Groźniejsza nierównowaga budżetu niż cięcia wydatków

Rząd zapowiada, że w najbliższych tygodniach przyjęta zostanie ustawa ze wskaźnikiem hamującym wzrost części wydatków publicznych. Pani analizowała skuteczność stosowania tego typu rozwiązań w różnych krajach świata. Czy mają one sens?

Większość ekonomistów zajmujących się regułami fiskalnymi jest zdania, że ich przyjęcie, czyli nałożenie ograniczeń prawnych na decyzje dotyczące finansów publicznych, przynosi pozytywne skutki. Nie trzeba zresztą ekonomisty, aby dostrzegać niebezpieczeństwa płynące z oportunizmu polityków, mających tendencję do ciągłego powiększania wydatków. Dlatego pierwsze reguły, ograniczające swobodę w sięganiu polityków do kasy publicznej, wprowadzono w niektórych stanach USA już w XIX wieku. Dziś reguły fiskalne ma 80 krajów będących członkami IMF, a więc niemal co drugi. Statystycznie na każdy z tych krajów przypada 2,5 reguły fiskalnej.

Takie ograniczenia zmniejszają jednak możliwości elastycznego reagowania polityki fiskalnej na zmiany w otoczeniu, a taka elastyczność jest pożądana, zwłaszcza w czasie kryzysu.

Pojawiały się hipotezy, że reguły mogą oddziaływać procyklicznie, czyli ich wprowadzenie może pogłębiać wahania koniunktury, podczas gdy odpowiedzialna polityka fiskalna powinna być antycykliczna. To obawa szczególnie uzasadniona w warunkach unii walutowej, gdzie mamy jednolitą politykę pieniężną i tylko polityka fiskalna pozostaje narzędziem łagodzenia wahań koniunktury w skali kraju. Generalnie jednak badania prowadzone przez ekonomistów w odniesieniu do krajów Unii Europejskiej nie potwierdziły tych obaw.

Wskazały, że po wprowadzeniu europejskich reguł fiskalnych, zawartych w Pakcie Stabilności i Wzrostu, polityki fiskalne nie stały się bardziej procykliczne niż wcześniej. Inaczej było jedynie w tych nielicznych krajach, które nie zachowywały w polityce fiskalnej żadnego marginesu bezpieczeństwa.

Jak zawsze w ekonomii, wszystko zależy od wielu uwarunkowań. Skuteczność reguł zależy w dużej mierze od szczegółowych rozwiązań. Z przywoływanych przed chwilą badań wynika na przykład, że reguły wydatkowe, a taką przygotowuje teraz rząd, są mniej skuteczne w ograniczaniu nierównowagi fiskalnej niż reguły dotyczące deficytu czy długu publicznego. Niektóre z reguł ograniczających deficyt odnoszą się nie do deficytu rzeczywistego, lecz strukturalnego, a więc oczyszczonego z wpływu wahań koniunktury, co wychodzi naprzeciw obawom, że zadziałają procyklicznie.

Polska ma już  regułę dotyczącą długu, i to zapisaną w Konstytucji, która zabrania zaciągania zobowiązań zwiększających dług publiczny w relacji do PKB ponad próg 60 proc. Ustawa o finansach publicznych stawia dodatkowe progi na poziomie 50 i 55 proc. I mimo istnienia tej reguły od kilkunastu lat finanse publiczne mamy w kiepskim stanie.

Wyobraźmy sobie jednak, że Polska nie ma tej reguły. Czy sytuacja byłaby lepsza? Wydaje się, że ta reguła nieźle spełnia swoje zadanie. Politycy rzeczywiście przestraszyli się, że dług może przekroczyć próg 55 proc., i to zwiększa szansę na prowadzenie odpowiedzialnej polityki fiskalnej. Choć oczywiście samo istnienie reguł sukcesu nie gwarantuje. Politycy mogą wiele.

W Polsce kilka miesięcy temu pojawiały się sugestie, że w nadzwyczajnej sytuacji, spowodowanej globalnym kryzysem, należy rozważyć zawieszenie tej reguły. Ale u nas można byłoby to zrobić tylko poprzez zmianę Konstytucji i odpowiednich ustaw; w obecnych warunkach operacja byłaby trudna do przeprowadzenia.

