Prof. Hans-Werner Sinn (CC Ifo InstituteRomy Bonitz)
Debata o utworzeniu w Europie unii transferowej rozgrywa się po tym, jak odbyły się już ukryte i bezpośrednie transfery w formie budżetowych programów ratunkowych i bailoutów pieniężnych przeprowadzonych przez EBC. Francuski prezydent François Hollande i jego młody minister gospodarki Emmanuel Macron proponują obecnie całkowitą unię budżetową, w której wspólne byłyby budżet, pula starych długów, ubezpieczenie wkładów bankowych, ubezpieczenie od utraty zatrudnienia, minister finansów i parlament (zob. F. Hollande, Ce qui nous menace, ce n’est pas l’excès d’Europe, mais son insuffisance, „Le JDD”, 19.07.2015 r.; E. Macron, Refondons l’Europe, „SZ International Online”, 31.08.2015 r.).
Politycy ci wysunęli swoją propozycję mniej więcej w 25. rocznicę zjednoczenia Niemiec, które doprowadziło do utworzenia wewnątrzniemieckiej unii transferowej. Szczegółowa ocena niemieckich doświadczeń może okazać się użyteczna, zanim zostaną podjęte dalsze – nieodwołalne – działania w celu przekształcenia strefy euro. Niemiecki przykład powinien bowiem być ostrzeżeniem dla tych, którzy chcą jak najprędzej realizować ten plan, gdyż unia transferowa w Niemczech jest o wiele mniejszym sukcesem, niż prawdopodobnie sądzą zewnętrzni obserwatorzy. Wprawdzie wspaniale przeprowadzono renowację wschodnioniemieckich miast, a zjednoczenie okazało się sukcesem pod względem politycznym, ale produktywność we wschodnich Niemczech w ostatnim 20-leciu poprawiła się bardzo nieznacznie.
Już w 1995 r. wygasła konwergencja wschodnich i zachodnich krajów związkowych, gdyż PKB we wschodnich Niemczech nie tylko przestał wzrastać szybciej niż w zachodnich, lecz nawet zaczęto odnotowywać gorszy wzrost. W zachodnich krajach związkowych w latach 1995–2015 PKB wzrósł o 30 proc., a we wschodnich tylko o 23 proc.
To, że we wschodnich landach nominalny PKB per capita mimo to wzrósł z poziomu 67 proc. tego samego wskaźnika w krajach zachodnioniemieckich w 1995 r. do 71 proc. w roku 2013, wynika wyłącznie ze szczególnej dynamiki demograficznej. W ciągu 19 lat, które upłynęły od początku 1995 r. do końca 2013 r., do zachodnich krajów związkowych przeniosło się w ujęciu netto aż 770 tys. Niemców z krajów wschodnich, a należy dodać, że w latach poprzednich zrobiło to jeszcze 870 tys.
Gdy przy przeliczaniu PKB na osobę nie bierze się pod uwagę całej ludności, tylko osoby, których zatrudnienie przynosi dochód, konwergencja przedstawia się nieco lepiej. Nie jest to jednak odpowiedni wskaźnik, gdyż mierzoną w ten sposób produktywność siły roboczej można podnieść do dowolnej wielkości poprzez podwyżki płac i towarzyszącą im eliminację mniej produktywnych miejsc pracy.
(infografika Dariusz Gąszczyk)
Trzeba tu wspomnieć o pewnej prawdzie, o której się nie mówi. Konwergencja gospodarcza wyglądała jeszcze gorzej, niż wynikałoby z podanych wyżej 71 proc., ponieważ w PKB wschodnioniemieckich krajów związkowych uwzględnia się również PKB Berlina Zachodniego. Gdy weźmiemy to pod uwagę (porównując byłe państwo komunistyczne z byłą RFN z uwzględnieniem Berlina Zachodniego) okaże się, że w 2013 r. PKB per capita we wschodnioniemieckich krajach związkowych wyniósł zaledwie 66 proc. wskaźnika zachodnioniemieckiego.
