• Jakub Borowski, Krystian Jaworski

Bez większych inwestycji samorządów plan Morawieckiego nie da efektów

02.03.2016
Kluczowym celem planu Morawieckiego jest zwiększenie stopy inwestycji do poziomu 25 proc. Istotne zwiększenie dynamiki inwestycji ogółem w najbliższych latach będzie jednak trudne do zrealizowania biorąc pod uwagę plany inwestycyjne w samorządach.

(infografika Zbigniew Makowski)


Powodzenie planu będzie więc po części uzależnione od możliwości odwrócenia tendencji inwestycyjnych w JST lub znaczącego zwiększenia dynamiki inwestycji w innych segmentach gospodarki.

Plan na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju przedstawiony przez wicepremiera Morawieckiego definiuje główne zagrożenia dla długookresowego wzrostu gospodarczego oraz propozycje rozwiązań tych problemów. W diagnozie jako główne czynniki ryzyka dla długofalowego wzrostu wymieniono wpadnięcie w pułapkę średniego dochodu, brak równowagi (nadmierne zaangażowanie zagranicy w polską gospodarkę), niewystarczające inwestycje przedsiębiorstw, niekorzystne tendencje demograficzne oraz słabość instytucji (niska ściągalność podatku VAT i CIT, brak koordynacji polityk publicznych).

Inwestycje – kluczowe założenie programu

W rozwiązaniu problem ów maja pomóc działania określone jako 5 filarów.

  1. reindustrializacja – zakłada skoncentrowane działanie w branżach przemysłu, w których Polska może uzyskać przewagi konkurencyjne oraz przyciąganie zagranicznych inwestycji.
  2. rozwój innowacyjnych firm – przewiduje m.in. stworzenie nowej Konstytucji biznesu, która uprości zasady prowadzenia działalności gospodarczej, implementację projektów prowadzących do ułatwień we wdrażaniu innowacyjnych produktów oraz wzrostu nakładów na badania i rozwój.
  3. kapitał dla rozwoju – przewiduje m.in. znaczący wzrost nakładów na środki trwałe oraz zwiększenie efektywności instytucji wspierających rozwój inwestycji – stworzenie Polskiego Funduszu Rozwoju.
  4. ekspansja zagraniczna – tu planowane jest wspieranie polskiego eksportu skierowanego na nowe rynki, przeprowadzanie zagranicznych misji handlowych oraz rozwój sieci placówek dyplomacji ekonomicznej.
  5. rozwój społeczny i regionalny zawiera propozycję kompleksowego programu demograficznego, reformę szkolnictwa oraz wsparcie rozwoju regionów Polski.

Plan na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju jest ogólnym dokumentem zawierającym jedynie szkic rozwiązań. Na szczegóły inicjatyw i sposób ich implementacji należy poczekać do czasu przedstawienia konkretnych projektów ustaw.

W ramach planu zostało wyznaczone kilka celów na 2020 r., m.in. osiągnięcie wyższego tempa produkcji przemysłowej i eksportu niż dynamiki PKB, zwiększenie wydatków na badania i rozwój do 2 proc. PKB, obniżenie wskaźnika zagrożenia ubóstwem relatywnym poniżej 15,5 proc. oraz wzrost PKB per capita do 79 proc. średniej UE. W naszej ocenie kluczowym celem programu jest zwiększenie stopy inwestycji (nakłady na środki trwałe w relacji do PKB) do poziomu 25 proc. z 20 proc. w 2015 r.

Samorządy barykadą

W naszej ocenie istotne zwiększenie dynamiki inwestycji ogółem w najbliższych latach będzie trudne do zrealizowania biorąc pod uwagę bieżące plany inwestycyjne w jednostkach samorządu terytorialnego (JST). W 2014 r. inwestycje w JST stanowiły 52,1 proc. całości nakładów brutto na środki trwałe sektora publicznego i tym samym 11,8 proc. inwestycji w całej gospodarce. Równocześnie wydatki majątkowe JST na inwestycje wzrosły nominalnie w 2014 r. w tempie 19,2 proc. r/r, czyli istotnie szybciej niż wydatki na środki trwałe pozostałych podmiotów sektora publicznego (5,5 proc.) i wydatki inwestycyjne w całej gospodarce (8,3 proc.). Stanowiły one tym samym jeden z głównych czynników wpływających na wysokość stopy inwestycji.

