Sebastián Piñera, prezydent Chile. (CC By NC Globovision)
„Minister [Jacek] Rostowski już wiele razy w poprzednich latach wypowiadał się zbyt optymistycznie co do prognoz, a rzeczywistość weryfikowała jego opinie“ – to opinia znanego polskiego ekonomisty Stanisława Gomułki o ministrze finansów. Wypowiedział ją niedawno, kiedy Rostowski zapowiedział, że do 2015 r. Polska osiągnie zerowy deficyt w finansach publicznych, czyli zbilansuje wydatki i dochody. Opinia Gomułki niewiele różni się od tego, co o ministrze finansów mówią często inni ekonomiści, niezależni obserwatorzy i analitycy rynkowi.
Czy zatem minister Rostowski to wrodzony optymista? Lub manipulator, który chce przekonać obywateli, że budżet jest w lepszej kondycji niż w rzeczywistości? Może. Personalne rozważania mają jednak w tej sprawie najmniejsze znaczenie. Badania pokazują, że rządy i ministerstwa bardzo często reprezentują tzw. „myślenie życzeniowe“ przy prognozach i mylą się bardziej niż rynek. Ostatnie takie studium przedstawił Jeffrey Frankel z Uniwersystetu Harvarda.
Frankel idzie nawet o krok dalej. Jego zdaniem myślenie życzeniowe to jedna z przyczyn nadmiernego zadłużenia w różnych krajach, gdyż urzędnicy odpowiedzialni za tworzenie budżetu niedoceniają negatywnych czynników nań wpływających. Frankel sugeruje, że rządy powinny wprowadzać instytucje fiskalne wzorowane na Chile aby zapobiec negatywnym efektom złych prognoz. Zamiast więc dywagować o osobistych cechach ministra Rostowskiego prawdopodobnie lepiej przyjrzeć się instytucjonalnym rozwiązaniom w Polsce i Europie, które utrudniają zbilansowanie budżetu.
Rządowe myślenie życzeniowe
Frankel przeanalizował rządowe prognozy gospodarcze i budżetowe z 33 krajów. Proste zestawienie wskazuje, że prognozy wzrostu PKB są zawyżone w stosunku do rzeczywistości średnio o 0,4 proc. w prognozach rocznych, 1,1 proc. – w przypadku prognoz dwuletnich i aż 1,8 proc. w prognozach trzyletnich. Podobne odchylenia pojawiają się w przypadku prognoz deficytu budżetowego.
Błędy w prognozach to nic zdrożnego, są one wpisane w charakter zjawisk gospodarczych, które są często nieprzewidywalne – szczególnie w przypadku dalekich horyzontów. Jednak teoretycznie na przestrzeni wielu lat błąd powinien być zbliżony do zera (raz mylimy się na plus a raz na minus), dlatego – jak pokazuje Frankel – zawyżenie prognoz rządowych to coś więcej niż kwestia statystyczna. Rządy i ministerswta po prostu dość często myślą w sposób życzeniowy.
Frankel dokonuje również bardzo ciekawej obserwacji, że nadmierny optymizm w prognozach panuje nie tylko podczas dobrej koniunktury, ale również podczas dekoniunktury. Oznacza to, że ministerstwa i rządy mają tendencję do przeceniania trwałości ożywienia gospodarczego oraz niedoceniania trwałości spowolnienia. Chociaż większe błędy popełniane są podczas ożywienia.
Jak błędy prognostyczne wpływają na dług
Kluczowa kwestia podniesiona przez amerykańskiego ekonomistę to wpływ myślenia życzeniowego na deficyt budżetowy. Jego zdaniem nadmierny optymizm w prognozach jest jedną z przyczyn wzrostu zadłużenia. Rządy bowiem nie dokonują niezbędnych oszczędności jeżeli ich prognozy wskazują, że budżet będzie miał zapewnione odpowiednie finansowanie. Kiedy rzeczywistość okazuje się gorsza od prognoz, zadłużenie publiczne rośnie – niedobór dochodów finansowany jest poprzez emisję obligacji.
– Najlepszym przykładem są zbyt optymistyczne prognozy Białego Domu od 2001 r. [wtedy zaczęła się kadencja George’a W. Busha – przyp. I.M.]. Nierealistyczne prognozy rządowe były prawdopodobnie jednym z powodów, dlaczego Stanom Zjednoczonym nie udało się wygenerować wystarczających oszczędności budżetowych w okresie dobrej koniunktury lat 2002-2007 – pisze Frankel.
