Porządek kosztuje, ale się opłaca

Jeremi Mordasewicz fot. K. Rainka

Obserwator Finansowy: Na konferencji podsumowującej trzy lata rządów gabinetu Donalda Tuska, przedstawicielka Lewiatana narzekała, że nie doczekaliśmy się obiecywanej nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która miała skłonić władze samorządowe do uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego. Dlaczego ta ustawa jest taka ważna dla przedsiębiorców?

Jeremi Mordasewicz: Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są nam potrzebne z dwóch powodów:  po pierwsze, aby przestrzeń była dla inwestorów przewidywalna. Aby wiedzieli co i gdzie mogą wybudować, kupując nieruchomość i żeby skrócić okres niezbędny do uzyskania pozwolenia na budowę; po drugie – by zapewnić ład przestrzenny.

Jak obecnie wygląda kwestia przewidywalności z perspektywy przedsiębiorcy?

Kiedy nie ma planów zagospodarowania przestrzennego, budowa nieruchomości przypomina ruletkę. Podam przykład. Wytrwale zabiegałem o inwestora. Wreszcie udało mi się go przekonać i zdecydował się na budowę obiektu w dzielnicy przemysłowej. Trzy lata zabrało nam zdobycie pozwolenia na budowę. Mimo, że to była dzielnica przemysłowa, to nie było jeszcze planu zagospodarowania przestrzennego. Najpierw nie zgadzano się na podział działki. Potem wstrzymano postępowanie dla celów tworzenia planu. Po dwunastu miesiącach okazało się, że gmina nie wykonała planu, więc już nie musi tego robić. Po długim oczekiwaniu weszliśmy na ścieżkę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Nie muszę mówić, jak inwestor był zły. Kiedy rozmawialiśmy o naszym projekcie, był doskonały czas na inwestycje na rynku budowlanym. Pięć lat temu można było budować tanio. Potem przyszedł szczyt koniunktury w budownictwie i ostatecznie inwestor zapłacił za obiekt dwa razy więcej, niż mu zapowiadałem.

Pamiętam inwestora szwajcarskiego, któremu postawienie supermarketu na warszawskiej Pradze zajęło sześć lat; choć sama budowa trwała tylko pół roku. Cały pozostały czas to droga do pozwolenia na budowę. Nie ma się co dziwić, że w kategorii uzyskiwania pozwolenia na budowę w rankingu „Doing Business” wypadamy fatalnie. Choć i ten ranking nie zawsze jest miarodajny, bo w nim rozpatruje się sam proces uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasem, jeśli chce się coś zbudować, a nie ma planu, to najpierw często gmina musi najpierw stworzyć plan zagospodarowania przestrzennego. To zaś może zabrać nawet dwa lata.

Jakie są konsekwencje braku spójnej polityki zagospodarowania przestrzeni dla mieszkańców i władz miasta?

Nasze miasta charakteryzują się brakiem ładu przestrzennego. Warszawa ma dzisiaj mniej więcej trzy-, lub nawet czterokrotnie zbyt dużą powierzchnię w stosunku do potencjału gospodarczego i ludnościowego. Następuje rozlewanie się miast, czyli wewnątrz nich jest wiele niewykorzystanych przestrzeni. I nie chodzi o to, że tam są parki. Tam po prostu nie ma nic. To powoduje szereg negatywnych konsekwencji. Jeżeli miasto jest rozlane na dużej powierzchni, koszty inwestycji w infrastrukturę idą ostro w górę. Jeśli wybudowaliśmy kanalizację, a przez brak planu zagospodarowania przestrzeni tylko co czwarta działka jest wykorzystana, to jednostkowy koszt infrastruktury jest bardzo duży. Bez planu nie wiemy gdzie budować kanalizację, sieć energetyczną, gazowniczą, gdzie poprowadzić transport miejski. Nie ma koordynacji między ciągami komunikacyjnymi a osiedlami mieszkaniowymi. Przy rozproszonej sieci transport publiczny nie zbiera odpowiednich strumieni pasażerów. Rozlane miasta to również wysokie koszty dojazdu do pracy i korki w ruchu ulicznym.

