(CC By NC Zoriah)
W swojej nowej książce zatytułowanej The Economics of Poverty: History, Measurement and Policy omawiam wcześniejsze i obecne debaty o ubóstwie prowadzone w krajach zarówno zamożnych, jak i ubogich. Pisząc nią, za cel postawiłem sobie przedstawienie łatwo zrozumiałej syntezy ekonomicznych koncepcji dotyczących pewnych zasadniczych kwestii, wymienionych poniżej.
– Jak mierzy się ubóstwo?
– Jaka jest skala ubóstwa?
– Dlaczego ubóstwo istnieje?
– Co można zrobić, aby je ograniczyć czy nawet usunąć?
Poniżej omawiam najważniejsze z ujętych w tej książce wniosków co do zagrożeń dla postępu w myśleniu o problemie ubóstwa i przeciwdziałaniu temu zjawisku.
Omawiając historię koncepcji dotyczących ubóstwa, byłem zdumiony tym, jak bardzo w ostatnich dwóch wiekach zmieniły się idee głównego nurtu. W piśmiennictwie i debatach politycznych dostrzegamy przejście od wcześniejszych koncepcji do radykalnie odmiennych poglądów na sprawę ubóstwa. We wczesnej fazie tej światowej debaty raczej nie było powodów pozwalających sądzić, że ubodzy mają możliwość wyjścia z ubóstwa. Zakładano, że ubóstwo będzie się nieuchronnie utrzymywać. Prominentni intelektualiści przekonywali nawet, że ubóstwo jest konieczne, aby mogła się rozwijać gospodarka, bo kto uprawiałby ziemię, pracował w fabrykach i służył w armiach, gdyby ubogich nie było? Unikanie głodu było niezbędną motywacją do pracy.
W takim myśleniu o ubóstwie pozostawiano jednak pewną rolę inicjatywom politycznym zapewniającym w jakimś stopniu ochronę przed wstrząsami, co pomagało osiągać stabilność społeczną po kryzysach. To dążenie do zapewnienia ochrony poprzez programy polityczne przeciwdziałające ubóstwu jest motywacją występującą w myśli zachodniej i wschodniej przez okres znacznie dłuższy od dwóch tysiącleci.
Elity w zasadzie doskonale sobie zdawały sprawę z konieczności ochrony społecznej, ale w normalnych okresach ich poparcie zwykle słabło i często trzeba było je ustanawiać od nowa przy kolejnym kryzysie. Zazwyczaj jednak masowe ubóstwo uważano za zjawisko nieuniknione. Oprócz krótkotrwałych środków paliatywnych stosowanych w celu przeciwdziałania wstrząsom nie postrzegano w ogóle możliwości podejmowania działań publicznych, które pozwoliłyby na stałe zmniejszyć skalę ubóstwa, albo przyjmowano, że te możliwości są bardzo ograniczone. W przekonaniu sprawujących władzę nie miały sensu inicjatywy przeciwdziałające ubóstwu, które miałaby je stopniowo likwidować poprzez rozwój gospodarczy,
Przedstawiciele poglądu drugiego, przyjmowanego współcześnie, nie tylko uważają, że ubóstwo jest problemem społecznym, którego można uniknąć dzięki odpowiednim działaniom publicznym, ale także sądzą, że podejmowanie tych działań doskonale się łączy z solidną, rozwijającą się gospodarką. Oczekuje się wobec tego, że właściwa polityka przeciwdziałająca ubóstwu przyczyni się do tego wzrostu gospodarczego poprzez usunięcie materialnych ograniczeń wolności jednostek. Dzięki temu będą one mogły dbać o własne interesy gospodarcze. Zwolennicy tego przekonania nie uważali już ubóstwa za warunek nieunikniony, a nawet naturalny, lecz za zjawisko, które można i należy usunąć.
