Bezsilna Rosja w okowach sankcji
Kategoria: Polityka fiskalna
(@Getty Images)
Spektakularny rozwój Chińskiej Republiki Ludowej (ChRL) w ostatnim półwieczu był źródłem wzrastającej władzy geopolitycznej tego państwa. W tym samym czasie słabły przewagi gospodarcze Stanów Zjednoczonych Ameryki (USA), a tym samym ich władza w relacjach międzynarodowych.
Hegemonia USA po II wojnie światowej opierała się na potędze przemysłowej i finansowej tego państwa, dolarze amerykańskim jako głównej walucie międzynarodowej, instytucjach z Bretton Woods (czyli Międzynarodowym Funduszu Walutowym i Banku Światowym), wreszcie normach międzynarodowego ładu gospodarczego, nazywanych konsensusem waszyngtońskim. Liberalne normy reżimu geoekonomicznego stworzonego przez Amerykanów – określanego mianem globalizacji – sprzyjały ekspansji kapitałowej oraz handlowej USA.
Supremacja USA została poważnie zagrożona dopiero w XXI w. przez komunistyczne Chiny. Okazało się, że liberalny ład stworzony przez Amerykę pomógł w sposób niezamierzony potężnemu rywalowi, który nie tylko dogonił USA i ich sojuszników, lecz także wykorzystał zasady amerykańskiego reżimu na szkodę interesów Waszyngtonu, zarówno gospodarczych, jak i geopolitycznych. Akumulacja kapitału przez Pekin odbywała się przez wiele lat, czego przejawem była nadwyżka handlowa z USA i Europą Zachodnią. Wynikała ona z procesów deindustrializacji na kontynencie amerykańskim i europejskim oraz ze stopniowego uzależniania Zachodu od surowców, komponentów i urządzeń dostarczanych przez chińskie firmy. Nie tylko coraz mocniej kontrolowały one łańcuchy produkcji i uzależniały od siebie kolejne rynki, lecz także w coraz większym stopniu zdobywały najbardziej nowoczesne technologie, skutecznie konkurując z przedsiębiorstwami z Europy i Ameryki.
Musiało to doprowadzić do swoistej „rewolucji” geoekonomicznej w USA. Jej myślą przewodnią był slogan „America First” Donalda Trumpa. Jeszcze w czasie kampanii prezydenckiej z 2016 r. obiecywał zredukowanie deficytu handlowego USA z ChRL, który w 2017 r. wyniósł 375 mld dol. Kandydat na prezydenta dowodził wówczas, że nadwyżka Chin w handlu z USA likwiduje amerykański przemysł i miejsca pracy, a ponadto umożliwia zgromadzenie kapitału, który następnie jest przez Chińczyków wykorzystywany w celu wykupywania amerykańskich przedsiębiorstw dysponujących najbardziej zaawansowanymi technologiami lub innymi przewagami rynkowymi. Trump oskarżał też Chińczyków o stosowanie nieuczciwych praktyk handlowych, zaniżanie kursu walutowego, subsydiowanie eksportu, kradzież własności intelektualnej (skutkującą stratami przekraczającymi w sumie 200 mld dol.). Krytykował ich za ograniczanie amerykańskim korporacjom dostępu do chińskiego rynku.
Trump zamierzał przede wszystkim zmniejszyć deficyt w wymianie handlowej poprzez nałożenie sankcji na towary sprowadzane z Chin. W ten sposób rozpoczął trwającą latami wojnę handlową z ChRL, którą kontynuował jego następca w Białym Domu. Joe Biden dużo skuteczniej od poprzednika zachęcał sojuszników, w tym UE, do podejmowania podobnych do amerykańskich działań protekcyjnych skierowanych wobec Pekinu. Częściej od Trumpa odwoływał się do werdyktu Światowej Organizacji Handlu (WTO) w sporach z ChRL, a jednocześnie kwestionował wyroki tej organizacji, jeśli były one niekorzystne dla strony amerykańskiej. Tak było przykładowo z orzeczeniem panelu WTO z grudnia 2022 r., które nakazywało wycofanie się z niezgodnych z prawem międzynarodowym sankcji nałożonych na importowane do USA stal i aluminium.