Następne zjawisko to niszczenie lasów na obszarze miast. Nieotrzymanie pozwolenia na budowę w danym miejscu owocuje tym, że będzie się szukać innego. Gdy każdy buduje tam gdzie chce, domy stają oddalone od siebie o kilkaset metrów. Jednocześnie powstają wyraźne wyrwy w strukturze lasu. I nie ma już zwartych obszarów leśnych.

Do tego wszystkiego, zwłaszcza na przedmieściach miast, dochodzi obudowywanie ulic. Jadąc przez kraj łatwo dostrzeżemy to zjawisko. Skoro warunki zabudowy można wydać, jeżeli jest dostęp do drogi publicznej, to coraz powszechniej budujemy się przy drogach. A to przecież zwiększa radykalnie niebezpieczeństwo wystąpienia wypadków. Radykalnie obniża się komfort życia. Wędrując do kościoła, do rynku, do budynków publicznych idziemy dłuższą i bardziej niebezpieczną drogą.

Jaki jest globalny koszt złej polityki zagospodarowania przestrzennego?

Ciężko to wymiernie oszacować. Deweloperzy mówią, że w cenie mieszkania od pięciu do dziesięciu procent stanowią koszty zamrożenia kapitału w całym cyklu inwestycji. Nie mam żadnych własnych danych, aby to potwierdzić, ale dla mnie szacunki deweloperów brzmią całkiem wiarygodnie.

Dlaczego przygotowywanie planów zagospodarowania przestrzeni idzie tak powoli?

Tworzenie planu zagospodarowania przestrzennego wymaga uzgodnienia jego projektu z mieszkańcami. To oczywiście stanowi pewne wyzwanie. Tworzenie planu pociąga za sobą konieczność negocjacji z różnymi grupami interesu. To zaś nieodłącznie związane jest z narażeniem się jakiejś części mieszkańców. Władza gminna chciałaby być dobra dla wszystkich. To znaczy, chciałaby mieć pieniądze na kanalizację, na budowę ulic, dróg i na wykupywanie działek od tych ludzi, których jakoś pokrzywdzi. Zdarza się to na przykład podczas procesu scalania gruntów, wytyczania ulic i tym podobnych. Władza nie chciałaby przy tym obciążać kogokolwiek, nawet tych, którzy mają skorzystać na tworzonym planie.

Trzeba dysponować odpowiednią liczbą urbanistów czy psychologów, którzy będą tam z tymi społecznościami rozmawiać. Gminom po prostu się nie chce tego robić. A ponieważ nie są zmuszone, robią to bardzo wolno. Tylko nieliczni przedsiębiorcy rozliczają władze lokalne, więc mogą one prowadzić dość uznaniową politykę i wydawać stale zezwolenia w oparciu o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Warszawa pokryta jest planami w zaledwie ¼, a roczny przyrost planów stanowi mniej więcej jeden, dwa procent obszaru miasta.

Władze lokalne twierdzą, że przygotowywanie planów zagospodarowania jest drogie.

Nie przyjmuję tego argumentu. Władze lokalne przez koszt planu rozumieją dwie rzeczy. Pierwsza to opracowanie samego planu, czyli roboty planistyczne, które trzeba zlecić ekspertom. To jest pewien koszt, ale w stosunku do kosztu funkcjonowania gminy to nie jest duża kwota. Gdybyśmy uwzględnili koszty jakie ponosimy, wydając indywidualne warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, to wydanie tysiąca takich warunków na działki wcale nie jest tańsze, niż zrobienie jednego dobrego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporządzenie dobrego planu wprowadza ład przestrzenny, a warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydajemy ad hoc i do pewnego stopnia uznaniowo.

