• Ryszard Holzer

Emerytury, czyli polityka przed ekonomią

08.04.2010
Wydaje się, że  Rada Gospodarcza, kierowana przez Jana Krzysztofa Bieleckiego, zaproponowała coś w rodzaju kompromisu pomiędzy obrońcami dotychczasowej koncepcji reformy emerytalnej a tymi, którzy koniecznie chcieliby coś w niej zmienić. Ale być może ta próba kompromisu doleje tylko oliwy do ognia.

Copyright by PAP/Tomasz Gzell/


Wszystko zależy od tego, co praktycznie oznacza koncepcja „ZUS-bis” i co się stanie z pieniędzmi, jakie każdy członek OFE uzbiera w ciągu lat swojej pracy. Czy trafią w całości do ZUS – jak tydzień temu mówił „Gazecie Wyborczej” Jan Krzysztof Bielecki? A może ów „ZUS-bis”, jaki pojawił się po posiedzeniu Rady, miałby być tylko płatnikiem, zaś fundusze pozostawałyby pod zarządem zakładów  emerytalnych – jak twierdzi Aleksandra Wiktorow, była prezes Zakładu, a obecnie członek Rady? A w ogóle. jak miałby się ZUS-bis do ZUS? Czy byłby tylko subfunduszem Zakładu, czy odrębną instytucją, powołaną specjalnie w tym celu?

Na te pytania trudno odpowiedzieć, bo propozycja Rady trafiła na biurko premiera, a nie na biurka dziennikarzy i ekonomistów. Wiadomo jedynie, że rząd w sprawie przyszłości systemu emerytalnego jest podzielony, a w grę wchodzi nie tylko dobro przyszłych emerytów, ale także takie tematy, jak kwestia obrony systemu ubezpieczeń rolniczych, deficyt budżetowy i dług publiczny. A instytucje finansowe, które zarządzają pieniędzmi gromadzonymi w OFE, także mają swoje interesy i potrafią o nie zabiegać.

Najpierw była reforma

Już w latach 90. jasne się stało, że trendy demograficzne powodują niemożność kontynuowania tradycyjnego systemu emerytalnego, tak zwanego repartycyjnego, w którym kolejne pokolenia ze swych składek finansują emerytury poprzednich pokoleń, wiedząc, że z kolei na ich emerytury zapracują ich dzieci. Dopóki na każdego emeryta przypada 4-5 pracujących (jak to wciąż ma miejsce w Polsce), dopóty składka może być relatywnie niewielka, a świadczenia emerytalne stosunkowo wysokie. Co jednak począć, gdy relacje będą się pogarszały? Z danych Eurostatu wynika, że to właśnie stanie się w Polsce, gdzie już za kilkanaście lat na każdego emeryta będą przypadały tylko trzy osoby w wieku produkcyjnym, a w połowie wieku mniej niż dwie. Jasne jest, że w takiej sytuacji świadczenia będą musiały być niższe.

Twórcami reformy systemu emerytalnego w Polsce powodowała w pierwszym rzędzie właśnie świadomość danych demograficznych. Zaproponowali w miejsce systemu repartycyjnego system mieszany, w którym docelowo emerytury ubezpieczonych będą pochodzić z dwóch źródeł – tj. z ZUS i z środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych, czyli w kapitałowej części systemu. Składka emerytalna (19,52 proc. tak zwanej podstawy wymiaru składki, czyli w praktyce zarobków), zgodnie z  wprowadzoną od 1999 r. reformą emerytalną dzielona jest pomiędzy dwa „filary” systemu emerytalnego, przy czym do ZUS trafia 12,22 proc. a do OFE 7,3 proc. podstawy wymiaru. Część trafiająca do OFE jest inwestowana zgodnie z ustawowymi ograniczeniami, zmniejszającymi ryzyko strat kapitałów należących do przyszłych emerytów. W praktyce OFE znakomitą większość zgromadzonych już 175 mld złotych zainwestowały w obligacje państwowe, a resztę w akcje notowane na warszawskiej giełdzie.