Bardzo ważną rolę przypisano państwu. Miało się ono bowiem przyczynić do zapewnienia wszystkim jednostkom dostępu do materialnych warunków koniecznych do realizacji osobistych celów. To prawdopodobnie najważniejszy z wymogów, które musi spełnić sprawiedliwy system społeczny, ale również zasadniczy czynnik umożliwiający wyrwanie się z pułapek ubóstwa. Programy przeciwdziałania ubóstwu uznano za sprawę wymagającą propagowania i ochrony. Oprócz wzrostu płac realnych i (przez to) zwiększenia oszczędności ubogich za najważniejsze elementy pozwalające kolejnym pokoleniom na dobre uniknąć ubóstwa uważano: szkolnictwo publiczne, rozsądnie zorganizowane systemy opieki zdrowotnej i dość dobrze funkcjonujące rynki finansowe.
Wiele poważnych konfliktów i walk znaczy historię zmian myślenia o ubóstwie. Wielu ludzi uczestniczyło w protestach, przystępowało do grup społecznościowych i religijnych, ruchów organizowanych przez ludzi pracy i działaczy na rzecz praw obywatelskich lub rozmaitych koalicji politycznych, aby uprawiać lobbing mający skłonić władze państwowe do pomocy w prowadzonej w licznych dziedzinach walce z chronicznym ubóstwem. Niejednokrotnie ich działania wywoływały zdecydowany opór. Bardzo wielu mężnych ludzi poświęciło wolność, a nawet życie, tocząc te trwające stulecia walki.
Ewolucja udanych programów umożliwiających awans społeczny trwała sporo czasu, zawsze też programy te musiały być wypracowywane w dziedzinie politycznej. Z czasem jednak w krajach, w których proces ten przebiegał z powodzeniem, pojawił się samoczynnie wzmacniający się cykl, który pomagał zapewnić trwałe i (po jakimś czasie) szybsze wyrwanie się z ubóstwa absolutnego. Gdy z powodzeniem wdrażano częściowe programy przeciwdziałania ubóstwu, często dzięki temu sukcesowi udawało się doprowadzić do objęcia nimi liczniejszej grupy i wprowadzenia w życie nowych inicjatyw.
W pewnych okresach postęp dokonywał się powoli, a niekiedy cykl się przerywał, bo pojawiało się wiele przeszkód. Historia myślenia o ubóstwie i przeciwdziałania temu zjawisku dostarcza licznych dowodów kruchości zaobserwowanego dotychczas postępu. Po każdym znaczącym osiągnięciu następował odwrót w myśleniu i działaniach politycznych. Nadal to możemy dostrzec – ubogich obarcza się odpowiedzialnością za własny niedostatek, a nawet traktuje jak kryminalistów. Zabiegając o poparcie dalszych działań przeciwdziałających ubóstwu, musimy jednak przyznać, że pewien postęp się dokonał.
W nowym tysiącleciu nadal ok. miliarda osób z ludności świata żyje w ubóstwie (zgodnie z tym, co zwykle oznacza „ubóstwo” w krajach najuboższych). Co prawda danym, którymi dysponujemy, daleko do statystyk idealnych, ale pozwalają one stwierdzić, że 200 lat temu w takim ubóstwie również żyło ok. miliarda ludzi. Różnica jest taka, że wtedy ten miliard był mniej więcej czterema piątymi ludności świata, a teraz w ubóstwie żyje mniej więcej co piąty człowiek w światowej populacji.
Od 2000 r. w krajach rozwijających się odsetek ludności żyjącej w skrajnym ubóstwie maleje mniej więcej o punkt procentowy rocznie. To ponad trzykrotnie więcej od długookresowego rocznego tempa tego procesu na całym świecie w ostatnim dwustuleciu. Jeżeli uda się utrzymać ten postęp, to świat krajów rozwijających się zlikwiduje przynajmniej najskrajniejsze formy ubóstwa absolutnego znacznie szybciej, niż zrobił to obecny świat zamożny. Nie powinniśmy jednak zakładać, że to nowe tempo postępu w walce z ubóstwem w świecie rozwijającym się utrzyma się samoczynnie. Będzie to wymagać dobrych programów politycznych i pewnej dozy szczęścia.
