłaszcza w sytuacji gdy dotychczasowe źródła przewagi konkurencyjnej Polski – tania siła robocza i możliwość deprecjacji waluty – wysychają lub mogą wkrótce zniknąć.

W dyskusji zorganizowanej przez Kancelarię Prezydenta RP podniesiono argument, że podejście Tadeusza Syryjczyka i innych osób nadających kierunek transformacji było wynikiem racjonalnej oceny zasobów, jakimi wówczas dysponowali. Ludzie, którzy tworzyli trzon korpusu urzędniczego w ministerstwach na progu lat 90-tych nie byli zdolni do wdrożenia jakiejkolwiek zaawansowanej polityki gospodarczej.

Czy więc polityka przemysłowa jest dobra wyłącznie dla państw, które już są silne i praworządne? Prof. Wade zdecydowanie odrzucił tę sugestię.

– Cała moja działalność naukowa dotycząca polityki przemysłowej jest polemika z powyższym stanowiskiem – powiedział.

Wade wskazuje, że polityka przemysłowa obejmuje szeroki zestaw instrumentów i powinna być dostosowana do poziomu rozwoju, na jakim znajduje się państwo. Profesor z LSE podkreśla, że polityka przemysłowa nie musi wyglądać jak wyglądała ona w Korei Południowej, gdzie rząd na dużą skalę promował m.in. przemysł stalowy, samochodowy i elektroniczny.

– Większość państw, nawet jeśli są nie są wzorem praworządności, jest w stanie zorganizować małą nieskorumpowaną instytucję zdolną do efektywnego wspierania rozwoju kraju.

Polityka przemysłowa może funkcjonować tak jak ma to miejsce na Tajwanie. W latach 50-tych zostało tam powołane Biuro Rozwoju Przemysłu. Jego pracownikami są głównie inżynierowie. W każdym tygodniu odwiedzają jeden zakład i zapoznają się z technologiami, jakie są tam wykorzystywane. Poznają także problemy techniczne przed jakimi stają tajwańscy przedsiębiorcy. Wiedza przepływa w obu kierunkach pomagając kojarzyć kontrahentów oraz ekspertów z problemami do rozwiązania. Tajwańskie BRP nie wybiera więc sektorów i firm, które mają być promowane.

„Wskazywanie wybrańców” jest najtrudniejsze do przełknięcia dla neoliberalnych ekonomistów, bo rzeczywiście w wielu krajach świata mogłoby to się skończyć i kończyło się wielkim marnotrawstwem i faworyzowaniem swoich. Wade argumentuje, że trzeba patrzeć na obie strony medalu: zarówno na problemy jakie wiążą się z polityką przemysłową, jak i możliwości jakie ona otwiera.

– Indie na przykład przez wiele lat chroniły własny rynek przed konkurencją z zagranicy. Instytucje jakich potrzebuje gospodarka wolnorynkowa i rynek wewnętrzny powstały pod parasolem ochrony.

W latach 90-tych nastąpiła liberalizacja i wzrost gospodarczy zaczął naprawdę przyspieszać. Czy Indiom bardziej opłacałoby się mieć liberalną otwartą gospodarkę od ogłoszenia niepodległości w latach 1950-tych? Zdaniem Wade’a gospodarka Indii mogłaby mieć wówczas znacznie bardziej kolonialny charakter i większym stopniu być uzależniona od Zachodu.

Gdzie Polska powinna szukać swojej przewagi konkurencyjnej? Wade wskazuje, że obecna sytuacja jest być może podobna do czasów Wielkiego Kryzysu. Ludzie wówczas nie wyobrażali sobie jak wiele nowych dóbr konsumpcyjnych powstanie i trafi na rynek po zakończeniu wojny.

Dziś, zdaniem Wade’a widać ogromne zapotrzebowanie na zielone technologie, na produkty, których wytwarzanie nie będzie szkodziło środowisku. Jest popyt na usługi, które będą uczyć jak konsumować oszczędniej i mądrzej. Polska może stworzyć i zagospodarować nowe rynki dzięki dobrej polityce przemysłowej. Podobne możliwości są otwarte jednak przed także wieloma innymi krajami.