Autor: Jan Cipiur

Dziennikarz ekonomiczny, publicysta Studia Opinii

Trwa produkcja złych prawników i jeszcze gorszego prawa

Dziś impulsem rozwojowym Polski są miliardy z Unii. Kiedy tej manny zacznie brakować możemy sięgnąć po inny bodziec o potencjalnie wielkiej mocy – jest pod ręką, słabo wykorzystywany. To uporządkowanie przepisów i naprawa sądownictwa. O polskich sądach rozmawiamy z Januszem Niemcewiczem, sędzią, wiceministrem sprawiedliwości w rządzie Jerzego Buzka.

Obserwator Finansowy: Nikt nie oszacował ile tracimy rocznie na niespójności prawa i powolności sądów, ale z pewnością są to procenty, a nie promile PKB, zaś 1 proc. PKB to dziś prawie 15 mld zł rocznie. W programie rządu Jerzego Buzka, gdy był pan wiceministrem sprawiedliwości, było uchwalenie „Prawa o ustroju sądów powszechnych”. Ustawa została przyjęta w 2001 roku, ale w innym kształcie niż przygotowany. Minęło 10 lat, była ona nowelizowana  ponad 40 razy. Gdyby planowane zmiany wówczas nastąpiły, dziś bylibyśmy już po wyczerpującym procesie naprawy. Trwałoby to długo, ale mielibyśmy zdrowe podstawy sądownictwa. Dlaczego polegliśmy? Czy dlatego, że nie starczyłoby w Polsce adwokatów, jak twierdzili np. niektórzy sędziowie?

Janusz Niemcewicz: Co roku odchodzi z czynnego uprawiania zawodu od 50 do 150 sędziów. Po to m.in. przewidywaliśmy długie vacatio legis [ustawy – red., ten okres miał trwać 10 lat], żeby głębokie zmiany nie następowały z dnia na dzień. Te 10 lat miało więc starczyć m.in. na wprowadzenie egzaminów państwowych, jako przepustki do korporacji prawniczych oraz na podniesienie statusu materialnego sędziów. Doborem kandydatów na sędziów zajmowałaby się Krajowa Rada Sądownictwa. Jej zadaniem byłoby ustawienie jak najgęstszego sita i poradziłaby sobie z tym znakomicie.

Nie sądzę, aby wśród dziesiątków tysięcy doświadczonych prawników nie można było znaleźć około setki osób rocznie, nadających się na urząd sędziego. Nieprawdą jest też,  że do  sądów  przechodziliby tylko adwokaci czy radcowie „nieudacznicy”. Kandydatów ocenialiby przecież sędziowie, którzy doskonale znają wartość występujących przed nimi prawników.

Decydujący powód był przyziemny. Po rozpadzie koalicji AWS – Unia Wolności ministrem Sprawiedliwości został Lech Kaczyński. Znał prace prowadzone w ministerstwie i znał negatywne nastawienie środowiska sędziowskiego do naszych propozycji. Przychylił się do postulatu Krajowej Rady Sądownictwa i wycofał nasz projekt ustawy z Sejmu. Liczył na poparcie KRS  dla swoich projektów zmiany prawa karnego. Życzenia sędziów spełnił, ale ich poparcia i tak nie uzyskał.

