Siedziba Banku Rozliczeń Międzynarodowych w Bazylei, gdzie obraduje Komitet Bazylejski (fot. z domeny publicznej)
Obserwator Finansowy: Sytuacja Grecji, Portugalii i Irlandii nie napawa optymizmem. Nowe regulacje sektora finansowego przygotowywane przez Unię Europejska uchronią nas przez ewentualnym kryzysem bankowym?
Uldis Cerps: Nie jestem pewien, czy w trakcie opracowywania regulacji koncentrowano się na obecnych problemach eurolandu. Jestem jednak pewien, że nowe regulacje to krok w dobrym kierunku, bo ograniczą przynajmniej część problemów, z którymi się zmagamy.
Co właściwie było nie tak ze starymi regulacjami i co mamy na myśli mówiąc o nowych?
Stare regulacje – i to dotyczy całego świata Zachodu – były po prostu niewystarczające. Przez to kryzys finansowy był o wiele ostrzejszy niż mógłby być. Płynność, a także zasoby kapitałowe systemu bankowego były zbyt małe. Przed 2008 r. banki miały po prostu mniej realnych pieniędzy niż powinny, biorąc pod uwagę poziom ryzyka, które na siebie brały. Teraz będą zobligowane do utrzymywania wyższych rezerw kapitałowych. Upraszczając, w środowisku regulacyjnym, które wytwarza „Basel III” [umowna nazwa regulacji przygotowanych przez Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego – przyp. autora] będą funkcjonować dwa dodatkowe rodzaje wymogów kapitałowych. Zgodnie z pierwszym banki będą musiały nieustannie utrzymywać dodatkowy kapitał równy nawet do 2,5 proc. wartości ryzykownych aktywów. Zgodnie z drugim banki będą musiały dorzucić kolejne 2,5 proc., gdy nadzór stwierdzi, że np. akcja kredytowa jest zbyt agresywna. Dokładna wartość dodatkowego kapitału będzie również ustalana przez lokalny nadzór, który będzie zmuszony na bieżąco kontrolować sytuację gospodarczą i reagować.
Zdaje się, że twórcy nowych regulacji korzystali z rad profesora Charlesa Goodharta z London School of Economics i stworzyli regulacje o charakterze dynamicznym, nie statycznym. To słuszne wrażenie?
Jak najbardziej. Basel III to przykład dynamicznej regulacji. System bankowy musi być w stanie przetrwać nawet najcięższy kryzys ekonomiczny. Ten, który Europa przechodzi obecnie jest najpoważniejszym kryzysem od co najmniej 25 lat i, jak widzieliśmy, system bankowy nie był w stanie poradzić sobie z nim bez rządowej interwencji.
Jednak nowe regulacje, które mają to zmienić, mają jedną wspólną cechę. Uczynią usługi finansowe droższymi. Czyli to, co w zamierzeniu ma chronić portfele podatników, koniec końców będzie je drenować. Czy można to uznać za dobre osiągnięcie?
Każda regulacja ma swoje dobre i złe strony. Istnieją jednak co najmniej dwa dobrze ugruntowane w danych badania – jedno przeprowadzone przez Bank Rozrachunków Międzynarodowych, drugie przez Rezerwę Federalną USA – które udowadniają, że korzyści netto z nowych regulacji przewyższą znacznie ich koszty. Zmniejszy się poziom ryzyka w systemie bankowym, ale też zmniejszą się zwroty z inwestycji, bankowe aktywa będą w efekcie bezpieczniejsze. Wyższe wymogi kapitałowe i płynnościowe nie oznaczają automatycznie wyższego kosztu usług finansowych. Nawet jeśli możemy obserwować wzrost cen, może on mieć inne przyczyny. Musimy jednak być przygotowani, że z całą pewnością wzrosną koszty pożyczek. Wracając do pierwszego pytania, które Pan zadał – i rozszerzając je – moja odpowiedź brzmi: rządowe regulacje są w stanie ograniczyć niebezpieczeństwo, że rynek nas zawiedzie. Oczywiście, w historii ekonomii byli myśliciele, którzy w to nie wierzyli, np. Hayek, ale to jest zagadnienie dla innych ekonomistów, nie dla mnie.