Nowy system emerytalny obejmuje obowiązkowo tych wszystkich, którzy urodzili się nie wcześniej niż 1 stycznia 1969 roku. Urodzeni od początku 1949 roku mogli wybrać – czy korzystać z usług OFE, czy w całości pozostać w ZUS.

Wprowadzająca reformę ustawa z października 1998 roku nie określiła dokładnie sposobu wypłacania emerytur w nowym systemie. Aby problem rozwiązać, jesienią 2008 r., parlament przegłosował ustawę o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych. Przewidywała ona, że zgromadzone w OFE pieniądze będą – po przejściu właściciela konta emerytalnego na emeryturę – trafiały do funduszy zarządzanych przez zakłady emerytalne, odrębne od istniejących obecnie towarzystw emerytalnych, które będą zajmowały się wypłacaniem świadczeń.

Reforma reformy

Jednak w styczniu zeszłego roku prezydent Lech Kaczyński zawetował ustawę, a parlamentowi nie udało się odrzucić prezydenckiego weta. W efekcie nadal nie wiadomo, kto i jak ma wypłacać emerytury w nowym systemie.

Ta zawetowana przez Lecha Kaczyńskiego ustawa, z jesieni 2008 roku, praktycznie domykająca reformę systemu emerytalnego, została w parlamencie przyjęta głosami posłów Platformy i PSL. Pomimo to prawie dokładnie rok później dwoje ministrów koalicyjnego rządu, czyli szef resortu finansów Jacek Rostowski i minister pracy Jolanta Fedak, wyszło z propozycją całkowicie odmienną, oznaczającą praktycznie częściowe odstąpienie od założeń reformy. W przedstawionej przez nich koncepcji nie tylko pieniądze uzbierane w OFE trafiałyby ostatecznie do ZUS, który byłby jedynym płatnikiem, ale na dodatek – zgodnie z koncepcją, jaką przedstawili na wspólnej konferencji prasowej 4 listopada zeszłego roku – do OFE, zamiast dotychczasowych ponad 7 proc. zarobków miałoby wędrować tylko 3 proc. Zwiększona zaś zostałaby składka w części trafiającej do ZUS.

Co takiego zdarzyło się  na przestrzeni kilkunastu miesięcy, że przedstawiciele rządu zaczęli lansować pomysł wyraźnie sprzeczny z wcześniejszymi planami? Wiadomo co – kryzys zmienił sytuację polskiego budżetu. Wzrósł deficyt, zagrażając nie tylko rządowym planom przyjęcia euro w ciągu kilku najbliższych lat, ale także stwarzając realną groźbę przekroczenia ustawowych progów oszczędnościowych. Jeśli – to realna groźba w przyszłym roku – dojdzie do przekroczenia bariery 55 proc. relacji zadłużenia do PKB, to konieczne będą radykalne i kosztowne politycznie cięcia budżetowych wydatków i podniesienie podatków.

Według wyliczeń resortu pracy ograniczenie składki wpływającej do OFE do 3 proc. zwiększyłoby wpływy do ZUS o ok.13 mld złotych (w pierwszym roku, w kolejnych suma rosłaby, już za parę lat przekraczając 20 mld zł). O tyle samo niższe byłyby więc dotacje państwowe do ZUS. Tych 13 miliardów to mniej więcej jeden procent polskiego PKB. Ten jeden procent, kumulujący się z roku na rok, może uchronić nas przed przekroczeniem progu oszczędnościowego, a także przybliżyć dzień, w którym przyjmiemy euro (do czego konieczny jest deficyt finansów publicznych poniżej 3 proc. i dług publiczny nie przekraczający 60 proc.).

Pomysły ministrów spotkały się z dość powszechną krytyką. Jeśli nawet brać w nawias opinie ekonomistów zawodowo związanych z instytucjami finansowymi zarządzającymi funduszami emerytalnymi, to trudno uczynić to samo z krytyką Narodowego Banku Polskiego, a także Komisji Nadzoru Finansowego, która uznała próbę zwiększenia tą drogą wpływów ZUS za działanie „podporządkowane bieżącym i krótkookresowym celom politycznym”. Ostatecznie od pomysłów ministrów odciął się premier Donald Tusk. Pomimo to minister Jolanta Fedak przedstawiła na początku roku projekt zmian ustawowych. Aby osłodzić źle odbierane przez opinię publiczną przejęcie na bieżące wypłaty emerytur części składki, projekt przewiduje także możliwość pobrania w gotówce części zgromadzonego kapitału przez osoby przechodzące na emeryturę. Ministerialna propozycja zawiera także pomysł, aby nie tworzyć nowych instytucji, ale zebrane fundusze powierzyć w całości ZUS-owi.

