• Leszek Pawłowicz

Kto ma złe banki powinien więcej płacić za ich ratowanie

25.04.2013
Od 2014 r. EBC przejmie kompetencje nadzorcy nad systemowo ważnymi bankami krajów, które znajdą się w unii bankowej. Przeniesienie kompetencji wymaga przeniesienia na ten sam szczebel odpowiedzialności fiskalnej. A to wymaga odpowiedzi na trudne pytanie: kto i ile powinien płacić za utrzymanie stabilności strefy euro.

(infografika D. Gąszczyk)


Projekt unii bankowej zakłada, że EBC będzie upoważniony m.in. do nakładania kar pieniężnych na banki za nieprzestrzeganie regulacji, będzie wydawał i odbierał licencje bankowe, oceniał fuzje i przejęcia oraz nakazywał bankom zwiększenie ich kapitałów. Kompetencje nadzorcze obejmować będą prawdopodobnie ok. 150 banków reprezentujących 80 proc. aktywów sektora strefy euro.

W szczególnie kłopotliwej sytuacji zostały postawione kraje członkowskie spoza strefy euro. Nie kwestionując, że utrzymanie stabilności strefy euro jest dla tych krajów ważne, to jeszcze ważniejsze jest utrzymanie stabilności europejskiego jednolitego rynku finansowego.

Jest oczywiste, że więcej powinni płacić ci, którzy generują większe ryzyko systemowe. Nie ma uzasadnienia ekonomicznego aby do wspólnej „stabilnościowej” kasy UE (bez względu na to czy jest to federalny fundusz gwarantowania depozytów czy też tzw. resolution fund) płacili ci, którzy ryzyka systemowego nie generują oraz ci, którzy ze środków tam zgromadzonych nie będą korzystali.

Koszty unii bankowej warunkiem konsensusu

Problem w jakiej skali poszczególne państwa będą finansowały koszty unii bankowej może zdecydować o sensowności uczestnictwa w niej krajów spoza strefy euro, może stać się również czynnikiem opóźniającym osiągnięcie konsensusu wśród krajów eurolandu.

Koszty unii bankowej wiążące się z funkcjonowaniem jednolitego nadzoru w ramach Europejskiego Banku Centralnego (EBC) wydają się relatywnie niskie wobec kosztów związanych z utworzeniem resolution fund oraz ewentualnego federalnego funduszu gwarancji depozytów.

Usytuowanie scentralizowanego europejskiego nadzoru w EBC stanowi w pewnej części uzasadnienie aby jego koszty były pokrywane według tzw. klucza kapitałowego. Klucz kapitałowy określa wysokość wkładu do kapitału EBC każdego krajowego banku centralnego wszystkich państw członkowskich UE. Jest to średnia arytmetyczna z udziału danego państwa w łącznej liczbie ludności oraz w PKB całej UE.

Niereprezentatywny klucz kapitałowy

Nie ma jednak żadnego uzasadnienia aby wydatki poszczególnych członków Unii Bankowej na resolution fund lub federalny fundusz gwarantowania depozytów były naliczane według klucza kapitałowego. Sugestie takie pojawiły się niedawno w ramach dyskusji akademickich w artykule prof. Dirka Schoenmakera i Arjena Siegmanna i zostały relatywnie szybko rozpowszechnione, również w Polsce w Obserwatorze Finansowym a także w materiałach informacyjnych Biura Analiz Sejmowych.

Autorzy powyższego artykułu szacują korzyści i koszty uczestnictwa w unii bankowej oddzielnie dla krajów eurolandu i krajów spoza strefy euro, a następnie obliczają tzw. efekt netto z tytułu przystąpienia poszczególnych krajów do unii bankowej

Obliczenia bazują na symulowanej kontrolowanej likwidacji 25 największych banków europejskich. Za korzyści z tytułu bailout’u autorzy uznają zachowanie stabilności finansowej całego systemu bankowego i brak ograniczenia w dostępie do kredytów. Koszt został obliczony według klucza kapitałowego EBC.
Z przeprowadzonych obliczeń wynika, że wszystkie państwa Europy Środkowej
są płatnikami netto, a zatem przystąpienie tych krajów do unii bankowej nie jest racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia. Podobne konkluzje wynikają z materiałów Biura Analiz Sejmowych, w których cytowane są powyższe badania.

Nie przesadzając o tym czy przystąpienie Polski do Unii Bankowej jest uzasadnione czy też nie, należy podkreślić, że są to wnioski zbyt daleko idące. Opierają się bowiem na błędnych przesłankach i zakładają bez uzasadnienia, że podstawą naliczenia składki na resolution fund powinien być klucz kapitałowy Europejskiego Banku Centralnego.