Do tego należy dodać sztuczne zwiększenie wschodnioniemieckiego PKB wynikłe z harmonizowania płac w sferze budżetowej. Gdy analizuje się jedynie PKB na głowę wytworzony we wschodnioniemieckim sektorze prywatnym, wskaźnik konwergencji wynosi tylko 62 proc.
Brak konwergencji produktywności ostro kontrastuje z konwergencją poziomu życia, która przebiegała i nadal przebiega w sposób faktycznie zadowalający. Świadczy o tym wzrost dochodu rozporządzalnego per capita, który w 2013 r. doszedł do 82 proc. wskaźnika zachodnioniemieckiego. Gdy uwzględnimy to, że ceny we wschodnich krajach związkowych są o około 8 proc. niższe niż w zachodnich (zob. W. Meister, W. Nierhaus, Einkommen in Ostdeutschland holen seit 1996 kaum noch auf, ifo Dresden berichtet 6, 2001 r., s. 25-34), to w ujęciu realnym konwergencja poziomu życia osiąga 89 proc. wskaźników zachodnioniemieckich. To częściowo skutek progresywnego systemu podatkowego, który automatycznie wywołuje redystrybucję z krajów zachodnich do wschodnich, ale także transferów powodowanych przez budżet federalny, pakt solidarności II oraz system emerytalny.
Efekt wywoływany przez państwowy system emerytalny ukazują dwie górne krzywe z powyższego wykresu. W ujęciu nominalnym emerytury w przeliczeniu na emeryta we wschodnich Niemczech wynoszą obecnie 118 proc. wskaźnika zachodnioniemieckiego, ale w ujęciu realnym są jeszcze wyższe, gdyż jest to 128 proc. To konsekwencja hojności, z którą lata przyjmowane za podstawę naliczenia emerytur Niemców ze wschodu włączono do zachodnioniemieckiego systemu emerytalnego, uznając długie okresy nieprzerwanego zatrudnienia w czasach komunizmu.
Przez to wszystko zachodnie Niemcy ponoszą niezwykle wysokie koszty. Obecnie transfery dokonywane poprzez budżety publiczne wynoszą w ujęciu netto 70 mld euro rocznie, co daje łącznie około 1,75 bln euro od czasu zjednoczenia. Powielenie tej strategii na skalę europejską w celu wspierania pięciu pogrążonych w kryzysie krajów południowoeuropejskich spowodowałoby astronomiczne koszty, gdyż ludność tych krajów to 40 proc. ludności wszystkich państw strefy euro (podczas gdy w Niemczech wschodnich żyło tylko 20 proc. wszystkich Niemców).
Z czego wynika zastój w konwergencji gospodarczej? W naszym przeświadczeniu to konsekwencja zbyt pospiesznego dostosowania płac. Doszło do niego przez to, że zachodnioniemieckie organizacje pracodawców oraz związki zawodowe otworzyły oddziały branżowe we wschodnich krajach związkowych, które już przed prywatyzacją przedsiębiorstw powierzonych agencji Treuhandanstalt (miała ona przeprowadzić restrukturyzację wschodnioniemieckich firm państwowych i je sprzedać) prowadziły długie pertraktacje płacowe w zastępstwie odpowiadających im organizacji ze wschodnich landów. Mając na względzie sytuację w zachodnich krajach związkowych, organizacje pracodawców żądały zrównania płac, by chronić miejsca pracy w zachodniej części Niemiec. Aby to osiągnąć, nie chciały dopuścić do tego, by zagraniczni inwestorzy przejmowali firmy wschodnioniemieckie, które później konkurowałyby z przedsiębiorstwami zachodnioniemieckimi za pomocą nowych procesów i produktów wytwarzanych taniej dzięki niższym płacom.
Po cichu wypowiadano argument „Jeśli Japończycy chcą tu przyjść, niech przynajmniej płacą zachodnioniemieckie pensje”. Nasz wykres ukazuje, że przez te prowadzone w zastępstwie negocjacje płacowe stawki godzinowe rosły o wiele szybciej niż ogólna produktywność wyrażona w postaci PKB per capita. Zakładano, że tak się stanie, i te przewidywania się potwierdziły (zob. H.-W. Sinn, G. Sinn, Kaltstart. Volkswirtschaftliche Aspekte der Deutschen Vereinigung, Tübingen 1991; przekład na j. angielski: Jumpstart. The Economic Unification of Germany, Cambridge, Mass./London 1993; oraz H.-W. Sinn, Ist Deutschland noch zu retten?, Munich 2003; przekład na j. angielski: Can Germany Be Saved? The Malaise of the World’s First Welfare State, Cambridge, Mass. 2007, rozdział 5: The Withering East).