Przeszkody utrudniające usunięcie skrajnego ubóstwa
Czeka nas jeden z dwóch odmiennych scenariuszy. W „pesymistycznej” wersji wolniejszego postępu kraje rozwijające się (oprócz Chin) cofną się do stosunkowo powolnego postępu z lat 80. i 90. ubiegłego wieku. Wówczas wyrwanie miliarda ludzi z ubóstwa potrwa co najmniej kolejne 50 lat. Na pewno uznano by to za słaby wynik.
Natomiast trajektoria „optymistyczna” to utrzymanie w całym świecie rozwijającym się szybszego tempa postępu, odnotowywanego od 2000 r., bez zwiększenia ogólnej nierówności. Gdyby udało się to osiągnąć, można by rozsądnie żywić przekonanie, że mniej więcej do 2030 r. miliard osób przestanie żyć w warunkach skrajnego ubóstwa (zob. M. Ravallion, How Long Will It Take To Lift One Billion People Out Of Poverty?, „World Bank Research Observer” 28[2], 2013 r., s. 139-158).
Z czym przede wszystkim trzeba się uporać, aby zapewnić urzeczywistnienie drugiego z tych scenariuszy? Do problemów budzących obecnie największe zaniepokojenie, wśród zagrożeń utrudniających osiągnięcie tego celu, należy nierówność. Jeżeli nierówność się pogłębi, może to spowodować, że skutki rozwoju gospodarczego w większości nie dotrą do ubogich.
Tak się dzieje w pewnych krajach świata zamożnego, także w USA. Jeśli chodzi o kraje rozwijające się, doświadczenia były dotychczas zróżnicowane. W odnotowujących wzrost gospodarczy krajach rozwijających się nierówność maleje mniej więcej tak samo często, jak się pogłębia, chociaż wzrostowi zwykle towarzyszy spadek wskaźników ubóstwa absolutnego. Państwa charakteryzujące się znaczną nierównością napotykają więcej problemów przy zwalczaniu ubóstwa. Zwykle potrzebują wzrostu szybszego niż kraje o niewielkiej nierówności, aby osiągnąć to samo tempo postępu w procesie eliminacji ubóstwa. A znaczna nierówność często powoduje, że wzrost gospodarczy jeszcze trudniej osiągnąć.
Gdy rozważa się konsekwencje istotne dla opracowywania programów politycznych, należy „rozpakować” nierówność, czyli przeprowadzić analizę składających się na nią elementów, a więc konkretnie określić, co najbardziej wpływa na postęp w walce z ubóstwem. Obecnie w wielu krajach rozwijających się szczególne znaczenie ma nierówność pod względem dostępu do dobrego szkolnictwa i dobrej opieki zdrowotnej. W licznych gospodarkach rolniczych nierówność dostępu do ziemi (co obejmuje także niepewność praw do ziemi) również pozostaje przeszkodą utrudniającą wzrost prowadzący do poprawy warunków życia osób ubogich. Wszędzie można obserwować nierówności płci, przy czym ujawniają się nie tylko w możliwościach dysponowania dobrami materialnymi.
Dalsze inicjatywy mające zapewnić poprawę warunków życia osób ubogich wymagają lepszych instytucji publicznych oraz usług, które będą tworzone, opracowywane i ulepszane również z myślą o potrzebach ubogich. Z konieczną do tego wolą polityczną wiele można zdziałać, aby usprawnić usługi zdrowotne i edukacyjne na terenach ubogich oraz spowodować, że systemy prawne staną się bardziej dostępne. Na całym świecie muszą one należeć do najważniejszych elementów programów walki z ubóstwem.
Działania „wagi ciężkiej” podejmowane w celu eliminowania ubóstwa prawdopodobnie nadal będą wynikały z procesów wywołujących wzrost gospodarczy prowadzący do poprawy warunków życia ubogich. Ważną rolę wspierającą odegrają tu jednak redystrybucja i ubezpieczenie uzyskiwane poprzez wykorzystanie transferów uzależnionych od sytuacji ekonomicznej gospodarstw dających i otrzymujących (state-contingent transfers).