W styczniu 2018 r. Trump nałożył cła na panele słoneczne i pralki. Wkrótce później podwyższył taryfy na importowaną stal i aluminium. Wspomniane działania były kierowane do eksporterów z całego świata. Następnie przystąpił już bezpośrednio do uderzenia w eksport chiński. Na podstawie sekcji 301 ustawy o handlu z 1974 r. nałożył w marcu 2018 r. sankcje na ponad 1300 produktów, m.in. części do samolotów, baterie, panele słoneczne, panele telewizyjne, urządzenia medyczne, satelity i rozmaite rodzaje uzbrojenia. Początkowo wielkość eksportu objętego karnymi cłami wyniosła około 50 mld dol., aby w kolejnych latach osiągnąć w sumie ponad 550 mld dol. Wzrastała również wysokość stawek celnych nakładanych na chińskie towary. Oprócz ustawy o handlu amerykańska administracja powoływała się także na inne akty prawne, m.in. ustawę o nadzwyczajnych uprawnieniach gospodarczych w stosunkach międzynarodowych z 1977 r. „Rewolucja” Trumpa opierała się więc na instrumentach prawnych wypracowanych ponad 40 lat wcześniej.
Politykę celną republikanów kontynuował demokrata Biden, który nie tylko utrzymał taryfy poprzedniej administracji, ale nawet je podwyższył, m.in. w stosunku do chińskich paneli słonecznych, baterii samochodowych, stali, aluminium, urządzeń medycznych itd. Elektryczne samochody produkcji chińskiej obłożył nawet 100-proc. cłem. Polityka amerykańskich władz była pełna wyjątków, tak aby nie szkodzić nadmiernie gospodarce USA.
Kolejnym ważnym narzędziem amerykańskiej geoekonomii było nałożenie restrykcji na amerykański eksport do Chin. Chodziło zwłaszcza o takie produkty lub usługi, które mogły zasilić ten kraj w najnowocześniejsze technologie, umożliwiając wzrost gospodarczy i poprawę konkurencyjności międzynarodowej. Oprócz tego ograniczenia eksportowe miały geopolityczne konsekwencje, zwłaszcza wtedy gdy mogły być wykorzystane do osłabienia zaawansowania technicznego produkcji chińskiego uzbrojenia. Kontrola amerykańskiego eksportu dotyczyła przede wszystkim firm amerykańskich, ale była prowadzona w skali globalnej, czyli również poza terytorium USA i w odniesieniu do jakichkolwiek podmiotów handlujących urządzeniami lub technologiami amerykańskimi. Kary za niestosowanie tych obostrzeń mogły być więc wymierzane nie tylko w podmioty amerykańskie, ale również zagraniczne, co określa się mianem sankcji eksterytorialnych.
Przykładem strategii ograniczenia eksportu zaawansowanych technologii do ChRL jest sektor półprzewodników. Dotyczy to przede wszystkim zakazu eksportu najbardziej zaawansowanych chipów, jak również urządzeń do ich produkowania (wytłaczania), zakazu świadczenia usług w zakresie ich projektowania, sprzedaży oprogramowania i sprzętu do rozwijania tego typu zdolności, wreszcie zobowiązania wszystkich producentów i usługodawców, także spoza USA, do stosowania się do tych obostrzeń pod karą sankcji finansowych bądź wykluczenia z dostępu do rynku amerykańskiego, o czym pisała w 2024 r. Paulina Uznańska, ekspert ds. Chin z Ośrodka Studiów Wschodnich. Przykładowo administracja amerykańska wymusiła na niderlandzkich korporacjach ograniczenie eksportu do ChRL urządzeń litograficznych do produkcji najbardziej zaawansowanych procesorów najpierw w 2019 r., a następnie na szerszą skalę w 2023 r. Strategii towarzyszyło szereg sankcji nakładanych bezpośrednio na rozliczne chińskie korporacje, jak również poszerzenie tych zakazów na inne obszary zaawansowanej technologii, przykładowo sektor sztucznej inteligencji.