Czyli, dzięki kilku mądrym głowom, jesteśmy znów bezpieczni.
Nie do końca, bo nikt nie jest w stanie zagwarantować, że banki nie upadną w przyszłości, a stworzenie systemu, w którym banki nie mogą upaść wcale, choć jest możliwe, byłoby bardzo kosztowne dla społeczeństwa. Jednakowoż Basel III zredukuje możliwość bankructwa dużych instytucji i jego ewentualny koszt dla podatników.
Czy jednak sytuacja tych, którzy zawierzyli swoje pieniądze islandzkim bankom, a potem arbitralną decyzją Islandczyków zostali ich pozbawieni, nie udowadnia, że regulacje niewiele dają, gdy przeciwstawić je polityce?
To pytanie dotyka kwestii działania funduszy gwarancyjnych w Unii Europejskiej. W UE istnieje mechanizm, który pozwala rządom na wystarczające zabezpieczenie depozytów o wysokości do 100 tys. euro. Przypadek Islandii dotyczy kraju, który nie znajduje się w obrębie Unii. Sprawa ta z pewnością znajdzie swoje rozstrzygnięcie w jakimś międzynarodowym trybunale. Abstrahując od funduszy gwarancyjnych sądzę, że każdy kraj powinien również na własną rękę tworzyć takie „mechanizmy hamujące” na wypadek, gdyby duże banki upadały, po to by chronić całą gospodarkę. I kraje UE tak robią, także te najbardziej podatne na kryzys. Również każdy program, który w ciągu ostatnich lat wdrażał w nich Międzynarodowy Fundusz Walutowy zawierał komponent zachęcający je do ochrony własnego systemu finansowego.
Nie jestem pewien, czy przywoływanie MFW uwiarygodnia Pańskie słowa. Fundusz przez długi czas tolerował patologiczną sytuację w Grecji. Być może należy zadać sobie pytanie, czy ekonomiści tworzący nowe regulacje nie przypominają tych, którzy po Wielkim Kryzysie zapewniali buńczucznie w Bretton-Woods, że zapewnili światu stabilność. Wszyscy wiemy, jak ta stabilność wyglądała.
Jeśli chodzi o regulacje bankowe, to nie uważam, by trzeba było cofać się aż do Wielkiego Kryzysu, by znaleźć pretekst do bicia się w piersi. Pierwsza międzynarodowa regulacja kapitałowa – Basel I – była wdrożona dopiero w 1988 roku. Ani Basel I, ani jego następca z 2004 roku, czyli Basel II, nie regulowały niestety kwestii płynności, co z całą pewnością było przeoczeniem. Przynajmniej z dzisiejszej perspektywy. Pamiętajmy jednak, że pomimo wdrożenia ostrzejszych regulacji, niektóre banki wciąż będą upadać. I – mówię to w kontekście całej naszej dyskusji – jeśli te banki będą miały znaczenie systemowe, ostatnią deską ratunku będą pieniądze podatników. Mam nadzieję, że nowe regulacje takie ryzyko przynajmniej zmniejszą i że wyeliminują hazard moralny. Są zaprojektowane tak, by chronić banki przed upadkiem, a nie ich udziałowców, czy menedżerów przed stratami.
Obecny klimat regulacyjny skłania polityków do ograniczenia działalności agencji ratingowych, które również w kryzysie miały swój udział. Sądzi pan, że regulacje dotyczące agencji idą w dobrym kierunku?
Przed kryzysem agencje były totalnie poza jakimkolwiek nadzorem, a teraz rzeczywiście to się zmienia. Na szczycie G8 przyjęto, że agencje należy uregulować, żeby wzmocnić system finansowy. I to dobrze – nieprawidłowości w działaniach agencji zostały stwierdzone przez wiele niezależnych badań.
I, jak zapowiedział Nicolas Sarkozy, agencje ratingowe będą w wyniku uregulowania „moralne”?
Instytucje finansowe muszą opierać się na wysokich standardach etycznych, ale nie wszystko da się uregulować „twardym” prawem. Na szczęście, konsumenci mogą głosować nogami, czyli odwracać się od danej instytucji, jeśli łamie te standardy.
