Mamy rozpad finansów publicznych

Rozmowa z prof. Zytą Gilowską, wicepremier, minister finansów w rządzie Jarosława Kaczyńskiego

W trzecim kwartale wzrost gospodarczy w Polsce wyniósł 1,7 proc. Rząd Donalda Tuska w euforii. Jest się z czego cieszyć?

Nie. Nie ma powodu. W Polsce nastąpiło osłabienie tempa wzrostu gospodarczego o prawie 6 punktów procentowych. Na Zachodzie skala spadku była porównywalna, ale  punkt wyjścia dużo bliższy zeru i dlatego tam tempo wzrostu spadło do stanów ujemnych i pojawiła się recesja. Nasze skłonności do euforii są wywoływane przez ekonomistów banków komercyjnych, których cieszy ów stan formalnego wzrostu gospodarczego, ale makroekonomiczna percepcja poprzez „mędrca szkiełko i oko” niewiele zmienia w perspektywach gospodarstw domowych i w możliwościach rozwojowych firm, zwłaszcza małych.

Mamy w Polsce wszystkie zjawiska, charakterystyczne dla radykalnego osłabienia procesów rozwojowych. Mamy ujemną dynamikę inwestycji, malejący fundusz wynagrodzeń, spadek płac realnych, spadek zatrudnienia w sektorze przedsiębiorstw, gasnącą aktywność kredytową banków, rozhuśtane relacje kursowe, sporą inflację i rosnące wolumeny tzw. złych długów. No i mamy nieuchronny kryzys finansów publicznych. Zdaje się, że w rozmiarach deficytu finansów publicznych wspięliśmy się obecnie na trzecie miejsce w UE – gorsza sytuacja jest w Irlandii i Grecji.

Kryzys na Zachodzie zaczął się w 2007 roku. Czy rząd mógł wtedy jeszcze wprowadzić reformy, które zapobiegłyby tak dużemu spadkowi dynamiki PKB?

Już w 2006 r. ujawniły się poważne kłopoty z kredytami hipotecznymi w Hiszpanii, z kolei w 2007 r. w Wielkiej Brytanii nastąpiły pierwsze bankructwa banków hipotecznych. Wiedzieliśmy, że presja cenowa na polskim rynku nieruchomości, zwłaszcza w dużych miastach, była po części wywołana czynnikami zewnętrznymi i że z tego może wyniknąć reakcja łańcuchowa, ale nie sądziliśmy, że ta reakcja przerodzi się w światowy kryzys finansowy. Tym bardziej nie spodziewaliśmy się przeniesienia kryzysu z rynków finansowych do sfery gospodarki realnej, co nastąpiło na przełomie lat 2007/2008 w efekcie olbrzymich „pakietów ratunkowych” zainicjowanych przez rząd USA.

Wiedzieliśmy, że zbliża się zmiana, że nieuchronne są przetasowania w światowym układzie sił na rynkach finansowych. Było to widać w imponującej dynamice gospodarki chińskiej, w kaskadzie instrumentów finansowych oferowanych przez banki inwestycyjne, a także w spekulacyjnych wzrostach cen nieruchomości komercyjnych i gruntowych w wielkich miastach. Innymi słowy, wiedzieliśmy, że musimy się śpieszyć, ponieważ niezależnie od nowych wyzwań globalnych, nasza maszyneria rozwojowa i tak jest przestarzała i mało wydajna. Potrzebowaliśmy zmian strukturalnych.

Było oczywiste, że bez takich zmian nie jest możliwe utrzymywanie prawie 7 proc. dynamiki wzrostu gospodarczego. Liczyliśmy się z pewnym spowolnieniem i ten fakt uwzględniliśmy w projekcie ustawy budżetowej na 2008 r. oraz w trzyletniej prognozie sporządzonej jesienią 2007 r. i przesłanej Komisji Europejskiej w ramach programu konwergencji. Prognoza ta zakładała obniżenie tempa wzrostu PKB w 2008 r. do 5,5 proc., a w 2009 i 2010 r. – do 5 proc. Z kolei dla utrzymania pięcioprocentowej dynamiki PKB wprowadziliśmy zmiany zasilające popyt konsumpcyjny – dwuetapową obniżkę składki rentowej o 7 pkt. proc. i trzyetapowe zmniejszanie podatku dochodowego od osób fizycznych, sfinalizowane likwidacją trzeciego progu podatkowego ze stawką 40 proc.