Co ciekawe, limity nałożone na deficyt budżetowy i dług publiczny nie są dobrym rozwiązaniem, a nawet mogą w pewnych warunkach okazać się przeciwskuteczne. W strefie euro obowiązuje pułap deficytu na poziomie 3 proc. PKB oraz długu publicznego na poziomie 60 proc. PKB (choć na ten drugi limit Bruksela dużo częściej przymyka oko), zapisane w tzw. Pakcie Stabilności i Wzrostu. Teoretycznie powinien to być kaganiec nałożony na poszczególne rządy, służący ograniczeniu fiskalnego rozpasania.
Może się jednak okazać, że dany rząd chcąc spełnić kryterium fiskalne „naciągnie“ swoje prognozy budżetowe, aby pokazać Komisji Europejskiej i innym rządom, że jest na ścieżce do osiągnięcia pożądanych celów. W takiej sytuacji limity fiskalne mogą być źródłem myślenia życzeniowego. Kiedy rzeczywistość okazuje się gorsza od prognoz, a deficyt i dług rosną, rząd tłumaczy, że jest to efekt niezależnych od niego czynników. Frankel znajduje pewne dowody na hipotezę, że reguły fiskalne obowiązujące w Europie mogą przyczyniać się do myślenia życzeniowego, a tym samym być jedną z przyczyn nadmiernych deficytów.
Czego można nauczyć się od Chile
Są jednak kraje, w których prognozy rządowe nie są nadmiernie optymistyczne, a zdarza się nawet, że są zbyt konserwatywne. Jednym z nich jest Chile – zdaniem Frankela przykład, który powinny naśladować kraje europejskie. Co tak nadzwyczajnego osiągnęli Chilijczycy?
W 2000 r. w Chile wprowadzono nowe instytucje fiskalne, które miały umożliwić rządowi gromadzenie oszczędności w okresie prosperity i zwiększanie wydatków w czasach kryzysu. Rząd został zobowiązany do wyznaczania celu dla deficytu strukturalnego (jest to deficyt po odjęciu wpływu cyklu koniunkturalnego). Na początku ustalono go na poziomie +2 proc. PKB (czyli rząd zobowiązał się do utrzymywania nadwyżki), później został obniżony do 0 proc. Rząd może powiększyć deficyt jedynie w dwóch przypadkach – kiedy wzrost PKB jest znacznie niższy od trendu lub kiedy ceny miedzi (Chile jest eksporterem tego surowca) spadają poniżej długookresowej średniej. Kluczowy jest fakt, że o tym, czy wzrost PKB lub ceny miedzi są wystarczająco niskie aby zezwolić na zwiększenie deficytu, decyduje nie rząd a dwa niezależne panele ekspertów. Dzięki temu rząd ma dość ograniczony wpływ na ustalanie ostatecznego poziomu deficytu, a jednocześnie wystarczająco dużą swobodę jego zwiększania, kiedy gospodarka rzeczywiście wchodzi w recesję.
W czym ta reguła jest lepsza od europejskich limitów deficytu i zadłużenia? Znacznie lepiej łączy ona rygoryzm wymagany do prowadzenia bezpiecznej polityki fiskalnej z elastycznością wymaganą do efektywnego reagowania na recesję. Przy chilijskiej regule rząd nie ma żadnych bodźców do tego, żeby myśleć życzeniowo. Rząd podlega regule w każdym momencie, wyznacza ona cele fiskalne zarówno w czasie boomu, jak też recesji. Ponadto, wprowadza element ekspercki do oceny stanu finansów państwa, zbliżając w tym aspekcie politykę fiskalną do polityki pieniężnej.
Niewykluczone zatem, że głos Frankela powinien być dostrzeżony podczas toczących się w Europie debat na temat nowych reguł fiskalnych. Komisja Europejska chce, aby poszczególne kraje płaciły większe kary za złamanie limitów długu i deficytu, a także by deficyt strukturalny był pod większą kontrolą. Powinno się jednak prawdopodobnie w Europie zwrócić większą uwagę nie na limity i kary, ale bodźce, którym podlegają rządy. Im większe kary z Brukseli, tym większe bodźce do oszukiwania.
Dlatego – jak zresztą argumentuje znany szwajcarski ekonomista Charles Wyplosz – kraje UE powinny zmierzać w kierunku wprowadzania reguł fiskalnych u siebie, a nie na poziomie europejskim. Reguł, które zmniejszą swobodę rządów w okresie dobrej koniunktury, a zwiększą w czasach recesji. Może warto, żeby stara i doświadczona Europa nauczyła się czegoś od nowicjuszy z Ameryki Południowej.
Autor jest ekonomistą Polskiego Banku Przedsiębiorczości
W ostatnich miesiącach ceny ropy naftowej utrzymywały się w relatywnie wąskim przedziale wahań. Główne czynniki wpływające na rynek tego strategicznego surowca to eskalacja działań wojennych w kilku regionach świata oraz polityka krajów OPEC.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