Łatwiej poszło w Wielkiej Brytanii. Kiedyś była chwalona za wprowadzenie tzw. złotej reguły fiskalnej, wymagającej równoważenia bieżących wpływów i wydatków publicznych, z wyłączeniem wydatków inwestycyjnych. Ale w 2008 roku zawieszono funkcjonowanie tej reguły. Dlatego ekonomiści zajmujący się polityką fiskalną podkreślają, że jednym z warunków skutecznego działania reguł jest ich trwałość i niska podatność na zmianę. Ponadto powinny one dotyczyć całego sektora finansów publicznych, a nie np. tylko budżetu centralnego. I cały system finansów publicznych musi być przejrzysty, aby ograniczać możliwość omijania reguł za pomocą kreatywnej księgowości.

Dziś wszyscy piętnują zachowania Grecji, ale słusznie piętnuje się także polskie praktyki, polegające m.in. na przesuwaniu pozycji pomiędzy centralnym budżetem państwa a – na przykład – funduszami ubezpieczeń społecznych. Ponadto reguła musi operować jasno zdefiniowanym wskaźnikiem i ten wskaźnik musi być pod kontrolą nie tylko rządu czy parlamentarnej większości, ale też instytucji niezależnych. I wreszcie – musi być wyraźna i nieuchronna kara za łamanie reguł.

Wszyscy mają w pamięci sytuację, gdy takiej kary, dzięki sile politycznej w gremiach unijnych, uniknęły w 2003 r. Niemcy i  Francja, które złamały unijną regułę fiskalną dotyczącą utrzymywania deficytu poniżej poziomu 3 proc. PKB. Z perspektywy czasu okazało się, że w Europie najlepszą karą za nieprzestrzeganie reguł fiskalnych jest groźba niedopuszczenia kraju do strefy euro. Gdy tworzono strefę euro, średni deficyt finansów publicznych wynosił w tej strefie 1 proc. PKB, a w 2003 roku sięgał już 3 proc. PKB.

Ekonomiści są więc raczej zgodni, że reguły fiskalne mają sens, ale nie są zgodni w kwestii, jak radzić sobie z nadmiernym deficytem i długiem. Jedni zalecają odważne cięcia wydatków, inni straszą, że to niekorzystnie wpłynie na wzrost PKB i pogłębi deficyt. Ci drudzy nawołują raczej do podwyżki podatków, co z kolei w opinii tych pierwszych stłumi wzrost. Co wynika z Pani analiz sposobów i efektów reform fiskalnych w różnych krajach świata?

Zebrałam wyniki różnych badań nad przypadkami konsolidacji fiskalnej – za taki przypadek na ogół uznaje się zmniejszenie pierwotnego, strukturalnego deficytu budżetowego o co najmniej 1,5 proc. PKB w ciągu niedługiego okresu, do trzech lat. Za sukces uznaje się, gdy przez następne trzy lata deficyt nie pogarsza się o więcej niż 0,75 proc. PKB.

Okazuje się, że w krajach UE aż około połowa przypadków konsolidacji fiskalnej notowanych po 1970 roku szybko została nagrodzona boomem w gospodarce. Ponadto wyodrębniłam 73 przypadki zmniejszenia deficytu i 40 jego zwiększenia w krótkim okresie. Z tych 113 łącznie przypadków zmiany polityki fiskalnej prawie połowa, bo 50, przyniosła tak zwane nie-keynesowskie efekty. Ekonomia keynesowska zakłada, że powiększanie deficytu budżetu państwa pozytywnie wpływa na popyt i wzrost gospodarczy, a jego pomniejszanie – negatywnie. Efekt nie-keynesowski mamy wówczas, gdy w praktyce dzieje się inaczej.

Czyli sternicy polityki fiskalnej na pytanie, czego mamy spodziewać się po reformie finansów, mogą spokojnie odpowiedzieć: na dwoje babka wróży. Możemy mieć boom albo recesję.