Odpowiedzią strony chińskiej było skupienie się na produkcji półprzewodników w skali masowej, wprawdzie nieco mniej zaawansowanych technicznie, ale w dalszym ciągu używanych przez przemysł zbrojeniowy, samochodowy, jak również niezbędnych do transformacji klimatycznej, forsowanej w UE. Chodziło o uzależnienie rywali od dostaw stosunkowo tanich procesorów produkowanych w Chinach, rozwój potencjału wytwórczego i technologicznego chińskich przedsiębiorstw, tak aby realizował potrzeby wewnątrzkrajowe i eksportowe, jak również omijanie barier handlowych nakładanych przez USA.
Kolejnym ważnym instrumentem amerykańskiej geoekonomii było stworzenie Listy podmiotów (ang. Entity List), czyli wykazu sankcjonowanych przedsiębiorstw zagranicznych. Do roku 2024 na wspomnianej liście znalazło się ponad 700 chińskich przedsiębiorstw, w tym ponad 200 w wyniku decyzji administracji demokratów. Rejestr ograniczał możliwości działania chińskich firm na amerykańskim rynku, na przykład w zakresie uczestniczenia w przetargach publicznych lub sprzedawania urządzeń bądź oprogramowania administracji publicznej. Czasami chińskie korporacje były całkowicie pozbawiane dostępu do rynku USA. Sankcje mogły też obejmować utrudnienia w kooperacji z amerykańskimi firmami w zakresie inwestycyjnym, sprzedaży urządzeń bądź usług, wspólnych programów badawczo-rozwojowych itp. Innymi słowy, były to sankcje blokujące możliwości eksportowe i importowe dla chińskich korporacji.
Kolejnym ważnym narzędziem amerykańskiej geoekonomii było nałożenie restrykcji na amerykański eksport do Chin. Chodziło zwłaszcza o takie produkty lub usługi, które mogły zasilić ten kraj w najnowocześniejsze technologie, umożliwiając wzrost gospodarczy i poprawę konkurencyjności międzynarodowej
W 2018 r. prezydent Trump zablokował możliwości niektórych chińskich firm technologicznych, m.in. Huawei oraz ZTE, do wykorzystywania ich sprzętu lub usług w administracji federalnej. W 2019 r. obie firmy zostały wciągnięte na Listę podmiotów, co skutkowało zablokowaniem jakichkolwiek form współpracy z nimi dla amerykańskich przedsiębiorców lub inwestorów. Administracja Bidena poszerzyła skalę sankcji nakładanych na chińskie firmy technologiczne, telekomunikacyjne, informatyczne, jak również powiązane z sektorem zbrojeniowym. Na przykład w 2021 r. wykluczono dostarczanie usług telekomunikacyjnych w USA przez China Telecom. W sierpniu 2023 r. prezydent Biden wprowadził szereg innych restrykcji dotyczących inwestowania w chiński sektor technologiczny, m.in. półprzewodnikowy, mikroelektroniczny, rozwijający technologie kwantowe i sztuczną inteligencję, co odnotował portal China Briefing. W 2024 r. wprowadzono eksterytorialne restrykcje eksportowe w dziedzinie komputerów kwantowych, supernowoczesnych półprzewodników, technologii GAAFET (ang. Gate-All-Around Field-Effect Transistors) itd. Celem było ograniczenie tempa rozwoju technologicznego przemysłu cywilnego i wojskowego ChRL w segmentach uznanych przez władze amerykańskie za szczególnie istotne dla strategicznej rywalizacji geoekonomicznej.