To była zasadnicza kwestia, ale nie jedyna zaprzepaszczona w następnych latach. W miejsce „małych” sądów rejonowych zaczęliśmy powoływać tzw. wydziały grodzkie. Nie były to sądy grodzkie, ale wydziały grodzkie sądów rejonowych umiejscowione także poza siedzibami tychże sądów. Miały zajmować się drobnymi sprawami. Było to przygotowanie do utworzenia w przyszłości najniższego szczebla sądownictwa – tj. szczebla grodzkiego, którego zadaniem byłoby być szybkie sądzenie w najliczniejszych sprawach relatywnie drobnego kalibru. Sądy grodzkie byłyby bardzo blisko potencjalnej „klienteli”, a po ich okrzepnięciu nastąpiłaby likwidacja  jednego szczebla sądów (prawdopodobnie apelacyjnych). Właśnie wchodziła w życie reforma samorządowa, która dawała samorządom dość dużą samodzielność finansową. Liczyliśmy i nie zawiedliśmy się,  że samorządy dostrzegą w wydziałach grodzkich rodzaj spoiwa lokalnych społeczności oraz czynnik rozwojowy i wspomogą ich tworzenie poprzez przekazywanie lokali, wyposażenia itp. Po rozlokowaniu wydziałów grodzkich w  całej Polsce można byłoby przejść do przekształcenia ich w odrębne sądy grodzkie zajmujące się bardzo szerokim wachlarzem spraw „drobnych” choć dla człowieka bardzo ważnych.

Mogę zrozumieć, że ta koncepcja mogła być postrzegana jako kontrowersyjna, ale miała ten walor, że była.  Następne lata odznaczały się brakiem jakiejkolwiek koncepcji. Kolejne rządy zaczęły  przywracać małe sądy rejonowe, które my likwidowaliśmy, ale jednocześnie rozwijano wydziały grodzkie. Gdy już te wydziały grodzkie się rozwinęły, to zaczął się demontaż ich sieci.

Dziś nie widzę systemowego podejścia i dążenia do stworzenia trwałego modelu.  Dominuje reakcja na bieżące zdarzenia i potrzeby chwili. Stąd pomysł, by sprawców awantur na meczach sądzić w trybie ekstra – na stadionie. Wcześniej był równie  „udany”  pomysł sądów  24-godzinnych, które zajmowały się głównie pijanymi rowerzystami.

Brak stabilizacji jest jedną z najważniejszych przyczyn niedowładu polskiego sądownictwa. Do tego dochodzi masowa „produkcja” prawników powodująca obniżenie poziomu ich kształcenia i fatalne metody tworzenia prawa. Dziś można  skończyć studia prawnicze i ukończyć aplikację adwokacką zdając egzaminy testowe. Można zatem zostać adwokatem niemal wyłącznie w trybie pisemnym, a przecież umiejętności retoryczne to jeden z najważniejszych przymiotów adwokata.

Czy podziela pan pogląd, że mnóstwo zła czyni konstytucyjna zasada legalizmu nakazująca urzędnikowi stosowanie przepisu nawet jeśli w krzyczący sposób przepis ten kłóci się ze zdrowym rozsądkiem?

Zasada legalizmu mówi, że organy władzy działają na podstawie i w granicach prawa. Sedno tkwi gdzie indziej. Zasada legalizmu działa dobrze tam, gdzie prawo jest spójne, jasne i konsekwentne. Proszę sobie dopowiedzieć, jak jest z tym w Polsce. Urzędnik w Polsce często zmuszany jest wczytywać się w przepis, który może być interpretowany na różne sposoby, a z drugiej strony boi się dokonywać interpretacji.

Uważam, że na każdych 100 opinii, że w jakiejś kwestii mamy do czynienia z luką prawną w 90 wypadkach chodzi o lukę w rozumowaniu prawniczym. Najczęściej odpowiedni przepis istnieje i trzeba jedynie zastosować mechanizmy rozumowania prawniczego. Urzędnik się tego nie podejmuje obawiając się, że jego interpretacja nie zostanie zaaprobowana przez przełożonych. Prawo powinno precyzyjnie ograniczać zakres uznania urzędniczego. Przepis, który pozostawia urzędnikowi nadmierną swobodę lub – z drugiej strony – nadmiernie go krępuje, jest zły.  Konsekwencją złego prawa jest złe postępowanie urzędników i wszelkich innych osób stosujących prawo. Najgorzej jest, gdy rozumowania prawniczego nie potrafią stosować sędziowie –  a to się również zdarza.