Kluczem powinny być aktywa

Dyskusja na temat finansowania bank resolution fund rozpoczęła się co najmniej dwa lata wcześniej zanim zgłoszona została propozycja powołania unii bankowej. Formalnie zapoczątkowana została komunikatem Komisji Europejskiej z 26 maja 2010. Komisja Europejska uważa, że „wkład w finansowanie funduszu może zależeć od wysokości zobowiązań danej instytucji, wysokości aktywów lub wysokości jej zysków”.

W pierwszej kolejności jako podstawę naliczenia składki proponuje się aktywa banków, które zdaniem Komisji stanowią dobry wskaźnik podejmowanego przez nie ryzyka. Co prawda uważa się, że nałożenie dodatkowej opłaty na banki uzależnionej od aktywów powinno być starannie rozważone, ponieważ są już one objęte ostrożnościowymi, ważonymi ryzykiem wymogami kapitałowymi. Warto jednak zauważyć, że aktywa polskich banków stanowią 0,73 proc. aktywów sektora bankowego UE, a udział Polski obliczony wg klucza kapitałowego EBC to 4,9 proc. Przyjęcie zatem aktywów jako podstawy naliczenia partycypacji w resolution fund oznaczałoby prawie siedmiokrotnie niższy koszt dla Polski niż wynikałoby to z obliczeń D. Schoenmakera i A. Siegmanna.

Podejściem preferowanym przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy jest naliczenie składki na resolution fund od wysokości zobowiązań banków. Propozycja ta bazuje na założeniu, że w przypadku kontrolowanej likwidacji banku, jej koszty będą wynikać z konieczności wsparcia niektórych zobowiązań.

Trzecia propozycją naliczenia opłat na resolution fund zawarta w komunikacie Komisji Europejskiej jest powiązanie ich z zyskami i wypłacanymi pracownikom premiami w poszczególnych bankach, zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”.

Propozycję D. Schoenmakera i A. Siegmanna należy traktować jako ostrzeżenie
dla krajów, które nie biorą aktywnego udziału w debacie nad kształtem unii bankowej i nie przedstawiają swojego stanowiska w istotnych kwestiach m.in. kto i ile powinien wpłacać na rzecz resolution fund. Bez względu na to czy Polska zdecyduje czy przystąpić do unii bankowej teraz, czy później wraz z akcesją do strefy euro, kwestia partycypacji Polski w opłatach na rzecz resolution fund wymaga przygotowania jednoznacznego stanowiska, argumentacji i pozyskania sojuszników. Warto podkreślić, że resolution fund to wartość kilkuset miliardów euro. Trzy lata temu DB Research szacował minimalny poziom środków w resolution fund na ok.150 mld euro.

Sensowna propozycja

Sadzę, ze w debacie na temat opłat na resolution fund warto nawiązywać do propozycji Komisji Europejskiej przygotowanej dla Parlamentu Europejskiego (COM(2010) 254) a niekoniecznie do akademickich artykułów, które mogą wywoływać nieuzasadnione emocje.

Przygotowując polskie stanowisko w kwestii opłat na resolution fund warto zwrócić uwagę co najmniej na trzy kwestie:

Po pierwsze: Spośród sugerowanych przez Komisję Europejską rozwiązań, najprostszym jest składka uzależniona od wielkości aktywów banków. Korzystna jest ona dla krajów o relatywnie niskich aktywach banków w stosunku do PKB (np. dla Polski), a niekorzystna dla krajów, w których aktywa banków są wysokie, głównie dla Wielkiej Brytanii. Wielka Brytania nie zostanie jednak z wielu innych powodów członkiem unii bankowej.

Po drugie: Uzasadnione byłoby zaproponowanie progresywnej stawki opłat, uzależnionej od wielkości banku. Hamowałaby ona wzrost największych banków, ryzyka systemowego i hazardu moralnego. Progresja stawek mogłaby być zależna od relacji aktywów banku (grupy bankowej) do PKB kraju, w którym ma siedzibę spółka dominująca.

Po trzecie: Podstawę „opodatkowania” można byłoby natomiast pomniejszać o wielkość kapitału własnego pierwszej kategorii (tzw. Tier 1), byłoby to zbieżne z regulacjami mającymi na celu delewarowanie banków. Mogłoby to stanowić alternatywę dla różnych pomysłów ważenia aktywów ryzykiem i uzależnienia składki od ryzyka generowanego przez poszczególne banki, co teoretycznie jest poprawne ale praktycznie trudne do realizacji. Pomysły te stworzyć mogą szereg problemów związanych z poprawnym pomiarem ryzyka, co może okazać się bardzo konfliktowe i co bez wątpienia przedłuży dyskusje.