W 2024 r. wykluczono z przetargów federalnych niektóre chińskie firmy produkujące drony. W tym samym roku odcięto od zamówień federalnych przedsiębiorstwa zajmujące się usługami lub produkcją biotechnologii. Podobne restrykcje dotknęły firmy specjalizujące się w transformacji klimatycznej. Waszyngton nakładał wysokie cła na sprowadzane z Chin urządzenia, komponenty bądź surowce, jak również ograniczał dostęp niektórych chińskich firm do rynku amerykańskiego. Przykładem takiego działania była ustawa z 2024 r. o zerwaniu zagranicznej zależności od baterii, wprowadzająca zakaz zakupu urządzeń od sześciu chińskich korporacji przez instytucje federalne. W tym samym roku podwyższono znacząco cła na sprowadzane do USA baterie samochodowe, samochody elektryczne, szereg krytycznych minerałów i metali, panele słoneczne itp. Celem było zmniejszenie zależności transformacji klimatycznej realizowanej w Ameryce od chińskich producentów. Później Trump jeszcze bardziej zmniejszył tę zależność, odchodząc od wcześniejszej polityki klimatycznej.
W 2019 r. Departament Skarbu USA określił ChRL mianem manipulatora kursowego i wykluczył chińskie podmioty z udziału w przetargach organizowanych przez rząd USA. Podjęto również działania przeciwdziałające kradzieży technologii przez ChRL; najważniejszym ich przejawem była przyjęta z inicjatywy Bidena ustawa z 2024 r. o ochronie amerykańskiej innowacyjności i bezpieczeństwa gospodarczego przed Komunistyczną Partią Chin. Podjęto też kroki na rzecz ochrony strategicznej infrastruktury oraz amerykańskiej ziemi rolnej przed inwestorami zagranicznymi pochodzącymi z państw uznawanych za rywali geopolitycznych.
Ważnym aspektem geopolityki Waszyngtonu była sfera kultury. Do działań na tym polu należy zaliczyć zmniejszenie funduszy publicznych dla uczelni otwierających Instytuty Konfucjusza, czyli sponsorowane przez rząd ChRL instytucje propagujące chiński język i kulturę Państwa Środka, jak również ograniczenie działalności w USA serwisu internetowego Tik Tok. Na podstawie ustawy o konkurencji strategicznej z 2021 r. rozpoczęto uważne monitorowanie współpracy akademickiej i naukowej między chińskimi i amerykańskimi instytucjami edukacyjnymi.
Na Chiny zaczęto też wywierać presję za pomocą sankcji politycznych. Wynikały one przykładowo z oskarżeń o łamanie praw człowieka w zamieszkanej głównie przez Ujgurów chińskiej prowincji Sinciang lub represji wobec demonstrantów politycznych w Hongkongu. Najczęściej sankcjami obejmowano osoby pełniące funkcje w administracji, ale część restrykcji dotyczyła też chińskich firm. Przykładowo wprowadzono zakaz importu towarów pochodzących z przedsiębiorstw wykorzystujących pracę przymusową w Sinciang. W styczniu 2021 r. wstrzymano import bawełny i pomidorów pochodzących z tej prowincji. Podobny wymiar miały sankcje nakładane na chińskie firmy farmaceutyczne przyczyniające się do handlu narkotykami lub epidemii fentanylu w USA.
Znacznie poważniejsze były restrykcje wymierzone w osoby i firmy przyczyniające się do wspierania rosyjskich sił zbrojnych po ich agresji na Ukrainę. Najczęstszym sposobem było wciąganie chińskich korporacji na listę podmiotów objętych restrykcjami. Warto zwrócić uwagę, że bez pomocy ChRL i jej sojuszników (tj. Korei Płn. i Iranu) Moskwa nie byłaby w stanie prowadzić skutecznej ofensywy na Ukrainie. Sankcje były też wymierzone w chińskie przedsiębiorstwa wspierające irański program atomowy lub rakietowy. Do podobnej kategorii należy zaliczyć wiele innych sankcji wymierzonych w sektor zbrojeniowy ChRL.
Ważnym instrumentem amerykańskiej geoekonomii było odcięcie ChRL od kapitału. Część sankcji miała wymiar eksterytorialny, a więc miała na celu ograniczenie dopływu kapitału także od innych niż amerykańscy inwestorów. Takim działaniem było wprowadzenie przez Trumpa – jeszcze w 2020 r. – zakazu zakupu obligacji lub innej formy inwestycji w chińskie korporacje uznane przez Departament Obrony USA jako „zaplecze dla sił zbrojnych komunistycznych Chin”. Administracja Bidena poszerzyła te inwestycyjne ograniczenia. W 2021 r. amerykańskie władze nakazały wycofanie z nowojorskiej giełdy pięciu chińskich korporacji mających powiązania z Chińską Armią Ludowo-Wyzwoleńczą.