Kolejne zmiany zostały zaplanowane na okres po wyborach z jesieni 2007 r. Gotowe były projekty ustaw dotyczących m.in. emerytur pomostowych i KRUS. Chodziło o to, by z ułatwień systemu rolniczych ubezpieczeń nie korzystało ok. 200 tys. osób posiadających gospodarstwa wielkoobszarowe, towarowe oraz posiadacze małych działek nie utrzymujący się z rolnictwa, zresztą na ogół mieszkający w mieście.

W moich planach najważniejszą zmianą była nowa ustawa o finansach publicznych, która miała wymusić większą jawność i przejrzystość finansów publicznych. Celowo używam słowa „wymusić”, ponieważ w istocie chodziło o przymus. Jawność jest najlepszym lekarstwem na marnotrawstwo pieniędzy publicznych. Ideę jawności propagowałam od lat, w wielu miejscach i na różne sposoby, np. dwukrotnie forsowałam konkretne projekty – najpierw jako naukowiec (1998 r.), potem jako poseł (2003 r.). I nic, politycy i urzędnicy żadnej jawności nie chcieli.

Wreszcie z pozycji wicepremiera dopilnowałam przygotowania zaktualizowanych, trochę kompromisowych projektów – ustawy o finansach publicznych i  ustawy wprowadzającej ustawę o finansach publicznych. W czerwcu 2007 r. przyjął je rząd i zostały skierowane do Sejmu. Miało nastąpić uruchomienie procedury legislacyjnej poprzez tzw. pierwsze czytanie tych dokumentów. Marszałek Sejmu zwołał specjalne posiedzenie na 9 lipca 2007 r. I znowu nic z tego nie wyszło. Dokładnie półtora dnia wcześniej, tj.  wieczorem 7 lipca wybuchła afera gruntowa i już nikt nie miał głowy do debat nad sektorem finansów publicznych. Kilka tygodni później zapadła polityczna decyzja o skróceniu kadencji Sejmu i przedterminowych wyborach.

Co straciliśmy?

Nie wiem. Może nie mam racji z upieraniem się przy jawności? Może zakulisowe przetargi i negocjacje stają się normą i będą tolerowane przez wyborców, jako opłata za tzw. święty spokój.  W końcu proponowane przeze mnie zmiany były wielowymiarowe i dość radykalne. Na przykład oznaczały likwidację tysięcy jednostek o różnych nazwach i genezie, łącznie zatrudniających ok. 100 tys. osób. Uważaliśmy te jednostki za zbędne lub wręcz szkodliwe dla perspektyw rozwoju państwa. Było to np. prawie trzy tysiące zakładów budżetowych wprowadzonych jeszcze w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku przez osławionego Hilarego Minca. Były to rozmaite fundusze, na ogół bez uregulowanego statusu, takie państewka w państwa. Sporo tego uskładało się w Polsce przez kilkadziesiąt lat.

Reformy te kończyła Platforma Obywatelska. Zlikwidowała zakłady budżetowe.

Ale wyłącznie rządowe, nieliczne. Pozostawiła ponad 2900  samorządowych zakładów budżetowych z 84 tysiącami zatrudnionych, najczęściej „krewnych i znajomych królika”, jak mawia Kubuś Puchatek. My chcieliśmy zlikwidować wszystkie te wykwity stalinowskiego socjalizmu, z gospodarstwami pomocniczymi włącznie.

PO zlikwidowała gospodarstwa pomocnicze.

Zastępując grypę zapaleniem płuc! W to miejsce wprowadziła instytucje gospodarki budżetowej, obdarzone osobowością prawną, majątkiem i prawem do budżetowych dotacji! Istne finansowe rozbicie dzielnicowe, jak za czasów Bolesława Krzywoustego.

Nasze reformy zakładały likwidację wszystkich niepotrzebnych instytucji, np. również wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i  gospodarki wodnej, które są istnymi księstwami, zwieńczonymi kuriozalnym suwerenem w postaci Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z własną osobowością prawną. Taki układ instytucjonalny ignoruje istnienie demokratycznego państwa.

Projekt zakładał także zmianę reguł finansowania budowy i przebudowy dróg publicznych. Planowaliśmy podział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na dwie niezależne instytucje – jedna zajmowałaby się wyłącznie budową nowych dróg, druga zarządzaniem drogami już istniejącymi. Obecnie Generalna Dyrekcja żadnego z tych zadań nie wykonuje dobrze i z żadnego porządnie się nie rozlicza.