W idealnym rozwiązaniu transfery te powinny być finansowane przede wszystkim poprzez opodatkowanie w kraju. Ta rola prawdopodobnie nie będzie tylko przejściowa; wszystkie kraje potrzebują trwałej siatki bezpieczeństwa. Rozważając (liczne) możliwości, decydenci polityczni z krajów rozwijających się powinni z większą otwartością podchodzić do koncepcji transferów tylko ogólnie kierowanych i w większości bezwarunkowych (różnych od transferów uwarunkowanych i trafiających do ściśle określonych grup). Na liście spraw priorytetowych również musi się znaleźć usprawnienie systemów podatkowych w krajach ubogich w celu powiększenia wpływów budżetowych wykorzystywanych do realizacji krajowych programów walki z ubóstwem.
Należy utrzymać rolę zewnętrznej pomocy wspierającej rozwój. Jest ona sama w sobie pewnym nakazem moralnym, ale oprócz tego rekompensuje koszty, które państwa zamożne narzucają krajom ubogim (np. poprzez wcześniejsze emisje zwiększające stężenia gazów cieplarnianych w atmosferze, niesprawiedliwość eksploatacji w czasach kolonialnych i ograniczenia handlu).
Programy pomocowe mają do odegrania dwie ważne role:
Po pierwsze, będzie pomoc kryzysowa, czyli krótkookresowa pomoc pozwalająca rozwiązywać problemy powodowane przez kryzysy. Będą obawy z powodu ryzyka nadużycia tej pomocy i tę sprawę trzeba traktować poważnie, ale należy wzywać zamożniejsze kraje, aby pomagały uboższym przeciwdziałać wstrząsom występującym w rolnictwie wskutek zmian klimatu i innym.
Po drugie, programy pomocowe służące rozwojowi powinny się przyczyniać do poprawy warunków umożliwiających trwałe zmniejszanie skali ubóstwa w dłuższym okresie, m.in. rozwoju instytucji i tworzenia lepszych administracji publicznych (np. do mobilizowania zasobów krajowych).
Trzeba jednak stwierdzić, że dotychczasowe efekty programów pomocowych służących rozwojowi były nierówne. Nie zawsze też programy te opracowano odpowiednio, zgodnie z tym, czego się dowiedzieliśmy o ekonomii ubóstwa. Np. darczyńcy powszechnie zakładają, że muszą pobudzać proces usprawniania polityki, czyli kierować się nastawieniem kija i marchewki – nagradzać dobre wyniki, karać zaś złe. To ryzykowna strategia, która z dużym prawdopodobieństwem może wepchnąć niestabilne państwa w pułapkę kiepskich instytucji (piszę o tym w 9. rozdziale).
Do ważnych powodów tego, że na powodzenie walki z ubóstwem negatywnie wpływa nierówność należy złe funkcjonowanie rynków. Wśród najbardziej niepokojących spraw były i są niesprawne rynki kredytowe. Politycy powinni na to reagować działaniami mającymi sprawić, że rynki i instytucje będą lepiej funkcjonować z punktu widzenia ubogich. Konieczne są także inicjatywy mające rekompensować niedostatki rynków za pomocą innych rozwiązań, w tym redystrybucji.
Nierówność może ograniczać możliwości realizacji takich programów. Ludzie osiągający korzyści w wyniku tego, że mogą zawłaszczyć nowe możliwości, często występują przeciwko reformom, które mają zapewnić dostęp do tych możliwości liczniejszym grupom. Dzieje się tak także przy założeniu, że ubodzy mają niewiele możliwości rekompensowania strat nieubogim, tracącym w następstwie reform prowadzących do poprawy warunków życia ubogich.
