Zbyt tania energia nie zachęca do oszczędzania

15.05.2013 06:00

Dopłaty do energii dla biedniejszych konsumentów pochłaniają olbrzymie kwoty. Szacuje się, że w 2011 r. było to 1,9 bln dol., czyli ponad 2,5 proc. światowego PKB i 8 proc. wpływów do budżetów wszystkich państw. Zastąpienie tych dotacji programami pomocy społecznej przyniosłoby większe korzyści.

Zbyt tania energia nie zachęca do oszczędzania

(CC BY-SA k_lis)

Ekonomiści z wielu powodów nie lubią dopłat do energii uboższym konsumentom. Są kosztowne i prowadzą do zanieczyszczania środowiska, ponieważ skłaniają do zużywania nadmiernych ilości energii. Do tego słabo się sprawdzają jako instrument pomocy dla ubogich. Na ogół na dopłatach najwięcej zyskują ci, którzy akurat takiego wsparcia potrzebują najmniej. Mimo to rządom ciężko je likwidować, chociaż przemawiają za tym solidne argumenty ekonomiczne.

Są jednak przykłady, że dobrze zaplanowana strategia umożliwia redukcję dopłat przy poparciu społeczeństwa. Pozwala to lepiej wykorzystywać zasoby publiczne i zapewnić czystsze środowisko.

Nie zwraca się dostatecznej uwagi na to, że dopłaty do energii to problem występujący zarówno w państwach rozwijających się, jak i w gospodarkach rozwiniętych.

W państwach rozwijających się najczęściej stosowane są tzw. dopłaty przed opodatkowaniem – polegają na tym, że konsumenci płacą za energię mniej, niż wynoszą koszty jej podaży. W gospodarkach rozwiniętych takie dopłaty istnieją znacznie rzadziej, ale za to obowiązują w nich spore dotacje w postaci ulg podatkowych.

Mianowicie stawki podatkowe na źródła energii i samą energię są niższe od nakładanych na inne dobra konsumpcyjne, albo nie są dostatecznie wysokie, aby uzyskane wpływy wystarczyły do rozwiązania problemów wynikających ze zużycia energii. Chodzi głównie o neutralizację czynników wpływających na zmiany klimatyczne, zanieczyszczenie lokalnego środowiska oraz zagęszczenie ruchu drogowego.

Sporządzone niedawno statystyki dotyczące dopłat do energii – najobszerniejszy z dotychczas opracowanych zbiorów danych – świadczą o tym, że stosowane na świecie dopłaty do energii są olbrzymie. Szacuje się, że w 2011 r. ich wartość wyniosła 1,9 bln dol. Ta kwota to ponad 2,5 proc. światowego PKB i 8 proc. wpływów do budżetów wszystkich państw.

Punktowanie dopłat

Negatywne skutki dopłat do energii są jednak znacznie poważniejsze od ich wpływu na salda budżetowe. Jest kilka zasadniczych argumentów, przemawiających przeciwko takim dotacjom.

Po pierwsze, przez dopłaty do energii potęguje się nierówności społeczne. Najwięcej dzięki nim zyskują gospodarstwa domowe osiągające najwyższe dochody, bo to one zużywają najwięcej energii. W państwach rozwijających się średnio 20 proc. najzamożniejszych obywateli uzyskuje dzięki dopłatom sześciokrotnie więcej niż 20 proc. najuboższych (rys. 1). Jeśli więc chce się poprawić warunki życia ubogich rodzin, są lepsze rozwiązania od utrzymywania sztucznie zaniżonych cen energii, na przykład programy społeczne opracowane z myślą o konkretnych grupach.

Po drugie, dopłaty do energii hamują rozwój gospodarczy. Niskie, w związku z dotacjami, ceny energii sprawiają, że przedsiębiorstwa nie interesują się inwestycjami w sektor energetyczny. Ponadto dopłaty powodują, że ograniczone zostają wydatki publiczne przyczyniające się do wzrostu gospodarczego, między innymi na infrastrukturę, szkolnictwo i służbę zdrowia. Co więcej, taka sytuacja prowadzi do nieodpowiedniej alokacji zasobów, gdyż są one przeznaczane na przedsięwzięcia kapitało- i energochłonne.

Po trzecie, skutkiem dopłat jest większe zniszczenie środowiska naturalnego. Szacujemy, że zniesienie dotacji do energii, w tym w formie ulg podatkowych, mogłoby przynieść redukcję emisji dwutlenku węgla (związanych z produkcją energii) o 13 proc. Zmalałyby ponadto lokalne zanieczyszczenia oraz osiągnięto by spadek liczby wypadków drogowych i zmniejszono zagęszczenie ruchu.

(infografika Darek Gąszczyk)

Energetyczny doping na dwie ręce

Dopłaty do energii są wszechobecne. Na podstawie danych dotyczących 176 państw szacuje się, że w 2011 r. dopłaty przed opodatkowaniem do produktów uzyskiwanych z ropy naftowej, energii elektrycznej, gazu ziemnego i węgla wyniosły 480 mld dol. To około 0,7 proc. światowego PKB. Prawie połowę dotacji przeznacza się na produkty uzyskiwane z ropy naftowej. Około 50 proc. światowych dopłat przed opodatkowaniem notuje się w państwach Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej. Ocenia się, że ich wartość sięga 8,6 proc. PKB krajów tego regionu i 21,8 proc. ich wpływów do budżetów.