Planowaliśmy likwidację sześciu z trzynastu funduszy usytuowanych przy Banku Gospodarstwa Krajowego oraz nadanie klarownego statusu pozostałym funduszom, szczególnie zaś Krajowemu Funduszowi Drogowemu. KFD to zresztą bardzo ciekawy przypadek – powstał z inicjatywy Winnetou, czyli ówczesnego wicepremiera Marka Pola, tego, który zafundował nam winiety, stąd przydomek nadany przez Donalda Tuska. Obecnie KFD obciąża państwo polskie długami w kwocie 17 mld zł zaciągniętymi w EBI i bankach komercyjnych i ta kwota urośnie w 2010 r. do ponad 40 mld zł. Jako minister finansów nie wyrażałam zgody na zadłużanie się KFD w bankach komercyjnych, wychodząc z założenia, że rząd pożycza najtaniej.

W 2007 r. w BGK poleciały głowy, bo zarząd tego banku upierał się przy zaciągnięciu na rzecz funduszu kolejnego komercyjnego kredytu na 2 mld zł. Natomiast ustawa budżetowa na 2010 r. zakłada, że KFD zadłuży się na kwotę 27, 8 mld zł., wielokrotnie przewyższającą owe 2 mld zł, będące przedmiotem tak istotnego sporu o koszty zadłużenia.

Warto też zwrócić uwagę na jeszcze jedną rzecz – podobno budowa dróg w Polsce jest obecnie jednym z priorytetów i nie chodzi tu tylko o to, że organizujemy Euro 2012, na które trzeba będzie jakoś dojechać. Inwestycje drogowe są przecież jednym ze skuteczniejszych sposobów pobudzania gospodarki. Tymczasem dotarcie do informacji, w jaki sposób będą finansowane, wcale nie jest proste. Projekt ustawy budżetowej na 2010 r., zawarty w czterech tomach, posiadających w sumie ok. 2 tys. stron, do budowy dróg krajowych w Polsce, czyli do zadania najtrudniejszego i najbardziej kosztownego, odnosi się w czterech miejscach raptem po dwie linijki. Na tych ośmiu linijkach właśnie zapisano, że w 2010 r. państwo zamierza zbudować 118,5 km dróg ekspresowych i autostrad, co ma kosztować 31,1 mld zł, z czego 3,3 mld zł pochodzić będzie z budżetu państwa, a reszta się ma wziąć skądś.  Poszukiwałam skąd. Znalazłam enigmatyczne sformułowanie – „finansowanie programu od 2010 r. odbywać się będzie wyłącznie w oparciu o środki Krajowego Funduszu Drogowego w BGK. BGK będzie pozyskiwał środki na rzecz funduszu na rynku finansowym przy wsparciu kredytów z EBI oraz środków pomocowych z UE” (Uzasadnienie, t. I, s. 25). Przecież środki „pomocowe” skończyły się wraz akcesją. Innymi słowy, BGK  ma pożyczyć „ile tam potrzeba”. Imponująca precyzja!

Jakie oszczędności udałoby się osiągnąć, gdyby wprowadzono wymienione przez Panią zmiany strukturalne?

Szacowałam je na 0,8 – 1,0 pkt. proc. PKB. To jest kwota w dzisiejszych realiach od 10 do 13 mld zł uzyskana w ciągu dwóch lat od wprowadzenia zmian.

To nie są wielkie pieniądze. One problemów budżetowych by nie rozwiązały.

W perspektywie krótkookresowej nie to było ich celem. Pytanie, które wszyscy zadają, dotyczy możliwości podjęcia przez rząd w 2008 r. takich środków zaradczych, które zmniejszyłyby radykalny spadek tempa wzrostu gospodarczego na przełomie lat 2008/2009. Takie możliwości, wprawdzie ograniczone, ale były, głównie w pierwszym półroczu 2008 r. Wtedy wysokie tempo wzrostu uśpiło rząd i w najlepsze trwała fiesta na wulkanie. Natomiast w drugim półroczu rząd powinien się skupić na maksymalnie precyzyjnym zarządzaniu finansami, czego też nie zrobił.

Przez dwa lata np. rząd ani razu nie skorzystał z ustawowej możliwości planowanego, skoordynowanego, racjonalnego zamrażania środków, czyli zastosowania blokady części wydatków budżetowych. A od tego zaczął urzędowanie wicepremier Marek Belka, gdy objął resort finansów jesienią 2001 r. Zablokował wydatki na ponad 10 mld zł. Dało mu to czas na szczegółowe analizy oraz sensowne redukcje i korekty.