Można podać bardzo wiele przykładów historycznych. Dziewiętnastowieczni angielscy przemysłowcy uprawiali lobbing, występując przeciwko obowiązkowemu nauczaniu i przeciwko zakazom zatrudniania dzieci, przyczyniając się do tego, że reform tych przez wiele lat nie wprowadzono w życie. Indyjscy przemysłowcy w dekadach po ogłoszeniu niepodległości zabiegali o ochronę handlu, która ograniczała zakres redukcji ubóstwa możliwy do uzyskania w wyniku rozwoju produkcji nastawionej na eksport, co wymagałoby zatrudnienia dodatkowej siły roboczej. W obu tych krajach (i w innych miejscach) potężni posiadacze ziemscy skutecznie uniemożliwiali lub utrudniali reformy rolne i inne programy służące redystrybucji. A w wielu krajach zarówno pracodawcy, jak i zatrudnieni dążą do tego, aby skutecznie ograniczyć konkurencję ze strony innych przedsiębiorców lub osób poszukujących pracy.
„Nierówność” nie jest jednym pojęciem, lecz przybiera wiele form, bardzo różnie też może być postrzegana przez odmiennych ludzi. Powoduje to wiele dyskusji, chociaż niekiedy przypominają one debatę prowadzoną przez załogi statków mijających się w samym środku nocy, które się nie widzą ani nie rozumieją punktu widzenia innej strony. Różnice między tym, jak się postrzega nierówność, także mogą utrudniać realizację programów gospodarczych mających poprawić warunki życia ubogich.
Dobrym przykładem jest (zrozumiała) reakcja niektórych osób na pogłębienie się absolutnej nierówności. Powszechne kiedyś założenie, że wyższa nierówność względna to nieuchronna „cena”, którą trzeba płacić za wzrost gospodarczy i (przez to) za zmniejszenie ubóstwa, odrzucono w następstwie nowych teorii i dowodów. Rozwijające się kraje ubogie mogą uniknąć pogłębienia się nierówności względnej i to robiły, ale znacznie trudniej im będzie uniknąć pogłębienia się nierówności absolutnej, czyli powiększenia się różnicy między zamożnymi a ubogimi w ujęciu bezwzględnym.
A wielu obywateli postrzega nierówność nie w ujęciu względnym, lecz w absolutnym. Można ich usprawiedliwić, że przyjmują taki pogląd, gdyż przyjmowane przez większość ekonomistów pojęcie nierówności (względnej) wywodzi się z aksjomatu, którego nie trzeba akceptować. I faktycznie, wygląda na to, że wielu go odrzuca. Ci, którzy uważają, że nierówność jest absolutna i oceniają ją niezależnie od ubóstwa, zwykle przyjmują pewną wymianę „coś za coś” między ubóstwem a nierównością. Programy mające uśmierzyć obawy przed pogłębieniem się nierówności absolutnej niemal na pewno spowodują to, że wolniej będzie się odbywał proces walki z ubóstwem.
Kolejnym problemem jest ubóstwo w miastach. Zakłada się, że urbanizacja ubóstwa – proces, przez który wskaźniki ubóstwa spadają na terenach miejskich wolniej niż w regionach wiejskich – nastąpi prawie we wszystkich krajach rozwijających się z powodzeniem redukujących ubóstwo w ujęciu łącznym. Gospodarki miejskie stwarzają nowe możliwości, których często poszukują dążący do poprawy warunków życia ubodzy z terenów wiejskich. Gdy zakłócone jest funkcjonowanie miejskich rynków pracy, łatwo może dojść do nadmiernej urbanizacji, podobnie jak łatwo może do tego doprowadzić brak skutecznych działań publicznych mających zapewnić rozwój rolnictwa i terenów wiejskich. Wiele krajów rozwijających się poszło nawet jeszcze dalej (robiąc to wprost albo inaczej) w nakładaniu ciężarów na gospodarkę wiejską w celu wspierania gospodarki miejskiej.
