Każdy nowy polski rząd obiecuje, że ograniczy rozmiary szarej strefy gospodarczej, czyli uszczelni system podatkowy. Mniej zorientowani ministrowie wspominali nawet o jej likwidacji. Doświadczenia wszystkich krajów pokazują, że ograniczone zmniejszanie szarej strefy jest możliwe, jeżeli podejmowane są działania systemowe. Represje administracyjne są dużo mniej skuteczne.

Zdecydowanie najważniejszą przyczyną występowania szarej strefy są regulacje, którym wielu przedsiębiorców nie jest w stanie sprostać. Chodzi tu zarówno o obciążenia fiskalne, składki na zabezpieczenie społeczne, przepisy ochrony środowiska, kodeks pracy, regulacje czasu pracy, system uzyskiwania licencji i pozwoleń itd. Inne przyczyny to niska moralność podatkowa, pazerność i skłonność do naruszania prawa, a także pozostawanie przez tzw. marginalną siłę roboczą (emigranci, emeryci, bezrobotni, studenci) poza oficjalnym rynkiem pracy.

Szara strefa gospodarcza funkcjonuje w warunkach dość powszechnego przyzwolenia społecznego na działania naruszające interes fiskalny państwa. Wynika to z faktu, że transakcje zawierane w szarej strefie są korzystne dla obu stron: kupujący dobra i usługi najczęściej płacą cenę poniżej ceny rynkowej, a sprzedający nie płacą podatku od takich transakcji.

Działalność ukryta, nieformalna i nielegalna

Rozmiary szarej strefy gospodarczej objęte są rachunkami narodowymi, a ich szacunek jest częścią produktu krajowego brutto. Dzięki temu osiąga się porównywalność międzynarodową na poziomie metodologii szacunków i zmniejsza wagę eksperymentalnych szacunków. Na szarą strefę gospodarczą, zgodnie z definicją stosowaną w rachunkowości narodowej, składają się trzy elementy.

Pierwszym z nich jest działalność ukryta, która nie jest zabroniona prawem, jednak przedsiębiorcy ukrywają ją przed władzami. Chodzi tu zarówno o zaniżanie obrotów przez zarejestrowane firmy, jak i o działalność firm niezarejestrowanych, co jednak jest stosunkowo rzadkie.

Drugi element to zarobkowa działalność nieformalna osób fizycznych, inaczej mówiąc, praca na czarno.

Trzecim elementem jest działalność nielegalna, na której szacunki składają się, zgodnie z wytycznymi Eurostatu, dochody z przemytu papierosów, z produkcji i handlu narkotykami oraz z sutenerstwa. Nie można wykluczyć, że w przyszłości obserwacją statystyczną zostaną objęte także inne formy nielegalnej działalności gospodarczej.

W skład szarej strefy wchodzi zatem wiele różnorodnych działalności, które łączą jednak wspólne cechy.

Po pierwsze, ich wyroby i usługi mają charakter rynkowy, a transakcje są dobrowolne. Stanowią tym samym część obiegu gospodarczego: są one zasilane środkami finansowymi z legalnej gospodarki i konsekwentnie dochody z tych działalności wchodzą do legalnego obiegu gospodarczego.

Po drugie, transakcje w ramach szarej sfery przeprowadzane są prawie wyłącznie przy pomocy gotówki.

Po trzecie wreszcie, wszelkie transakcje są ukrywane przed władzami, głównie z intencją niepłacenia podatków.

Warto też zdawać sobie sprawę, że do szarej strefy zalicza się działania prowadzące do tworzenia wartości dodanej, czyli uzyskiwanie dochodu ze sprzedaży wyrobów i usług na rynku. W jej skład nie wchodzą tym samym efekty działalności gospodarstw domowych na własne potrzeby oraz bogacenie się w wyniku kradzieży. Kradzież interpretowana jest jako zmiana w rozkładzie dochodów, a nie tworzenie nowej wartości.

Przemyślane oddziaływanie władz na system gospodarczy może ograniczyć rozmiary szarej strefy w bardziej skuteczny sposób niż represje administracyjne. Uczestnicy szarej strefy, niezależnie od tego czy znaleźli się w niej z wyboru, czy przymuszeni sytuacją, wykazują elastyczność i zdolność do przemieszczania się do innych dziedzin działalności. Ponadto działają w ukryciu, są im dobrze znane metody kontroli administracyjnych i potrafią skutecznie ich unikać.

Nieprecyzyjne szacunki

Szacunki rozmiarów szarej strefy są trudne do przeprowadzenia i opierają się głównie na obserwacji śladów, jakie pozostawia za sobą ukrywana działalność gospodarcza. Oficjalne szacunki Głównego Urzędu Statystycznego dla 2013 roku pokazują, że udział szarej strefy w PKB wynosi 14,5 proc. Dla 2014 roku szacunki GUS zostaną opublikowane w trzecim kwartale 2016 roku. W opinii wielu ekspertów GUS, który musi opierać się na dokładnie sprawdzonych i zweryfikowanych źródłach, w jakimś stopniu zaniża szacunki. Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową szacuje ten udział na 19,9 proc. w 2013 roku i na 19,5 proc. w 2014 roku i prognozuje jego poziom na 19,2 proc. w bieżącym roku.