Inną kwestią są konsekwencje przyjęcia planu. Jeżeli na przykład była działka budowlana i gmina odbiera prawo zabudowy tej działki, bo przeznacza ją na drogę, to musi ją przejąć. Widać z tego jasno, że tworzenie planu, który obniży łączną wartość terenu nie ma sensu. Pojawia się natomiast problem, że na planie jedni tracą, a drudzy zyskują. Komuś w danym miejscu gmina nie pozwala budować, bo będzie tam droga albo park. Inni z kolei  skorzystają, bo wartość ich gruntów wzrośnie.

W jaki sposób gminy mogą rozwiązywać tego typu problemy?

Dzisiaj mamy dwa instrumenty. Pierwszy z nich to opłata planistyczna. Gmina może ją pobrać, kiedy wartość gruntów rośnie na skutek przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego. Drugim instrumentem jest opłata adiacencka. Uzbroiwszy grunty, mamy możliwość pobrania od mieszkańców pieniędzy za tego rodzaju inwestycję. Ponieśliśmy na przykład koszty związane z wykonaniem kanalizacji, położyliśmy twardą nawierzchnię ulicy. Za ten komfort, powiązany zresztą z realnym wzrostem wartości gruntu, gmina może pobierać zatem opłatę adiacencką.  Tymczasem obecnie ani opłata planistyczna ani opłata adiacencka zazwyczaj nie są pobierane.

Dlaczego gminy rezygnują z przewidzianych prawem źródeł dochodu?

Władze gminy odpowiadają otwarcie, że nie chcą się narażać mieszkańcom. Pobierając opłatę adiacencką w oczywisty sposób tracą poparcie mieszkańców gminy. Skutek jest taki, że upubliczniamy koszty, a prywatyzujemy zyski.

Czy obecny system opłaty adiacenckiej ma jeszcze jakieś wady?

Tak. Powstaje na przykład problem, jak obciążyć babcię, która mieszka w domu przy ulicy, kiedy zbudowaliśmy tam kanalizację, utwardziliśmy nawierzchnię. Ona jednorazowo nie udźwignie kosztu opłaty adiacenckiej. Wniosek nasuwa się sam: ta opłata powinna być rozłożona na wiele lat. A wtedy staje się ułomną formą podatku od wartości nieruchomości. Gdybyśmy mieli podatek od wartości nieruchomości, byłby on mechanizmem redystrybucji korzyści i kosztów, które powstają przez przyjęcie planu zagospodarowania przestrzennego. Ale wprowadzenie tego podatku to kwestia, od której uciekają kolejne rządy, mimo, że we wszystkich cywilizowanych krajach taki instrument funkcjonuje.

Jak można skłonić samorządy lokalne do przygotowywania planów?

Gminy niewątpliwie potrzebują zachęty. Być może konstytucja pozwoliłaby ograniczać uprawnienia gmin, które nie wykonują swoich zadań, takich jak przygotowanie planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jestem konstytucjonalistą, żeby odpowiedzieć na pytanie, czy można by zawiesić prawo gmin do zbierania podatku od nieruchomości na terenie nie objętym planem.

Uważam, że podatek od wartości nieruchomości lepiej dopingowałby gminy do planowania przestrzennego niż możliwość pobierania opłaty adiacenckiej i opłaty planistycznej. Podatek od wartości nieruchomości jest też bardziej sprawiedliwy. Obecnie ktoś, kto nabył lub postawił dom przy ulicy bez kanalizacji, bez twardej nawierzchni, daleko od przedszkola, daleko od ośrodka zdrowia, bez komunikacji publicznej, płaci taki sam podatek jak ktoś, kto mieszka na terenach uzbrojonych. To jest nieuzasadnione. Poza tym obecnie w gminach pozostaje część środków z naszego podatku od dochodów osobistych. Na to samorządy nie mają zbyt wielkiego wpływu. Gdyby natomiast istniał podatek od wartości nieruchomości, to gminie zależałoby na tym, aby podnosić wartość nieruchomości, bo dzięki temu rosłyby jej dochody.

Rozmawiał: Krzysztof Nędzyński

Jeremi Mordasewicz jest Przewodniczącym Rady Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan.

Jeremi Mordasewicz fot. K. Rainka

Zamknij pokaz zdjęć