Ekonomiści analizowali warunki, w jakich pojawiały się efekty nie-keynesowskie, i wskazują, że występowały one tam, gdzie skala nierównowagi była duża. Mówiąc w uproszczeniu, gdy finanse publiczne są w dramatycznym stanie, to odważne decyzje polityków przywracające równowagę dają przedsiębiorcom i konsumentom pozytywny impuls, przywracają optymizm i mogą pobudzić popyt w większej skali, niż wyniesie ubytek wynikający z redukcji wydatków publicznych.

Z badań na ten temat można wyciągnąć następujące wnioski: zaproponowana reforma finansów publicznych, aby zakończyła się sukcesem, musi być przejrzysta. Powinna redukować deficyt poprzez zmniejszanie wydatków, a nie podnoszenie podatków. Znaczenie ma wielkość i skala dostosowania. Obcinać wydatki należy raczej radykalnie niż łagodnie, choćby dlatego, że zwykle część wydatków i tak powraca pod naciskiem różnych lobbies i jak tnie się z zapasem, to jest nadzieja, że odbicie wydatków nie zniweczy całej operacji. Badania potwierdzają też potoczne obserwacje, które znamy z gazet: że na rok przed wyborami politycy nie są skłonni do forsowania reform fiskalnych i że sukcesowi w przywracaniu równowagi sprzyja przeprowadzanie reform w pierwszym roku po wyborach, gdy rządzący mają najwyższy kredyt zaufania. Prawdopodobieństwo sukcesu zwiększa się też, gdy rząd jest jednopartyjny, a nie koalicyjny.

Krótko mówiąc, szansę na reformę finansów mamy dopiero za mniej więcej dwa lata, ale jak wyliczyć prawdopodobieństwo, że i u nas przyniesie ona boom?

Wyników takich badań  jeszcze, niestety, nie znalazłam.

Rozmawiał Sławomir Lipiński

Źródła

Liczby cytowane w wywiadzie zostały zaczerpnięte m.in. z baz danych Komisji Europejskiej, OECD i IMF.

Prace nt. reguł fiskalnych: Bohn H., Inman R., „Balanced Budget Rules and Public Deficits: Evidence from the U.S. States”, NBER Working Paper 5533; Buti M., Giudice G., „Maastricht’s Fiscal Rules at Ten: An Assessment”, Journal of Common Market Studies, vol. 40; IMW Fiscal Affairs Department: „Fiscal Rules—Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances”, 2009; Inman R., „Do Balanced Budget Rules Work? U.S. Experience and Possible Lessons for the EMU”, NBER Working Paper 5838; Kopits G., Symansky S., „Fiscal Policy Rules”, IMF Occasional Paper 162; Milesi-Feretti G., „Good, Bad or Ugly? On the Effects of Fiscal Rules with Creative Accounting”, IMF Working Paper, WP/00/172; von Hagen J., „Fiscal Rules, Fiscal Institutions and Fiscal Performance”, The Economic and Social Review, vol. 33, 2002

Prace nt. konsolidacji fiskalnych: Martin Larch and Alessandro Turrini, „Received wisdom and beyond: Lessons from fiscal consolidations in the EU”, European Commission, January 2009; Alesina A. and Perotti R., „Fiscal Adjustments in OECD Countries: Composition and Macroeconomic Effects”, IMF Staff Papers, 44; Hagen J. von, Hughes Hallett A. and Strauch R., „Budgetary Consolidation in Europe: Quality, Economic Conditions and Persistence”, Journal of the Japanese and International Economies, Vol. 16, No. 4; OECD Economic Outlook, „Fiscal consolidation: lesson from past experience”, May 2007; Zaghini, A., „The economic policy of fiscal consolidations: the European experience”, Banca d’Italia, Temi di discussione, No. 355.

Dr Joanna Siwińska-Gorzelak jest adiunktem na Wydziale Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego. Była stypendystką Fulbrighta (2001), laureatką Nagrody Fundacji Nauki Polskiej dla młodych naukowców (2002) i zwyciężczynią w konkursie im. Witolda Kuli na najlepszą pracę doktorską z ekonomii (2003). Jest autorką bądź współautorką publikacji na temat teorii wzrostu i polityki fiskalnej, w tym współautorką książki „Instytucje a polityka makroekonomiczna i wzrost gospodarczy”.