Zakłada pan, że ludzie uczą się na swoich błędach, tymczasem fakt, że kryzysy mają charakter cykliczny wskazywałby raczej na prawdziwość mniej optymistycznej diagnozy.
Mam nadzieję, że ludzie jednak się uczą. W pewnych przypadkach nie popełnią tych samych błędów, co 20 lat temu, z drugiej strony popełnią nowe błędy. Twierdzenie, że ludzie nigdy się nie uczą byłoby jednak nazbyt pesymistyczne.
Jest jeszcze jeden ważny problem, który może uczynić regulacje nieskutecznymi. Czy nie jest tak, że instytucje finansowe obciążone regulacjami po prostu uciekną do krajów bardziej liberalnych? I czy nie jest tak, że w efekcie nawet wewnątrz UE poszczególne rządy będą chciały chronić swoje sektory finansowe nie tyle przed upadkiem, co raczej przed tymi właśnie regulacjami?
Nie sądzę, ustalenia Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego został zaakceptowane przez wszystkie 27 krajów będących jego członkami, w tym Indie i Chiny. Tak więc nawet rozwijające się kraje chcą regulacji. Nie sądzę również, że rządy będą chciały jakoś przesadnie ochraniać własny sektor finansowy. Tak naprawdę to jest pytanie nie do ekonomisty, a do polityka, czy prawników.
A może istnieje już państwo z właściwymi regulacjami finansowymi i wystarczy je naśladować, zamiast wymyślać nowe?
Zdaje się, że ze wszystkich państw najbliżej ideału jest Australia – przetrwała kryzys w lepszej kondycji niż inni dzięki wyższym poziomom kapitału w bankach i bardziej konserwatywnej polityce kredytowej. Problem jednak w tym, że nie ma idealnej regulacji dla wszystkich – każda musi być dostosowana do rodzajów ryzyka obecnych w danym systemie finansowym.
Opodatkowanie finansistów i bankierów, czyli pomysł który gdzieniegdzie doczekał się już realizacji, te ryzyka zwiększa, czy zmniejsza?
Nie jestem ekspertem podatkowym, ale sadzę, że jakiś wpływ na pewno będzie zauważalny. Na przykład, wprowadzenie „opłaty stabilnościowej” i wymóg, by banki finansowały ex-ante koszty swoich własnych pomysłów inwestycyjnych może te ryzyka zredukować.
Wróćmy jeszcze do problemów strefy euro. Zanosi się na to, że zniechęcą one kraje takie, jak Polska, czy np. Szwecja do przystąpienia do unii monetarnej, co utrudni wprowadzenie efektywnych regulacji finansowych.
Myli się pan. Przynależność do danej unii walutowej nie jest tak ważna w kwestii regulacji. W Szwecji nie mamy euro, ale to nie powstrzymuje nas od aktywnego uczestnictwa w opracowywaniu nowych ram działania dla sektora bankowego. I bardzo dobrze, bo wiele szwedzkich banków po prostu musi się dokapitalizować. Ich upadek odbiłby się na naszej gospodarce i portfelach bardzo mocno.
Będę się jednak upierał, że niepewność w jednej dziedzinie gospodarki wywołuje niepewność w pozostałych. Problemy eurolandu mogą stać się problemami banków.
I dlatego właśnie bardzo ważne jest zapewnienie stabilności finansowej przez stworzenie wiarygodnego mechanizmu monitorującego polityki fiskalne poszczególnych krajów. Nie tylko w UE, ale globalnie. Mamy co prawda już w UE fundusz ratunkowy, ale prawdziwym wyzwaniem jest wyeliminowanie konieczności użycia go. Z państwami jest więc tak, jak z bankami. W obu przypadkach chcemy, by istniały zasoby kapitałowe na wypadek problemów i by te zasoby kapitałowe nie były ulokowane w kieszeniach podatników.
Rozmawiał: Sebastian Stodolak
Uldis Cerps jest dyrektorem Departamentu ds. Banków i Firm Inwestycyjnych w Szwedzkim Urzędzie Nadzoru Finansowego (Swedish Financial Supervisory Authority). Jest jednym z prelegentów Europejskiego Kongresu Finansowego w Sopocie.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