Gdy aresztowano i niszczono niewinnego Romana Kluskę, gdy doprowadzano do bankructwa firmę JTT, której dziś przyznawane jest duże odszkodowanie, ale której byłym pracownikom nikt zmarnowanych lat, szans i zarobków nie zwróci, sędziowie – członkowie elity państwa – milczeli. Słyszał pan z ich strony jakikolwiek głos sprzeciwu wobec tych czy innych przykładów prawnego bezprawia?

Środowisko sędziowskie jest aktywne wtedy, gdy chodzi o pozycję środowiska sędziowskiego i niezawisłość sędziów. Zbyt mało aktywności przejawia, gdy chodzi o stan prawa i sposób jego wykonywania. W znacznej mierze wiąże się to z obowiązkiem apolityczności, a u nas wszystko jest polityczne. Staram się zrozumieć ten punkt widzenia, ale nie dziwię się sędziom, bowiem definicji apolityczności mogą być dziesiątki. Więcej oczekiwałbym w tym kontekście od samorządów adwokatów i radców prawnych. Powinny wskazywać te miejsca, które wymagają naprawy, czy szybkiej ingerencji.

Co pan robi, żeby było choć trochę lepiej?

Dziś nie moglibyśmy wrócić do projektowanych z moim udziałem rozwiązań. Jest wiele powodów, ale jeden jest szczególnie wyrazisty. Otóż w ciągu  od kilku lat standardy dostępu do zawodów adwokata i radcy prawnego zostały tak obniżone iż dziś nie byłbym pewien, że adwokat lub radca z 10-letnim stażem podołałby zadaniom sędziego, zwłaszcza wyższej instancji. Być może dziś ten próg musiałby zostać przesunięty do 15-20 lat.

Mamy bardzo szczególną sytuację. Powołana została Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury, która ma być podstawowym źródłem nowych kadr sędziowskich. Może jest to dobre rozwiązanie, nie wiem, choć wątpię czy sądzenia można nauczyć się w szkole. W rezultacie do momentu kiedy opuszczą ją pierwsi absolwenci główna droga do togi sędziowskiej prowadziła będzie ze stanowisk referendarzy sądowych i asystentów sędziego.

To nieporozumienie. Referendarze mieli być wysokokwalifikowanymi, dobrze opłacanymi urzędnikami sądowymi o szerokich uprawnieniach, lecz bez perspektywy zostania sędzią. Urząd sędziego, który powinien być ukoronowaniem kariery prawnika stał się ukoronowaniem kariery referendarza sądowego. A teraz to jest najprostsza i najkrótsza droga do stanowiska sędziego. Wystarczy powiedzieć, że według danych KRS w ubiegłym roku powołano na stanowiska sędziowskie  138  referendarzy i asystentów sędziowskich oraz 25 kandydatów z wysokokwalifikowanych zawodów prawniczych. Ujawniają się skutki pokawałkowania różnych pomysłów i dość przypadkowego łączenia różnych ich części. Efektem jest brak logiki, myśli przewodniej i spójności prób poprawy  sytuacji w sądownictwie.

Co jeszcze w regulacjach dotyczących pracy sędziów powinno się zmienić, by poprawić ich sytuację, ale także sytuację obywatela, który z sądem musi mieć doczynienia?

Są państwa, w których emerytowany sędzia Sądu Najwyższego orzeka na pół etatu w sądzie rejonowym i nikogo to nie dziwi, ani nikomu ujmy nie przynosi, ponieważ nie ma najmniejszej różnicy między sprawiedliwością wymierzaną w Sądzie Najwyższym i w sądzie rejonowym. U nas  o osiągnięciu każdego kolejnego szczebla kariery sędziowskiej decyduje na wniosek KRS Prezydent, który mianuje na stanowisko sędziego sądu rejonowego, sędziego sądu okręgowego itd. Chciałbym, żeby  kandydat wyłoniony spośród wyróżniających się, doświadczonych prawników (adwokatów, radców, prokuratorów) był tylko raz powoływany na urząd sędziego. O tym, w którym sądzie będzie orzekał decydowałaby Krajowa Rada Sadownictwa. To doprowadziłoby do poprawy statusu materialnego sędziów i wyrównania dysproporcji w ich zarobkach. Wynagrodzenia sędziów  różnych instancji różniłyby się nieznacznie, bo byliby to prawnicy o podobnym doświadczeniu, wymierzający tę samą sprawiedliwość. Istniejąca obecnie ścieżka awansu pionowego, z pozycji sędziego sądu rejonowego przez sąd okręgowy do sądu apelacyjnego wymaga takiego zróżnicowania wynagrodzeń, by sędziowie byli zainteresowani awansem.