Przyjęta po zjednoczeniu zasada przeliczania 1 marki wschodnioniemieckiej na 1 markę zachodnią sprawiła, że względne stawki godzinowe wzrosły z 7 do 30 proc. stawek zachodnioniemieckich, gdyż kurs, przy którym wschodnie Niemcy mogły wcześniej z powodzeniem prowadzić handel z zachodnimi, wynosił 4,3:1. Wbrew często wyrażanemu twierdzeniu, że stąd się wzięły problemy wschodnich Niemiec, przeliczenie waluty w stosunku 1:1 było nieuchronne, ponieważ względne ceny żywności i innych dóbr konsumpcyjnych były na wschodzie były niższe niż na zachodzie, co oznaczało, że marka wschodnioniemiecka miała siłę nabywczą zbliżoną do marki zachodnioniemieckiej. Przyjęcie choćby odrobinę gorszego stosunku przeliczania marek doprowadziłoby do spadku realnego dochodu obywateli wschodnich Niemiec, a to wywołałoby ostre protesty.
Gdyby płace wynosiły 30 proc. zarobków w zachodnich Niemczech, gospodarka wschodnioniemiecka z pewnością zdołałaby przyciągnąć wiele inwestycji biznesowych z całego świata, gdyż Niemcy ze wschodnich krajów związkowych mieli doskonałe kwalifikacje techniczne, a po zjednoczeniu w tej części Niemiec obowiązywały te same przepisy i zapewniano to samo bezpieczeństwo inwestycji co w części zachodniej.
Pertraktacje spowodowały jednak, że płace wzrosły o wiele bardziej. Jak pokazuje wykres, rosły one zawsze szybciej niż łączna produktywność sektora prywatnego, ostatecznie dochodząc do 78 proc. płac zachodnioniemieckich, natomiast produktywność stanęła na poziomie 62 proc. Nie dziwi więc, że niecierpliwiący się inwestorzy zagraniczni zmienili plany i ostatecznie nie przyszli do wschodnich landów. Np. koncern Sony zrezygnował z planowanej europejskiej siedziby na Potsdamer Platz w Berlinie.
Tak się to po prostu dzieje. Inwestycje napędzają wzrost płac, bo zwiększają zapotrzebowanie na siłę roboczą, ale wzrost płac nie może wyprzedzać inwestycji, gdyż wtedy nie będzie inwestorów. Przypomina to obrotowe drzwi na lotnisku. Można przez nie przejść, tylko idąc w umiarkowanym tempie. Gdy pędzimy zbyt szybko, zatrzymają się.
Próbując nie dopuścić do katastrofy, niemieckie władze wprowadziły olbrzymie ulgi podatkowe, które miały przeciwdziałać niszczycielskim skutkom błyskawicznego wzrostu płac. Dotacje podatkowe często przekraczały 100 proc. ustalonych przez rynek kosztów kapitałowych, przez co efektywne koszty kapitałowe stawały się ujemne (zob. H.-W. Sinn, Schlingerkurs: Lohnpolitik und Investitionsförderung in den neuen Bundesländern, w: G. Gutmann [red.], Die Wettbewerbsfähigkeit der ostdeutschen Wirtschaft, Berlin 1995, s. 23-60; poprawiona wersja angielskojęzyczna: Staggering Along. Wages Policy and Investment Support in East Germany, „The Economics of Transition” 3, 1995, s. 403–426; oraz H.-W. Sinn, Germany’s Economic Unification. An Assessment After Ten Years, „Review of International Economics” 10, 2002 r., s. 113-128). Napędzało to inwestycje w kapitałochłonne przedsiębiorstwa oraz nieruchomości, ale nie powstało przez to wiele miejsc pracy.