Wyzwanie rzucone Chińczykom przez Trumpa i Bidena spotkało się, rzecz jasna, z reakcją Pekinu. Wprawdzie w 2019 r. Ogólnochińskie Zgromadzenie Przedstawicieli Ludowych, czyli parlament ChRL, przyjęło ustawę zakazującą wymuszania przekazywania własności intelektualnej na inwestorach zagranicznych operujących w Państwie Środka, niemniej wspomniana ustawa przewidywała również szereg instrumentów ułatwiających środki odwetowe w przypadku sankcji nakładanych na obywateli lub firmy z ChRL. Ponadto, w 2021 r. ten sam parlament przyjął specjalną ustawę antysankcyjną, a więc umożliwiającą skuteczny odwet ze strony Chin, o czym informował w lipcu 2021 r. portal China Briefing. Doprowadziło to do długotrwałej wojny handlowej. Na przykład w sierpniu 2019 r. w odpowiedzi na sankcje Donalda Trumpa wstrzymano import niektórych amerykańskich produktów rolnych do ChRL. Spory tymczasowo załagodzono w styczniu 2020 r., lecz wkrótce się okazało, że strona chińska nie dotrzymuje złożonych obietnic i nie sprowadza m.in. w odpowiednim wymiarze produktów rolniczych z USA. Doprowadziło to do wznowienia wojny handlowej.
ChRL reagowała także na sankcje polityczne, m.in. nakładane przez Waszyngton w związku z łamaniem praw człowieka w prowincji Sinciang lub Hongkongu. Pekin wprowadził też środki odwetowe w odpowiedzi na wsparcie wojskowe USA dla Tajwanu. Innym przykładem kar politycznych było objęcie restrykcjami dwudziestu ośmiu członków odchodzącej administracji republikańskiej na początku 2021 r. Celem było wykorzystanie silnej polaryzacji w demokracji amerykańskiej i pogłębienie tych podziałów. Jednak nowa administracja prezydenta Bidena zdecydowanie potępiła sankcje chińskie. W ten sposób zmiana wachty w Waszyngtonie nie zakończyła wymiany ciosów między obu stronami.
Chińskie władze zmniejszały swoje dolarowe rezerwy (w sumie o ponad 25 proc.), jak również obniżyły kurs renminbi w stosunku do waluty amerykańskiej. Wprowadziły też własną „listę podmiotów niewiarygodnych”, wzorowaną na podobnej liście amerykańskiej. W lutym 2023 r. znalazły się na niej m.in. amerykańskie korporacje zbrojeniowe dostarczające sprzęt Tajwanowi. Wspomniane firmy otrzymały zakaz angażowania się w działalność importowo-eksportową w ChRL i dokonywania nowych inwestycji w Chinach. Kadrze kierowniczej wyższego szczebla z tych firm zabroniono wjazdu do Chin, anulowano także ich wcześniejsze zezwolenia na pracę i pobyt. Na wytypowane przedsiębiorstwa nałożono karę grzywny w wysokości dwukrotnej kwoty uzyskanej ze sprzedaży broni do Tajwanu przez każdą z nich. W 2023 r. chińskie ministerstwo handlu postanowiło odciąć amerykańską gospodarkę od dwóch strategicznych metali – galu i germanu, wykorzystując fakt, że około 90 proc. galu i 60 proc. germanu w skali globalnej dostarczały chińskie korporacje. Innymi słowy, restrykcje miały ograniczyć możliwości produkowania zaawansowanych półprzewodników w USA. Wzorując się na amerykańskich sankcjach eksportowych, Pekin wprowadził podobne rozwiązania wobec USA. Przykładem były ograniczenia nałożone na eksport chińskich radarów laserowych, dronów i produktów biotechnologicznych. Później Pekin rozszerzył restrykcje na urządzenia i technologie mające podwójne, cywilno-wojskowe, możliwości wykorzystania.