Czy zarobki sędziowskie są zbyt niskie?

Sędziowie zarabiają przyzwoicie. Wynagrodzenia sędziów są jawne. Początkujący, 29 letni sędzia bez żadnego doświadczenia zawodowego i z niewielkim doświadczeniem życiowym otrzymuje około 6,5 tys. zł. Sędzia  sądu apelacyjnego w zależności od stażu i przebiegu kariery zarabia około 10 – 12 tys. zł. Ponadto Minister Sprawiedliwości określił ponad 40 funkcji sędziowskich łączących się z przyznaniem dodatku funkcyjnego. Relatywnie polscy sędziowie – podobnie jak ich koledzy w zachodniej Europie (poza krajami anglosaskimi) – zarabiają trzy-, czterokrotność przeciętnego wynagrodzenia. Rzecz w tym, że przeciętne wynagrodzenie na Zachodzie jest wyższe. W proponowanym przeze mnie systemie sędzia powinien zarabiać więcej niż „przeciętny” adwokat, ale nigdzie, także w Wielkiej Brytanii, nie będzie zarabiał tyle, co adwokaci o najwyższych dochodach.  Najlepsi adwokaci przychodziliby do sądu nie dla pieniędzy, tylko dla prestiżu i statusu społecznego.  Taki prestiż zbuduje się wtedy, gdy sędziami będą zostawali prawnicy, którzy zdobyli autorytet i  szacunek w swoim zawodzie, a nie ci, którzy liczą na przyznanie autorytetu „z urzędu”.

Wszyscy uczestnicy systemu wymierzania sprawiedliwości, oskarżeni i poszkodowani, obrońcy i prokuratorzy i w końcu sędziowie, muszą mierzyć się z „bezmiarem” polskiego prawa, które staje się nie do ogarnięcia już nie tylko z powodu skandalicznej jakości językowej, ale także z powodu przerażającej objętości.

Gdy spojrzymy na liczące po kilkanaście tysięcy stron roczniki samego tylko Dziennika Ustaw zauważymy, że wśród publikowanych w nim ustaw większość to nowelizacje. Sprawa zaczyna się od niechlujności na etapie stanowienia prawa. Ta bylejakość i niechlujność powoduje, że nowy przepis jest nieprecyzyjny lub  sprzeczny z innymi już istniejącymi. Konieczna jest nowelizacja, lecz ta nowelizacja wprowadza nowe sprzeczności z kolejnymi aktami prawnymi itd.

Rozpowszechniła się przy tym praktyka uchwalania tzw. ustaw śmieciowych.  Są to ustawy, które nazywają się mniej więcej tak: „ustawa o zmianie ustawy kodeks cywilny i niektórych innych ustaw”. Jaką ma pan pewność, że ustawa, którą pan właśnie studiuje nie została miesiąc temu zmieniona wraz z np. kodeksem cywilnym? Kłopoty z ustalaniem aktualnego stanu prawnego mają sędziowie, więc co mówić o zwykłym obywatelu.

Czy nie można krok po kroku czyścić, porządkować, komasować poszczególnych sekcji, wycinków, czy obszarów tematycznych prawa? Przecież to nie kosztowałoby majątku.