Utracono w sumie 3/4 miejsc pracy w sektorze przemysłowym byłej NRD. W momencie upadku komunizmu pracowało w nim 4,08 mln osób, obecnie tylko 920 tys. To prawda, że utworzono wiele miejsc pracy w budownictwie i sektorze usługowym, ale to dziedziny niezagrożone przez międzynarodową konkurencję. Pomimo masowej emigracji i wczesnych emerytur stopa bezrobocia w nowych krajach związkowych (z uwzględnieniem Berlina) wynosi obecnie 9 proc., podczas gdy w zachodnich Niemczech jest to 5,8 proc.
Uzgodniona latem 1990 r. przez zachodnie i wschodnie Niemcy, a później ujęta w traktacie zjednoczeniowym Niemiecka Unia Socjalna łagodziła skutki olbrzymiego bezrobocia za pomocą transferów socjalnych, które jednak prowadziły do większego bezrobocia, gdyż przez swój charakter dochodu zastępczego utworzyły minimum płacowe, bo Niemcy ze wschodnich krajów – co całkowicie zrozumiałe – nie chcieli pracować za wynagrodzenia niższe od powstałego w ten sposób progu. Tak oto sztucznie zawyżone płace, pierwotnie wynikłe z prowadzonych w zastępstwie pertraktacji płacowych, stały się rozwiązaniem trwałym. Transfery socjalne doprowadziły w ten sposób do stagnacyjnej równowagi, przez którą do tej pory nie wykorzystuje się możliwości istniejących w dobrze działającej gospodarce rynkowej.
Tak więc wschodnie Niemcy nie wykorzystały przewagi, którą miały nad innymi byłymi krajami komunistycznymi (te przystąpiły do UE dopiero w 2004 r.) – wschodnie landy mogłyby wykorzystać to, że dołączyły do rynku z 300 mln konsumentów 15 lat przed innymi. Poprzez obranie strategii niskich płac w połączeniu z prawami własności do aktywów należących wcześniej do komunistycznego państwa – przekonywaliśmy wtedy do tego w naszej książce „Kaltstart” (H.-W. Sinn, G. Sinn, Kaltstart. Volkswirtschaftliche Aspekte der Deutschen Vereinigung, Tübingen 1991; angielski przekład: Jumpstart. The Economic Unification of Germany, Cambridge, Mass./London 1993) – można było osiągnąć cud gospodarczy podobny do irlandzkiego, podbijając rynki nowymi produktami i przedsiębiorstwami. Do wschodnich Niemiec płynęłyby nowe inwestycje, dzięki którym wzrastałoby zapotrzebowanie na siłę roboczą. Wówczas związki zawodowe przypuszczalnie doprowadziłyby ostatecznie do trwale wyższych płac, nie powodując przy tym spadku konkurencyjności. Jest nawet możliwe, że płace byłyby wyższe od obecnych.
Nie przekonywał nas argument, że strategia płacowa, na którą się zdecydowano, była najlepszym rozwiązaniem zapobiegającym masowej migracji do zachodniej części kraju. Lepiej byłoby pozwolić nowym obywatelom niemieckiej federacji pracować na zachodzie kraju niż finansować ich przymusowe bezrobocie we wschodnich krajach związkowych. Kanclerz Angela Merkel ogłosiła niedawno, że niemiecki rynek pracy jest w stanie wchłonąć ponad 1 mln migrantów.
To stwierdzenie sprawia, że stara argumentacja wydaje się dziwaczna. Należy także pamiętać o wspomnianym przez nas wyżej fakcie, że w ujęciu netto 1,64 mln Niemców i tak przeprowadziło się ze wschodu do zachodniej części kraju. Gdyby nie wywołano sztucznej konwergencji płac, we wschodnich Niemczech prawdopodobnie powstałoby o wiele więcej miejsc pracy, wobec czego migracja byłaby przypuszczalnie mniejsza (zob. G.A. Akerlof, A.K. Rose, J.L. Yellen, H. Hessenius, East Germany in from the Cold: The Economic Aftermath of Currency Union, „Brookings Papers on Economic Activity”, Economic Studies Program, The Brookings Institution 22[1], 1991 r., s. 1-106).