To, co jest charakterystyczne w działaniach chińskich władz, to próba odpowiadania na kolejne sankcje Waszyngtonu w podobny sposób i przy wykorzystaniu niemal identycznych instrumentów oraz argumentów, co Amerykanie. W ślad za amerykańskimi oskarżeniami do WTO także ChRL rozpoczynała np. procedury antydumpingowe lub starała się wykorzystać prawo międzynarodowe przeciwko USA. Chiny kreowały się na kolejną ofiarę chaotycznych działań Trumpa i nawoływały do rozsądku, odpowiedzialności i poszanowania norm międzynarodowego handlu. Czasami wręcz broniły globalizacji przed Amerykanami, oskarżając USA o działania destrukcyjne i niszczenie własnego ładu ekonomicznego.
Z perspektywy 2025 r. wydaje się, że zapoczątkowana w 2018 r. przez administrację Trumpa wojna handlowa z Chinami okazała się ryzykowna dla samej Ameryki i jej gospodarki. Stawką jest utrata uprzywilejowanej pozycji przez amerykańskiego dolara, odwrócenie się dotychczasowych partnerów i sojuszników w stronę Chin, a tym samym wzmocnienie przez Pekin centralnej roli w gospodarce światowej
Po powrocie do władzy, w 2025 r., Donald Trump kontynuował wojnę gospodarczą z ChRL. Prowadził ją głównie metodą nakładania wysokich ceł na towary importowane z Państwa Środka (w kwietniu 2025 r. wyniosły one 145 proc.). Starał się w ten sposób przenieść produkcję i inwestycje przemysłowe z Chin do USA, jak również zmniejszyć zależność gospodarki amerykańskiej od Pekinu. Zmierzał także do ograniczenia relacji gospodarczych innych państw z ChRL, w tym poprzez negocjacje prowadzone z nimi po wprowadzeniu nowych barier celnych na te kraje. Dążył do odcięcia Chin od amerykańskich technologii i kapitału, w tym całkowitego zamknięcia dlań rynku kapitałowego w USA. Państwo Środka odpowiedziało, nakładając własne cła (w kwietniu 2025 r. sięgnęły one poziomu 125 proc.). Postanowiło też ograniczyć dostęp strategicznych surowców, zwłaszcza metali ziem rzadkich, dla USA i ich sojuszników. Może to utrudnić plany odrodzenia przemysłu w Ameryce. Jednocześnie ChRL starała się wykorzystać chaos wywołany masowym nakładaniem ceł przez Trumpa (w słynny „dzień wyzwolenia” na początku kwietnia 2025 r.) do pogłębienia relacji gospodarczych z UE, państwami afrykańskimi, azjatyckimi oraz Ameryki Łacińskiej. Chodziło więc o zastąpienie USA jako głównego partnera w relacjach handlowych na świecie, a jednocześnie zwiększenie wiarygodności ChRL, jako państwa stabilizującego wymianę gospodarczą w skali globalnej. Pekin konsekwentnie dążył też do zmniejszenia roli dolara jako waluty międzynarodowej.
Z perspektywy 2025 r. wydaje się, że zapoczątkowana w 2018 r. przez administrację Trumpa wojna handlowa z Chinami okazała się ryzykowna dla samej Ameryki i jej gospodarki. Stawką jest utrata uprzywilejowanej pozycji przez amerykańskiego dolara, odwrócenie się dotychczasowych partnerów i sojuszników w stronę Chin, a tym samym wzmocnienie przez Pekin centralnej roli w gospodarce światowej. Zamiast powrotu do uprzemysłowienia USA, można spodziewać się turbulencji finansowych, trudności z obsługą amerykańskiego długu i recesji w tym kraju. Wzrasta też ryzyko przejścia od wojny gospodarczej do konfliktu militarnego między Stanami Zjednoczonymi a Chinami.
Artykuł pochodzi z 21.wydania kwartalnika „Obserwator Finansowy” – czerwiec-sierpień 2025 r.