Możliwość oszacowania wartości przyszłych inwestycji JST dają Wieloletnie Prognozy Finansowe (WPF) poszczególnych JST. Ustalenie łącznych nakładów na środki trwałe wszystkich JST wymaga zsumowania planów inwestycyjnych z pojedynczych dokumentów WPF, co, biorąc pod uwagę dużą liczebność JST (16 województw, 314 powiatów i 2 478 gmin), byłoby czasochłonnym zadaniem.

Dlatego w tej analizie posłużyliśmy się wartością inwestycji dla największych 27 miast na prawach powiatu (dalej: duże JST), które dopowiadają łącznie za ok. 30 proc. nakładów na środki trwałe wszystkich JST. Korelacja liniowa pomiędzy wartością inwestycji dużych i wszystkich JST wynosiła 96 proc. w latach 2000-2014, a współzależność pomiędzy ich rocznymi dynamikami była równa 64 proc. Tym samym uważamy, że na podstawie kształtowania się inwestycji dużych JST możliwe jest wnioskowanie dotyczące tendencji dla wydatków na środki trwałe wszystkich JST.

Zgodnie z zebranymi przez nas danymi o realizacji budżetów lub prognoz wydatków, dynamika inwestycji w dużych JST zmniejszyła się w 2015 r. do 4,9 proc. r/r z 21,1 proc. w 2014 r. Zgodnie z prognozami zawartymi w WPF, w dużych JST przewidziany jest spadek wydatków na środki trwałe o 25,9 proc. w 2016 r., co byłoby najniższą dynamiką inwestycji od 2003 r.

Szczegółowe informacje zawarte w budżetach JST potwierdzają, że jest on częściowo związany z ograniczonym napływem środków z Unii Europejskiej na początku perspektywy 2014-2020. Przy założeniu podobnego, jak w przypadku dużych JST procentowego spadku wydatków na środki trwałe również we wszystkich JST, oznaczałoby to zmniejszenie rocznego tempa wzrostu inwestycji publicznych w 2016 r. o 16,0 pkt proc. w porównaniu do tego w 2015 r., a tym samym obniżenia tempa wzrostu inwestycji ogółem o 3,6 pkt proc. Nasze szacunki obarczone są błędem związanym z możliwą rozbieżnością pomiędzy kształtowaniem się dynamik inwestycji w dużych JST i wszystkich JST.

Negatywny efekt związany ze zmniejszonym wykorzystaniem środków unijnych na początku nowej perspektywy finansowej 2014-2020 będzie oddziaływał w kierunku spowolnienia wzrostu inwestycji tylko w 2016 r. Zgodnie z WPF, w 2017 r. dynamika inwestycji dużych JST wspierana przez efekty niskiej bazy silnie wzrośnie do poziomu zbliżonego do tego z 2015 r. (+3,9 proc. r/r).

Zakładając podobny procentowy wzrost nakładów na środki trwałe we wszystkich JST, będzie on oddziaływał w kierunku wzrostu dynamiki inwestycji ogółem o 3,5 pkt proc. Zgodnie z WPF w latach 2018-2019 dynamika nakładów na środki trwałe w dużych JST ponownie obniży się sięgając poziomu -10,0 proc. r/r w 2019 r. Utrzymujące się w latach 2016-2019 (duża część JST nie publikuje prognoz na 2020 r.) niższe od dynamiki PKB tempo wzrostu nakładów na środki trwałe w JST będzie oddziaływało w kierunku spadku stopy inwestycji ogółem. Dodatkowo, czynnikiem ryzyka dla realizacji inwestycji jest niepewność w zakresie podwyższenia kwoty wolnej od podatku, które będzie oddziaływać w kierunku zmniejszenia dochodów JST, jak również uruchomienie programu 500+ oraz możliwa decyzja rządu o likwidacji gimnazjów, które będą generowały obciążenia dla budżetów JST.