Sprawą pierwszorzędnej wagi jest wyeliminowanie utrzymującej się od dawna tendencyjności zarówno zasad opodatkowania, jak i wydatków publicznych, gdyż od niej w wielkim stopniu zależy wzrost prowadzący do poprawy warunków życia ubogich. Nie mniej błędne są ograniczenia migracji i realizowane w miastach programy polityczne powodujące mniejszą podaż usług ubogim mieszkańcom miast, w tym migrantom z terenów wiejskich. Ubodzy często wpadają w pułapkę, są bowiem ofiarami polityki, która wprowadza ograniczenia hamujące rozwój rolnictwa, a jednocześnie utrudnia się życie migrantom z terenów wiejskich. Polityczne inicjatywy rozwojowe trzeba opracowywać bardziej neutralnie, w tym znaczeniu, aby w mniejszym stopniu wpływały na te dwa sektory działalności gospodarczej. Prawdopodobnie inicjatywy te nadal będą powodowały pewną urbanizację ubóstwa, ale nie powinny niepokoić, jeżeli będzie malało ubóstwo w ujęciu łącznym.
Potrzeba stabilności i trwałości dążeń do redukcji ubóstwa powoduje kolejne problemy, z którymi trzeba będzie się uporać, aby umożliwić podążanie optymistyczną trajektorią. Nie chcemy osiągnąć celu, którym jest zmniejszenie skali ubóstwa, tylko po to, aby się cofnąć w późniejszych latach. Dysponujemy pewnymi krzepiącymi wynikami badań. Okazuje się bowiem, że w krajach rozwijających się niższy początkowy poziom ubóstwa absolutnego przy danej średniej konsumpcji prowadzi do wyższych późniejszych wskaźników poprawy przeciętnych warunków życia. Przyczynia się w ten sposób do tego, że wzrost gospodarczy sam w sobie powoduje zmniejszenie skali ubóstwa (zob. M. Ravallion, Why Don’t we See Poverty Convergence?, „American Economic Review” 102[1], 2012 r., s. 504-523). Można się więc spodziewać „koła sukcesu”, które przyczyni się do zapewnienia stabilności i trwałości procesu redukcji ubóstwa.
Jest też druga strona medalu. Spadającym wskaźnikom ubóstwa absolutnego towarzyszy przyrost ubóstwa względnego. Wzrost gospodarczy zwykle oznaczał niższe wskaźniki ubóstwa absolutnego, ale z czasem nabrały znaczenia względy porównawcze. Takie ubóstwo względne pozostaje jednak ubóstwem. Gdy wzrastają średnie dochody, obawy przed deprywacją względną oraz kosztami włączenia społecznego nakazują podniesienie wielkości określających rzeczywiste ubóstwo (chociaż mało sensu ma przyjmowanie za ten próg stałego odsetka średniego dochodu w krajach rozwijających się).
Postęp w zwalczaniu ubóstwa względnego będzie się jednak dokonywał wolniej. Nawet jeśli uda się osiągnąć optymistyczną trajektorię, pozostanie jeszcze na świecie mniej więcej kolejny miliard osób o dochodzie przekraczającym próg ubóstwa typowy dla krajów najuboższych (to 1,08 dol. na dzień przy przyjęciu siły nabywczej dolara z 1993 r.), ale i tak ubogich zgodnie z kryteriami przyjmowanymi w krajach, w których mieszkają. Ten rodzaj ubóstwa także można wyeliminować, ale to niemal na pewno będzie wymagało znacznie większych działań redystrybucyjnych od tych, które dotychczas obserwowaliśmy w większości państw.
Programy te są dostępne. Poważniejszym problemem jest zapewnienie woli politycznej i możliwości administracyjnych pozwalających wprowadzić w życie i egzekwować rozsądne programy walki z ubóstwem, a także dostosowanie tych inicjatyw do różnorodnych okoliczności i zmieniającej się wiedzy o ich skuteczności.
Martin Ravallion wykłada ekonomię na Uniwersytecie Georgetown, wcześniej był dyrektorem Działu Badań w Banku Światowym.
Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia) i można go przeczytać tutaj. Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