Mam wrażenie, że w 2008 r. w działania rządu wkradł się chaos. Rozważając jego przyczyny, można przypuszczać, że rząd nie był świadom powagi sytuacji. Na rzecz tej tezy, obok znanych krętactw z prognozami tempa wzrostu PKB na 2008 r., najsilniej przemawia fakt, że w marcu 2008 r. rząd przekazał do Brukseli korektę Programu Konwergencji. Nie musiał, a nawet nie powinien tego robić, ponieważ aktualizacja Programu Konwergencji jest składana zawsze jesienią i poprzedni rząd to uczynił w październiku 2007 r.

Marcowa korekta została złożona, ponieważ gabinet Donalda Tuska doszedł do wniosku, że poprzednia prognoza jest za mało optymistyczna. Więc pochwalił się redukcją klina podatkowego, przeforsowaną przez poprzedników i dodał optymizmu – określił deficyt sektora w 2009 r. na poziomie 2 proc. PKB oraz w 2010 r. na poziomie 1,5 proc. PKB. Ocenił więc, że gdyby nie transfery do OFE, to w 2009 r. deficytu już by nie było. Tak rząd szacował perspektywy wiosną 2008 r. , czyli wtedy, gdy można było jeszcze sporo zrobić, by „uciec do przodu”.

Jeszcze w grudniu 2008 r. minister finansów twierdził, że wzrost gospodarczy w 2009 r. oszacowany na poziomie 4,8 proc. jest całkowicie realny. Ale w styczniu 2009 r. zaproponował korektę w dół do 3,7 proc.

Tymczasem najbardziej optymistyczni ekonomiści mówili o 3-procentowym wzroście.

A co bardziej pesymistyczni, że dobrze będzie, jeśli  nie spadniemy poniżej zera. Obecnie, gdy rok się kończy, szacujemy wynik na ok. 1,5 proc. W najlepszym razie, ponieważ szacunki bazują na dużych firmach, a małe i średnie są na pewno w gorszej kondycji.

Teraz rząd próbuje gasić pożar. Planuje konsolidację finansów publicznych, centralizację zakupów, cięcia etatów w administracji.

Nie widzę tego. Na pewno żadnego „gaszenia” nie ma w ustawie budżetowej na 2010 r. Są natomiast mocno widoczne przejawy rozpadu finansów publicznych.

Po pierwsze, nastąpiła dekonsolidacja deficytu budżetowego. Nie ma jednego deficytu budżetowego, są natomiast dwa deficyty cząstkowe – deficyt budżetu państwa i odrębny deficyt budżetu środków europejskich. Co ciekawe, debata budżetowa została sprytnie skoncentrowana tylko na pierwszej części deficytu budżetowego.

W gruncie rzeczy mamy do czynienia z sekwencją deficytów – cząstkowy deficyt budżetu państwa, cząstkowy deficyt budżetu środków europejskich, większy deficyt sektora finansów publicznych, liczony według przepisów krajowych i jeszcze większy deficyt sektora finansów publicznych (dokładnie zaś sektora general government) liczony według standardów ESA 95, obowiązujących w Unii Europejskiej.

Te dwa pierwsze, dające w sumie faktyczny deficyt budżetowy, według ustawy mogą łącznie wynieść 66,6 mld zł. Ten trzeci, liczony na wewnątrzkrajowy użytek (czyli po co?) według ustawy wyniesie ok. 107,6 mld zł, na co złoży się powyższe 66,6 mld zł plus 7,5 mld zł „pożyczone” z Funduszu Rezerwy Demograficznej plus 22,5 mld zł transferów spod kreski do OFE plus 5,0 mld zł zbiorczego deficytu jednostek samorządu terytorialnego plus 6 mld zł (minimum) przyrostu komercyjnych kredytów w ZUS.  Natomiast największy w sekwencji deficyt sektora liczony dla Komisji Europejskiej będzie wyższy o jeszcze ok. 30 mld zł, ponieważ obejmie również deficyty produkowane w funduszach, zwłaszcza w Krajowym Funduszu Drogowym. Razem może to być 137,6 mld zł. Bagatelka, 10 proc. PKB w 2010 r.

Skutek ekonomiczny takiego rozbijania i sekwencjonowania deficytu jest żaden, za wyjątkiem wzrostu kosztów obsługi zaciąganych długów. Ale jest skutek prawny. Nasza konstytucja operuje terminem deficyt budżetowy. Więc jeśli ludzie się dowiadują, że planowany deficyt wyniesie 52,2 mld zł, to jest to kłamstwo. To jest wprowadzanie w błąd opinii publicznej.