Jednocześnie biorąc pod uwagę, że w najbliższych latach polityka fiskalna będzie prawdopodobnie realizowana z deficytem finansów publicznych bliskim 3 proc. PKB, trudno oczekiwać rozluźnienia przez rząd ustawowych ograniczeń w zakresie deficytu i zadłużenia JST. Powodzenie planu Morawickiego będzie więc po części uzależnione od możliwości odwrócenia tendencji inwestycyjnych w JST lub znaczącego zwiększenia dynamiki inwestycji w innych segmentach gospodarki.

Może się udać i co dalej

Na potrzeby dalszej analizy zakładamy implicite, że rządowi uda się zwiększyć stopę inwestycji do 25 proc. w 2020 r. Jak zaznaczyliśmy wyżej, mamy wątpliwości co do tego założenia, ale ich rozstrzygnięcie będzie możliwe dopiero po zapoznaniu się z konkretnymi projektami ustaw. Poniżej przedstawiamy oczekiwany wpływ istotnego zwiększenia wydatków inwestycyjnych na sytuację gospodarczą w Polsce. Oczekujemy, że działania w ramach Planu na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (>>zobacz video) zostaną rozpoczęte w 2017 r.

Zwiększenie stopy inwestycji do 25 proc. wymaga wyraźnego przyspieszenia nakładów na środki trwałe. W naszej symulacji zakładamy, że dynamika inwestycji ogółem będzie się stopniowo zwiększać z 3,0 proc. r/r w 2016 r. do 12,1 proc. w 2020 r. Na podstawie naszych obliczeń opartych o funkcję produkcji Cobba-Douglasa takie działania doprowadzą do stopniowego podniesienia dynamiki potencjalnego PKB z 3,0 proc. w 2016 r. do 4,3 proc. w 2020 r. Realizacja takiego scenariusza wymaga zwiększenia wydatków na inwestycje w latach 2017-2020 o łącznie 11,9 proc. PKB (z 2015 r.) w porównaniu do scenariusza, w którym stopa inwestycji pozostałaby na niezmienionym poziomie.

Realizacja tych wydatków może odbywać się na dwa sposoby – poprzez zwiększenie zadłużenia zagranicznego lub poprzez zwiększenie krajowej stopy oszczędności.

Uważamy, że znaczący przyrost stopy oszczędności krajowych jest mało prawdopodobny. Zgodnie z deklaracjami przedstawicieli rządu oczekujemy, że prowadzona w najbliższych latach przez rząd polityka fiskalna będzie realizowana z deficytem finansów publicznych bliskim 3 proc. PKB, co uniemożliwi zwiększenie oszczędności publicznych.

Zwiększenie zysków (oszczędności) spółek publicznych jest mało prawdopodobne w świetle realizowanej przez rząd polityki wsparcia niektórych branż przemysłu (np. górnictwa) oraz dążenia do zwiększania wynagrodzeń pracowników. Tym samym mało prawdopodobna jest realizacja strategii zorientowanej na zwiększenie efektywności w przedsiębiorstwach publicznych, która pozwoliłaby na zwiększenie oszczędności. Z kolei stopa oszczędności gospodarstw domowych ma charakter antycykliczny. Oczekiwane przyspieszenie wzrostu gospodarczego, dobra koniunktura na rynku pracy oraz zwiększenie dochodu rozporządzalnego konsumentów ze względu na transfer środków w ramach programu 500+ będą oddziaływać w kierunku zmniejszenia stopy oszczędności gospodarstw domowych. Rezerwuar dla oszczędności mogą stanowić zyski w firmach prywatnych. Jednak ich wzrost będzie powolny i w znacznym stopniu uzależniony od łącznej produktywności czynników produkcji.