Te propozycje resortu pracy zostały entuzjastycznie przyjęte przez Ministerstwo Finansów, które w swym oficjalnym stanowisku stwierdziło, że zmiany zapewnią „zmniejszenie potrzeb pożyczkowych państwa (…) Poprawie ulegnie zatem stan finansów państwa”. W sumie jednak z punktu widzenia resortu finansów sprawa stała się mniej paląca, odkąd sprawa wejścia do strefy euro została odłożona, a wzmacniający się złoty zmniejszył koszt obsługi zagranicznego zadłużenia. Mówił o tym m.in. minister Michał Boni.

Dlatego na placu boju pozostała przede wszystkim minister Fedak, która – zanim zabrała się za propozycje „reformowania reformy” – najpierw pozbyła się z resortu wiceminister Agnieszki Chłoń-Dominczak, jednej ze współtwórców reformy emerytalnej w jej obecnym kształcie. Dla PSL, z którego ramienia pani minister piastuje stanowisko, oczywiście najważniejsze nie są ani OFE, ani  ZUS, ale wypłacający rolnikom pieniądze KRUS. Tymczasem dla polityków PO, włączając w to ministra finansów, emerytury rolnicze to potencjalne źródło znacznych oszczędności budżetowych. Głosy na ten temat przyczyniły się w końcówce zeszłego roku do ochłodzenia stosunków z koalicjantem, broniącym KRUS jak niepodległości. Do kontrataku przystąpił wicepremier Waldemar Pawlak, który m.in. w rozmowie z „Dziennikiem Gazetą Prawną” stwierdził, że najlepiej byłoby – zamiast zmieniać KRUS – na odwrót – zlikwidować ZUS i wprowadzić system emerytalny wzorowany na kanadyjskim, gdzie obywatele płacą niewielką zryczałtowaną składkę emerytalną i w zamian otrzymują równie niewielką emeryturę. Jeśli ktoś chce mieć na starość więcej, to musi sam oszczędzać. Wicepremier nie wspomniał jednak o tym, że wprowadzenie podobnego systemu u nas oznaczałoby konieczność drastycznego podniesienia podatków, aby sfinansować emerytury ze starego systemu, tego sprzed reformy z 1999 roku. Najbardziej ucierpieliby na tym obecni 30-40-latkowie, którzy przez najbliższe ćwierć wieku musieliby finansować emerytury swoich rodziców i dziadków.

Propozycja minister Fedak wpisują się w ten właśnie kontekst polityczny, odwracając uwagę opinii publicznej od niewygodnego dla PSL tematu.

Udoskonalić system

Aby uwiarygodnić swe działania, szefowa resortu pracy podkreśla, że OFE są drogie i nieefektywne. I trudno zaprzeczyć, że ma sporo racji. Instytucje finansowe prowadzące OFE dostały luksusowe warunki, mając prawo pobierać wysoką opłatę za samo przyjęcie wpływającej składki – początkowo 10 procent, potem 7, a docelowo (od 2014 roku) 3,5 proc. Dodatkowo pobierają niewielką procentowo, ale łącznie idącą w miliony, opłatę „za zarządzanie” zgromadzonymi aktywami.

Czy to rzeczywiście oznacza – jak twierdzi Jolanta Fedak – że OFE są droższe od ZUS? Taką tezę można obronić wyłącznie wtedy, gdy nie liczy się faktycznych kosztów działania ZUS – finansowanego z podatków i pobierającego od OFE część opłaty za przekazywanie środków. Tym niemniej zastrzeżenia wobec działania funduszy podzielają także w znacznej mierze osoby związane z reformą emerytalną od początku, jak minister Michał Boni. Jest on zdecydowanym przeciwnikiem „działań, które w zasadzie rozbrajałyby drugi filar i likwidowały sens istnienia w Polsce tej części rynku kapitałowego – emerytur kapitałowych”. Podkreśla jednak, że konieczne jest zwiększenie efektywności całego systemu, doprowadzenie do tego, że OFE efektywniej będą pomnażały nasze nagromadzone oszczędności, a za to obniżały swoje koszty.