Nie tylko pan wpadł na ten pomysł. Krąży, ale jakoś nie może szczęśliwie „wylądować” idea stopniowej kodyfikacji prawa. Jeden akt prawny na odpowiednim stopniu ogólności regulowałby daną dziedzinę. Skodyfikowana dziedzina prawa podlegałaby szczególnej ochronie, tzn. zmiana danego kodeksu wymagałaby kwalifikowanej większości w Sejmie. Tej idei nikt jeszcze nie podchwycił. Przeciwnie, brniemy w grzęzawisko. Przykładem jednym z wielu jest komisja „Przyjazne państwo”. Jej celem była jednoczesna, przyczynkarska zmiana kilkudziesięciu różnych ustaw, co zakończyłoby się zapewne jeszcze większym chaosem i bezradnością obywateli. Był też czas, gdy do Sejmu wpłynęło kilkanaście projektów niespójnych, drobnych w zapisie, lecz zasadniczych w treści zmian w kodeksie karnym. Tak nie można tworzyć i zmieniać prawa.

Aby uchwalić dobre prawo, trzeba spełnić trzy zasadnicze warunki. Po pierwsze, ustalić system wartości, który ma być chroniony prawem i cel, jaki chce się osiągnąć. np. czy  władza ma być zcentralizowana, czy sankcjonujemy prymat własności prywatnej itp. To jest zadanie polityków reprezentujących obywateli. Po drugie, musimy mieć dogłębną wiedzę o tematyce regulowanej prawem. Tu muszą pomóc eksperci. Po trzecie, techniczna umiejętność napisania przepisu, który musi być jasny, zrozumiały i niesprzeczny z innymi przepisami. I to jest zadanie dla sprawnych legislatorów. Jak do tej pory, te warunki rzadko są spełniane, a w Sejmie i Senacie dzieją się niekiedy rzeczy wołające o pomstę do nieba.

Gdy byłem wiceministrem sprawiedliwości poprosiła mnie o interwencję ówczesna marszałek Senatu. Okazało się, że senatorowie z komisji rolnictwa chcą wprowadzić bezsensowną zmianę w kodeksie cywilnym, żeby przeprowadzić jakiś pomysł z prawem cywilnym sprzeczny. Tłumaczyłem i wyjaśniałem jak tylko umiałem. Senatorowie wysłuchali i stwierdzili, że zmianę kodeksu cywilnego jednak przegłosują, bo jeżeli mam rację, to Sejm ją odrzuci. Tak się też stało.

Wcześniej, gdy byłem posłem, toczyły się prace nad ustawą o prawach i obowiązkach posłów. Jedno z ugrupowań wpadło na pomysł wyposażenia posłów w prawo wchodzenia do zakładów pracy – mieliby sprawdzać, czy przypadkiem nie jest w nich łamane prawo. Spróbowałem ich przekonać przykładami. Zgodzili się, że lekarz i zatrudniona przez niego w prywatnym gabinecie pielęgniarka stanowią zakład pracy, ale ku mojemu zdumieniu uznali za dopuszczalne wtargnięcie posła do gabinetu w czasie wizyty pacjentki, aby mógł sprawdzić, czy czasem nie dokonuje się tam aborcji. Zbity z tropu spytałem, czy poseł miałby prawo wejść na egzamin na Uniwersytecie, który też jest zakładem pracy. Uznali, że nie i zrezygnowali z prawa osobistej kontroli przedsiębiorstw. Do dziś jednak nie wiem, dlaczego zdaniem niektórych można wchodzić bez zaproszenia do gabinetu lekarskiego, ale nie wolno do pokoju profesora uniwersyteckiego.

Rozmawiał Jan Cipiur

Janusz Niemcewicz, sędzia w stanie spoczynku, był  wiceprezesem Trybunału Konstytucyjnego, wiceministrem sprawiedliwości w rządzie Jerzego Buzka, a także posłem na Sejm. Dziś jest członkiem Państwowej Komisji Wyborczej.

Otwarta licencja


Tagi