Najskuteczniejszą metodą ograniczania rozmiarów szarej strefy gospodarczej jest oddziaływanie na jej systemowe przyczyny, czyli na regulacje, którym uczestnicy życia gospodarczego nie są w stanie sprostać. Na pierwszym miejscu należałoby postawić uciążliwości fiskalne. Podatki i daniny, zwłaszcza nakładane na przedsiębiorstwa małe i mikro, albo przekraczają ich możliwości generowania nadwyżek, albo uznawane są za nadmierne.

Taki kierunek oddziaływania systemowego dyktowany jest dużym udziałem ukrywanej działalności w szarej strefie. Znane są przypadki zmniejszenia obciążeń podatkowych skutkujące większą ściągalnością podatków. Sytuacja taka miała miejsce w Rosji po wprowadzeniu liniowego podatku dla przedsiębiorców. Znany ekonomista amerykański Arthur Laffer utrzymuje, że jako doradca prezydenta Reagana doprowadził do zmniejszenia stopy podatkowej dla Amerykanów o najwyższych dochodach z około 90 proc. do około 30 proc., co przyczyniło się do wzrostu sumy ściągniętych podatków.

Opodatkowanie wysokim podatkiem akcyzowym stanowi także czynnik zachęcający do zakupów w szarej strefie. Sporą część rynku papierosów zajmują w Polsce papierosy przemycane przez wschodnią granicę, podobnie jest z rynkiem paliw płynnych. Kiedy w październiku 2002 roku w Polsce obniżono o 30 proc. podatek akcyzowy na alkohol, dochody budżetu z tego tytułu zwiększyły się. Zauważalny spadek cen skłaniał ludzi do kupowania alkoholu w sklepach, a nie bimbru czy wódki pokątnie na bazarach w sytuacji, kiedy renta korzyści z zakupu w szarej strefie znacząco się skurczyła. Władze podatkowe są jednak generalnie niechętne obniżaniu stóp podatkowych, obawiając się negatywnej empirycznej weryfikacji mechanizmu wyższych wpływów podatkowych przy niższych stopach opodatkowania.

Co można zrobić

Poza obniżaniem obciążeń fiskalnych ograniczeniu rozmiarów szarej strefy sprzyjałoby uproszczenie systemu podatkowego, wprowadzenie jednolitych interpretacji przepisów dla całego kraju. Warte rozważenia byłoby też różnicowanie obciążeń w zależności od wielkości firmy, wymaga to jednak przełomowych ustaw, w pewnych przypadkach także zmian w konstytucji.

Kolejne kierunki oddziaływania systemowego to obniżanie pozapodatkowych kosztów działalności gospodarczej i ograniczenie oddziaływania nadmiernie rozbudowanego systemu pozwoleń, licencji, akredytacji itd. W dalszej kolejności należałoby ograniczać do niezbędnego minimum liczbę i uciążliwość kontroli przedsiębiorstw.

Wprowadzenie obowiązku posiadania kas fiskalnych okazało się stosunkowo skutecznym narzędziem ograniczania szarej strefy. Przedsiębiorcy unikający tego rodzaju rejestrowania obrotów narażeni są na dotkliwe konsekwencje administracyjne. W Polsce została zorganizowana loteria paragonowa, która jest przykładem działań edukacyjnych nakierowanych na propagowanie idei paragonów fiskalnych.

Niektóre rządy za granicą podejmują wysiłki na rzecz ograniczania obrotu gotówkowego w transakcjach między przedsiębiorstwami pod hasłem walki z praniem brudnych pieniędzy. Polega to na ustawowym zakazie przeprowadzania transakcji z użyciem gotówki powyżej ustalonej kwoty. W Unii Europejskiej 12 krajów zdecydowało się na takie rozwiązanie, ustalając graniczną kwotę od poziomu 1000 euro we Włoszech, Francji i Portugalii do 15 000 euro w Chorwacji, Polsce i na Słowacji. W niektórych krajach zamorskich (Kolumbia, Argentyna, Korea Południowa) stosuje się ponadto zniżki podatkowe dla firm bądź konsumentów za korzystanie z obrotu bezgotówkowego.

Opisane tu metody ograniczania rozmiarów i zasięgu szarej strefy z pewnością są skuteczne, jednak nie są w stanie znacząco obniżyć jej obecności w gospodarce. Najistotniejszym czynnikiem szarej strefy niezmiennie pozostaną dolegliwości związane z wysokością opodatkowania i stosowaniem całej gamy regulacji.