Aby skorygować niszczycielski wpływ zastępczego dochodu socjalnego na płace, we wprowadzonym przez kanclerza Gerharda Schrödera w 2003 r. programie reform Agenda 2010 zamiast niezbyt udanego systemu świadczeń dla bezrobotnych wprowadzono podstawową pomoc socjalną w połączeniu z dotacjami do płac, tzw. drugie świadczenie dla bezrobotnych (Arbeitslosengeld II). Umożliwiono powstawanie miejsc pracy o niskich płacach. Niestety, wprawdzie Agenda 2010 okazała się skuteczna i wpłynęła na rynek pracy w całych Niemczech, ale pojawiła się za późno dla wschodnich Niemiec, przez co nie udało się zapobiec temu, że wielu krajowych i zagranicznych inwestorów nie brało pod uwagę wschodnioniemieckich krajów związkowych i decydowało się tworzyć nowe zakłady produkcyjne w Polsce, Węgrzech, Czechach i Słowacji.
Przez szybki wzrost płac, wspierany przez szczodre świadczenia socjalne, wschodnie Niemcy zaatakowała tzw. choroba holenderska (określenie pochodzi od tytułu artykułu „The Dutch Disease”, „The Economist”, 28.11.1977 r., s. 82-83; pierwsza próba teoretycznego wyjaśnienia tego zjawiska znajduje się w: W. Corden, J. Neary, Booming Sector and De-Industrialisation in a Small Open Economy, „Economic Journal” 92, 1982 r., s. 825-848). Gdy w latach 60. XX w. w Holandii odkryto złoża gazu ziemnego, dochody zapewniane przez eksport tego paliwa spowodowały wzrost płac w sferze budżetowej i w sektorze energetycznym. Pobudziło to rozwój sektora krajowego i wywołało zwiększenie importu, lecz także zmniejszyło konkurencyjność holenderskich branż eksportowych, gdyż przez konkurencję na rynkach pracy w tych branżach również trzeba było podnosić płace. Dopiero przez porozumienie zawarte w Wassenaar w 1982 r. i późniejszy spadek cen energii na światowych rynkach płace stały się bardziej umiarkowane, a gospodarka zaczęła się stopniowo poprawiać.
Wschodnioniemieckie kraje związkowe nie eksportowały wprawdzie gazu, ale transfery pieniężne z zachodniej części Niemiec odegrały (i nadal odgrywają) tę samą rolę – umożliwiają wzrost płac przekraczający tempo wzrostu produktywności, a przez to zmniejszają konkurencyjność.
Choroba holenderska występuje teraz również w całej południowej Europie, gdzie nisko oprocentowane kredyty umożliwione przez publiczne fundusze ratunkowe oraz gwarancje EBC przynoszą ten sam efekt. Nie ma tu znaczenia, czy pieniądze trafiają do gospodarki z zagranicy w formie transferów, czy są to przychody z eksportu gazu albo kredyty. Skutki są te same. W każdej z tych sytuacji zagraniczne fundusze pozwoliły utrzymywać struktury płacowe uniemożliwiające konkurencyjność. Innymi słowy, pozwoliły nadal żyć na poziomie przekraczającym poziom umożliwiony przez lokalną produktywność. To zawsze powoduje zbyt wysokie ceny i utratę konkurencyjności.
Unia budżetowa, której domaga się obecnie François Hollande, to zrozumiała próba kompensowania braku konkurencyjności południowoeuropejskich krajów UE poprzez wykorzystanie transferów zagranicznych. Takie transfery jednak utrwaliłyby ten brak konkurencyjności i wpędziły Europę w permanentną stagnację. Spowodowane przez zjednoczenie kłopoty Niemiec powinny być ostrzeżeniem przed takim rozwiązaniem.
Hans-Werner Sinn – profesor Uniwersytetu Monachijskiego, wykłada problematykę ekonomii i finansów publicznych. Jest przewodniczącym CESifo.
Gerlinde Sinn jest ekonomistką.
Tekst jest skróconą wersją artykułu „Die deutsche Vereinigung als Vorbild für Europa?” („Frankfurter Allgemeine Zeitung” 203, 2.10.2015 r., s. 22). Artykuł ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