Ryzyko dotyczy nie tylko banków. Warto zatem zasugerować:

Po pierwsze – jako podstawę naliczania składki na resolution fund sumę aktywów banków pomniejszoną o kapitały własne (Tier 1), co „nagradzałoby” instytucje bardziej wiarygodne,

Po drugie – progresywną stawkę opłat co hamowałoby procesy monopolizacji i odradzania się banków „zbyt dużych aby upaść”,

Po trzecie – jeśli zdecydowalibyśmy się poprzeć propozycję Międzynarodowego Funduszu Walutowego tzn. za podstawę „opodatkowania” banków przyjąć wielkość zobowiązań, to też należałoby wprowadzić stawkę progresywną i pomniejszać podstawę opodatkowania o kapitały własne (Tier 1).

Ponadto warto rozważyć rozszerzenie listy instytucji, które powinny być płatnikami
na rzecz resolution fund. Rynek finansowy jest już tak silnie powiązany, że ryzyko systemowe tworzą nie tylko duże banki, ale również ubezpieczalnie, izby rozliczeniowe i inne instytucje finansowe, których zobowiązania wobec innych uczestników rynku są istotne.

Przykład Lehman Brothers pokazał dobitnie, że rozmiary ryzyka systemowego zależą od skali zobowiązań, a nie od tego czy instytucja finansowa ma status banku. Dlaczego na rynku finansowym miałyby pozostać np. ubezpieczalnie zbyt duże aby upaść?

Dlatego, sądzę że kompleksowym rozwiązaniem byłoby utworzenie „Financial Institution Resolution Funds” a nie tylko „Bank Resolution Funds”, a składkę płaciłyby wszystkie instytucje finansowe tworzące ryzyko systemowe, a nie tylko 150 banków. W przeciwnym razie za chwilę może powstać potrzeba utworzenie „Insurance Resolution Funds” i etc.

Prof. dr hab. Leszek Pawłowicz jest dyrektorem Gdańskiej Akademii Bankowej, wiceprezesem zarządu Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową


Tagi


  • Sławomir Lachowski pisze:

    Sprawa poruszona w artykule ma znaczenie kluczowe dla interesów Polski w wymiarze międzynarodowym. Zadziwiające, że do tej pory nie ma w tym zakresie jednoznacznego stanowiska odpowiednich instytucji rządowych.
    Nie przesądzając ostatecznej decyzji w sprawie przystąpienia Polski do Unii Bankowej, nasz kraj powinien mieć jasne stanowisko w sprawie akceptowanych zasad przystąpienia i uczestniczyć w dyskusji na temat zasad funkcjonowania Unii Bankowej w tym także finansowania resoluion fund, który będzie jej podstawą.
    W świetle przedstawionych przez prof. Leszka Pawłowicza informacji o kierunkach dyskusji, uważam, że nie ma żadnego uzasadnienia aby wydatki poszczególnych członków Unii Bankowej na resolution fund lub federalny fundusz gwarantowania depozytów były naliczane według klucza kapitałowego. Najbardziej oczywistym jest jednocześnie najprostsze rozwiązanie, że składka jest uzależniona od wielkości aktywów banków i tj, wielkości aktywów sektora bankowego, ponieważ odpowiada zasadzie, że partycypacja w kosztach jest proporcjonalna do potencjalnego ryzyka i kosztów z tym związanych. Koszty funkcjonowania resolution fund, jak i funduszu gwarantowania depozytów bezpośrednio zależą od wielkości aktywów banków i sektora bankowego, które są pochodną wielkości gospodarki. Tak się składa, że kraje mniej zaawansowane gospodarczo z reguły mają relatywnie mniejsze aktywa sektora bankowego w stosunku do PKB.
    Dla przykładu, jak podaje L.Pawłowicz, aktywa sektora bankowego Polski stanowią 0,73 proc. aktywów sektora bankowego UE, a udział Polski obliczony wg klucza kapitałowego EBC bazującego na wielkości to 4,9 proc. Nie ma powodów, żeby takie kraje jak Polska płaciły kilka razy większą składkę na resolution fund niż kraje lepiej rozwinięte, bogatsze, których systemy finansowe niosą większe ryzyko.

Dodaj komentarz


8 × pięć =

Popularne artykuły

Related Posts


Artykuły powiązane