Sprawa staje się jeszcze poważniejsza w przypadku ulg podatkowych. Okazuje się bowiem, że dopłaty w tej postaci trzykrotnie przewyższają dopłaty przed opodatkowaniem.

Aż 40 proc. łącznych dotacji (zarówno przed opodatkowaniem, jak i poprzez ulgi podatkowe) stanowią dopłaty stosowane w rozwiniętych systemach gospodarczych. Jeśli chodzi o wartości absolutne, najwyższe obowiązują w USA, Chinach i Rosji. Jednakże wyrażone jako odsetek PKB regionu, dotacje w formie ulg podatkowych są na Bliskim Wschodzie i w Afryce Północnej ośmiokrotnie wyższe niż w państwach rozwiniętych.

(infografika Darek Gąszczyk)

Reforma w sześciu krokach

Reforma systemu dopłat do energii to proces trudny, ale wykonalny. Na podstawie reform wdrożonych w 19 państwach wyznaczamy 6 zasadniczych czynników, decydujących o powodzeniu programu znoszenia dopłat przed opodatkowaniem. Należą do nich:

1. Szczegółowy plan reform obejmujący wszystkie aspekty procesu. Powinny się w nim znaleźć jasno określone cele długoterminowe, takie jak doprowadzenie do uwolnienia cen oraz poprawa jakości usług. Należy także przeanalizować, kto na reformie zyska, a kto straci, co pomoże w opracowaniu działań mających łagodzić skutki wprowadzanych zmian.

2. Dalekosiężna strategia komunikacji. Należy do niej informowanie społeczeństwa o wielkości dopłat oraz o możliwych korzyściach płynących ze zreformowania systemu dotacji, na przykład o możliwościach zwiększenia priorytetowych wydatków na świadczenia społeczne.

3. Działania łagodzące skutki reformy, podejmowane w celu ochrony ubogich. Rozwiązanie preferowane polega na przygotowaniu z myślą o określonych grupach transferów gotówkowych lub pomocy w formie zbliżonej do takich transferów, które zastąpią dopłaty do energii. Mogą to być na przykład kupony zniżkowe. Jeśli takie rozwiązanie nie wchodzi w grę, należałoby się skupiać na już istniejących programach adresowanych do konkretnych grup społecznych, które można szybko rozszerzyć. Do takich należy np. pomoc stosowana w placówkach oświatowych, programy dożywiania dzieci i wsparcia dla matek, a także dotowanie transportu publicznego.

4. Odpowiednio zaplanowane i wdrażane we właściwej kolejności etapy procesu podwyższania cen. Rozbicie podwyżek na więcej etapów daje gospodarstwom domowym i przedsiębiorstwom czas na dostosowanie się do zmiany sytuacji, a rządowi pozwala zyskać wiarygodność poprzez wykazanie, że środki pozyskane dzięki znoszeniu dopłat przeznacza się na odpowiednie cele.

5. Zwiększenie sprawności przedsiębiorstw państwowych sektora energetycznego, aby w mniejszym stopniu obciążały budżet. Można to osiągnąć poprzez usprawnienie gromadzenia informacji o kosztach ponoszonych przez te firmy, a następnie ustalenie, na podstawie tych danych, celów produkcyjnych i odpowiednich bodźców.

6. Odpolitycznienie procesu ustalania cen źródeł energii i uzyskiwanej energii. Wprowadzenie mechanizmów samoczynnego określania cen, którymi będzie zarządzać niezależna agencja, może okazać się pomocne, jeśli dąży się do oddzielenia procesu ustalania cen od nacisków politycznych. To rozwiązanie przyczynia się też to do trwałości reform.

Co można zrobić, aby zreformować system dopłat do energii? Elementy różnych reform będą w dużej mierze zbliżone. Rządy będą na przykład musiały wypracować konsens w sprawie trzech kwestii: korzyści wynikających z podniesienia stawek opodatkowania energii, obniżek dzięki nim innych podatków (na przykład od wynagrodzeń) i wzrostu wydatków budżetowych.

Wyzwanie dla świata

Skutki takich reform już można analizować na przykładzie Niemiec, gdzie w 1999 r. wprowadzono w życie obszerny pakiet prośrodowiskowych zmian systemu podatkowego (ok. 85 proc. nowych wpływów do budżetu wykorzystano do tego, aby obniżyć stawki podatku od wynagrodzeń). Będzie je można obserwować również w Australii, która w 2015 r. wdroży system handlu emisjami związków węgla. Połowę wpływów z tego tytułu przeznaczy na finansowanie wypłat świadczeń społecznych i na podniesienie progów dochodowych w systemie podatkowym obowiązującym osoby fizyczne.

Reforma systemów dopłat do energii to wyzwanie dla państw całego świata. Skoordynowane wdrażanie na całym świecie programów, znoszących dopłaty do energii i wprowadzających w zamian formy pomocy lepiej dostosowanej do potrzeb konkretnych grup społecznych, przyniosłoby znaczne korzyści w postaci poprawy stanu środowiska naturalnego oraz warunków życia ubogich.

Reforma systemów dopłat to rozwiązanie szczególnie atrakcyjne dla państw, które muszą zredukować zadłużenie publiczne do poziomu zgodnego z założeniami bardziej rozważnej polityki budżetowej. Sukcesy odniesione w wielu krajach dowodzą, że taka reforma nie jest zadaniem niewykonalnym. I z pewnością sowicie się opłaca.

Benedict Clements, Stefania Fabrizio i Ian Parry pracują w Wydziale Problematyki Budżetowej MFW.

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.

(CC BY-SA k_lis)