Realizacja planu to większy dług zagraniczny

Przeprowadziliśmy dwie symulacje, które różnią się sposobem finansowania zwiększonych inwestycji. W pierwszym scenariuszu zakładamy, że stopa oszczędności pozostanie na niezmienionym poziomie, a tym samym zwiększenie inwestycji będzie oddziaływało w kierunku pogorszenia międzynarodowej pozycji inwestycyjnej Polski. Międzynarodowa pozycja inwestycyjna jest zestawieniem, które przedstawia stany zagranicznych aktywów i pasywów podmiotów krajowych w określonym punkcie czasowym. Różnica pomiędzy wielkością aktywów i pasywów zagranicznych stanowi międzynarodową pozycję inwestycyjną netto i informuje, czy dany kraj jest wierzycielem, czy też dłużnikiem netto w stosunku do zagranicy.

W naszej analizie zakładamy, że stan polskich aktywów zagranicznych nie zmieni się, a tym samym rozważamy tylko zmiany zobowiązań zagranicznych (zadłużenia zagranicznego). W pierwszym scenariuszu silny wzrost nakładów na środki trwałe spowoduje wzrost zadłużenia zagranicznego z 114 proc. w 2015 r. do 123 proc.

W drugim scenariuszu zakładamy, że wzrost stopy inwestycji zostanie częściowo zrównoważony zwiększeniem stopy oszczędności. W tym wariancie symulacji przyjęliśmy, że do 2020 r. stopa oszczędności krajowych stopniowo zwiększy się o 3 pkt proc. w porównaniu do bieżącej wartości (19,6 proc.). W efekcie zadłużenie zagraniczne wzrosłoby tylko nieznacznie do 116 proc. PKB w 2020 r.

W obu przypadkach relacja zobowiązań zagranicznych do PKB wciąż kształtowałaby się na relatywnie niskim poziomie na tle państw regionu. Na koniec 2014 r. wielkość tej relacji wynosiła: 92,5 proc. dla Rumunii, 97,6 proc. dla Litwy, 131,7 proc. dla Czech, 141,4 proc. dla Słowacji, 149,4 proc. dla Słowenii, 156,6 proc. dla Bułgarii, 175,8 proc. dla Łotwy, 183,6 proc. dla Estonii i 322,5 proc. dla Węgier. Zatem sam wzrost zadłużenia zagranicznego nie powinien mieć negatywnego wpływu na ocenę sytuacji finansowej Polski przez inwestorów zagranicznych. Jednakże nierównowaga oszczędności i inwestycji będzie oddziaływała w kierunku znaczącego obniżenia salda na rachunku obrotów bieżących.

W pierwszym scenariuszu, konieczność korzystania z finansowania zagranicznego przyczyniałaby się do stopniowego podwyższenia ścieżki deficytu na bilansie obrotów bieżących (od 0,4 proc. PKB w 2017 r. do 4,8 proc. w 2020 r.). W drugim scenariuszu, częściowe zwiększenie krajowej stopy oszczędności pozwoliłoby ograniczyć skalę zmniejszenia salda na rachunku obrotów bieżących – deficyt podniósłby się do 1,8 proc. w 2020 r.

W pierwszym scenariuszu polska gospodarka byłaby narażona na zjawisko boom-bust. W przypadku silnego spowolnienia aktywności gospodarczej za granicą, wzrostu globalnej awersji do ryzyka i odpływu kapitału z rynków wschodzących, doszłoby w Polsce od osłabienia i podwyższenia zmienności kursu złotego oraz wzrostu realnych stóp procentowych. Umiarkowanie wysoki deficyt na rachunku obrotów bieżących (4,8 proc. PKB) potęgowałby te negatywne efekty. Uważamy, że realizacji drugiego scenariusza nie można wykluczyć, wymagałby on jednak wprowadzenia działań pozwalających na trwałe zwiększenie stopy oszczędności krajowych, w tym w szczególności oszczędności prywatnych.

Biorąc pod uwagę bieżący stan wiedzy o strategii gospodarczej rządu, bardziej prawdopodobny jest pierwszy scenariusz. Dopóki jednak rząd nie przedstawi propozycji skutecznych działań zmierzających do silnego zwiększenia stopy inwestycji, ogłoszony przez wicepremiera Morawieckiego nie stanowi w naszej ocenie przekonującego argumentu na rzecz istotnego przyspieszenia wzrostu gospodarczego w najbliższych latach.


Tagi


Dodaj komentarz


siedem − = 2

Popularne artykuły

Related Posts


Artykuły powiązane