Jednocześnie – zdaniem ministra – gdy już nasze finanse publiczne wyjdą  na prostą z obecnego dołka, należałoby rozważyć możliwość  rozsznurowania gorsetu, który zmusza OFE do kupowania przede wszystkim obligacji, ograniczając ich możliwość inwestowania w potencjalnie bardziej dochodowe (choć także bardziej ryzykowne) walory – także za granicą, do czego zresztą zamierza nas zmusić Komisja Europejska, która uważa, że obecne zapisy ograniczają unijne zasady swobody inwestycyjnej.

Także w rządowym planie konsolidacji finansów publicznych nic nie mówi się o obniżce składki do OFE, choć jest w nim mowa o wprowadzeniu bezpiecznych funduszy dla osób, którym tylko kilka lat brakuje do emerytury, zakazie prowadzenia akwizycji przez fundusze emerytalne i dalszym obniżaniu przez nie opłat, a także o wprowadzeniu systemu wymuszającego większą ich konkurencyjność. Jak dotąd wyniki OFE nie są bowiem lepsze od wyników działających na rynku porównywalnych funduszy inwestycyjnych, a konkurencja pomiędzy nimi praktycznie ograniczała się do konkurencji pomiędzy tysiącami działających na rynku akwizytorów funduszy.

Rzecz jednak nie w tym, czy system „zusowski” jest lepszy od „systemu OFE”. Od początku reformy emerytalnej jej twórcy argumentowali, że system kapitałowy (OFE) ma tylko uzupełnić system repartycyjny (ZUS), a nie całkowicie go zastąpić. Jak to ujmują eksperci FOR Magdalena Flis, Piotr Pękała i Wiktor Wojciechowski, istnienie dwóch równoległych systemów emerytalnych służy stabilizacji wypłacanych świadczeń – w okresie dobrej koniunktury waloryzacja w ZUS jest bowiem wprawdzie niższa od stopy zwrotu uzyskiwanej przez OFE, za to „w okresie spowolnienia gospodarczego waloryzacja w ZUS jest wyższa od zysków OFE”.

Mieszany – repartycyjno-kapitałowy system emerytalny – miał też zmniejszyć presję  polityczną. Jak mówi profesor Jerzy Osiatyński, „system kapitałowy pozwala na polityczne w miarę bezbolesne zmniejszenie przeciętnej renty i emerytury w relacji do przeciętnej płacy. W systemie repartycyjnym to wymaga podjęcia przez rząd niepopularnej decyzji politycznej, a w systemie kapitałowym tą operację wykonuje rynek, gdyż wysokość świadczenia emerytalnego od nagromadzonego kapitału nie jest bynajmniej gwarantowana”.

Jak z tej perspektywy wygląda propozycja Rady Gospodarczej Jana Krzysztofa Bieleckiego? Pozornie logicznie. Bielecki argumentuje, że „jeden organizator, gwarant państwowego systemu wypłat świadczeń emerytalnych, wydaje się niezłym rozwiązaniem”. Rzeczywiście – po co powoływać kosztowne nowe instytucje do wypłaty świadczeń, skoro już robi to ZUS?  W tej logice jest jednak zatrute ziarno. ZUS czy ZUS-bis będą bowiem podlegały naciskom politycznym. Czy zgromadzone oszczędności będą równie bezpieczne jak w zakładach emerytalnych, posiadających państwową gwarancję? Na dodatek w propozycji Rady Gospodarczej przewiduje się mechanizmy indeksacji z pieniędzy budżetowych wypłacanych emerytur. Taka indeksacja, jej mechanizmy i wysokość byłaby kolejnym wprowadzeniem polityki tam, skąd została wyproszona. A skoro tak, to może nie warto było jeść tej żaby?


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test