Po drugie. Uzasadniając projekt ustawy budżetowej, autorzy świadomie podają nieprawdę. Na przykład twierdzą, że wzrost wydatków budżetowych w 2010 r. względem 2009 r. jest bliski zeru i wyniesie 0,4 proc (Uzasadnienie, t. I, s. 43). Ale jest to porównywanie wielkości nieporównywalnych. Żeby sprowadzić dane do porównywalności, musimy odjąć od wydatków tegorocznych te kategorie tegorocznych wydatków „europejskich”, które na 2010 r. zostały umieszczone w odrębnym budżecie środków europejskich. Po przeprowadzeniu takiej prostej operacji widać, że faktyczny planowany wzrostów wydatków budżetowych w 2010 r. wynosi ponad 22 mld zł,  czyli w porównaniu z 2009 r. wydatki rosną o 8,4 proc.

Po trzecie. Rząd wypycha wydatki poza budżet, o czym najpełniej świadczy przykład Krajowego Funduszu Drogowego i ZUS. Ukrywanie wydatków, sztuczki klasyfikacyjne, nazywanie wydatków rozchodami i wpisywanie ich poza rachunkiem deficytu budżetowego to nic innego jak psucie finansów publicznych, ich dekonsolidacja, zanik dyscypliny i rozpad. To są zjawiska tak nowe, że nie mamy jeszcze języka, by je opisywać. Słowo „rozpad” jest o tyle trafne, że zawiera sygnał o destrukcji.

Spróbujmy policzyć rzeczywisty deficyt sektora finansów publicznych.

Rzeczywisty deficyt sektora jest jeszcze większy. Dla potrzeb Komisji Europejskiej, zgodnie z ESA95 też nie liczymy wszystkich cząstek deficytu, podobnie jak nie wliczamy wszystkich cząstek długu do analizy państwowego długu publicznego. Ale kwota 140 mld zł w roku przyszłym wydaje się adekwatna do standardowego rachunku deficytu sektora.

I co z tego wynika?

Z tego wynika, że deficyt budżetowy sięgnie 7 proc. PKB, a całego sektora finansów publicznych 10 proc. PKB, czyli o 3 – 3,5 proc. więcej niż szacuje rząd.

Rząd szuka nie tylko oszczędności, ale też zasilania finansowego. Temu mają służyć przygotowywane przez resort finansów projekty ustaw zakładające m.in. podniesienie składki rentowej dla najbogatszych, reformę KRUS, wydłużenie wieku emerytalnego, likwidację przywilejów służb mundurowych, emisję niskooprocentowanych obligacji dla OFE,  wzrost akcyzy na wyroby tytoniowe.

I widać w tym desperację i brak sprecyzowanych planów – pomysły na ratowanie budżetu są od Sasa do Lasa.

To jakie według Pani jest wyjście jeśli chcemy chronić budżet i zmniejszać  deficyt?

W tym względzie teoria ekonomii dostarcza wielu pożytecznych wskazówek. Wiadomo, że powiększanie obciążeń podatkowych sprzyja mniej starannemu rozliczaniu się z fiskusem. Wyższe obciążenia podatkowe zmniejszają pulę środków przeznaczonych na inwestycje prywatne i na konsumpcję, czyli zmniejszają popyt prywatny, w tym popyt konsumpcyjny. Po prostu, podnoszenie podatków może jedynie zaszkodzić budżetowi, ponieważ zmienia trajektorie dynamiki gospodarczej.

W naszym państwie w grę wchodzi jedynie skuteczne poszerzanie bazy podatkowej. To zaś wymaga zmiany formuł podatkowych w celu zmniejszenia marginesów swobody dla podejmowania legalnej gry z fiskusem. Matactwom sprzyjają przepisy skomplikowane i niejednoznaczne. Wszyscy specjaliści to wiedzą, wszyscy też orientują się, o jakich przepisach mowa. Niektóre usiłowałam zmienić podczas pierwszej bytności w rządzie, w 2006 r. Ależ krzyk się wówczas podniósł. Jeszcze słyszę te oskarżenia i połajanki.

Pod moją nieobecność rząd wycofał się z większości wcześniej zaakceptowanych pomysłów. W ciszy i bez protestów. To samo utopijne pragnienie świętego spokoju na większą skalę zwyciężyło w wyborach jesienią 2007 r.

Rozmawiały: Beata Tomaszkiewicz, Ewa Wilcz