content
  • Prof. dr hab. Maciej Bałtowski, Wydział Ekonomiczny UMCS w Lublinie

Kapitalizm polityczny á rebours

10.03.2010
Tezy o srebrach rodowych i strategicznych interesach państwa okazują się zwykle zasłonami dymnymi dla partykularnych interesów. W pierwszych latach transformacji były to przede wszystkim interesy ludzi władzy i administracji. Obecnie są to interesy grup branżowych, kierownictw i załóg firm państwowych, które pod opiekuńczymi skrzydłami polityków uzyskują warunki pracy i płacy znacząco lepsze niż byłoby to możliwe w przypadku konkurencji rynkowej.

Copyright by PAP/Leszek Szymański/


Niedawno przeczytałem, że czeski koncern energetyczny CEZ, w którym państwo posiada większościowe udziały, w rzeczywistości „rządzi dziś państwem czeskim”, a prezes CEZ-u Martin Roman jest najbardziej wpływowym człowiekiem w kraju. To przykład nasilającego się w ostatnich latach zjawiska – groźnego zarówno dla sfery gospodarki, jak i sfery życia publicznego – które wraz z prof. Tomaszem Mickiewiczem z University College London określiłem wcześniej kapitalizmem polityczny á rebours.

Co to takiego ów polityczny kapitalizm á rebours? Otóż istniejące przedsiębiorstwa państwowe, zarówno kadra kierownicza, jak i zorganizowane załogi, nie tylko utrzymują stare nadzwyczajne przywileje i uprawnienia, ale i podejmują różnorodne działania o charakterze pasożytniczym wobec innych branż, pozostałej części gospodarki oraz konsumentów. Działania te polegają na wywieraniu nacisków na polityków, w gestii których znajdują się owe przedsiębiorstwa państwowe, tzn. którzy wykonują wobec nich (w imieniu społeczeństwa!) prawa własności. Chodzi głównie o to, aby za wszelką cenę zachować status quo i wiążące się z nim przywileje, aby nie podejmować wobec tych „trudnych sektorów” rzeczywistych działań restrukturyzacyjnych. Co w długim okresie może mieć katastrofalny skutek dla całej gospodarki.

Zjawisko to jest charakterystyczne w mniejszym bądź większym stopniu dla wszystkich krajów postsocjalistycznych, w tym także Polski. Ale szczególnie nasila się tam, gdzie procesy prywatyzacyjne nie objęły dużych przedsiębiorstw infrastrukturalnych i sieciowych.

Trochę  historii

Dla okresu przejścia od socjalistycznego ustroju politycznego i gospodarczego do rynkowej demokracji charakterystyczne było zjawisko, które prof. Jadwiga Staniszkis nazwała i spopularyzowała jako kapitalizm polityczny.

Generalnie rozumie się przez to określenie czerpanie przez niektórych polityków i ludzi władzy różnorodnych korzyści (tzw. rent politycznych) z istnienia przedsiębiorstw państwowych, szczególnie podlegających przekształceniom własnościowym. Te korzyści – uzyskiwane w końcu lat 80. przez funkcjonariuszy ancien régime, a w pierwszej połowie lat 90. przez niektórych reprezentantów nowej władzy – polegały albo wprost na formowaniu prywatnego kapitału finansowego, albo przynajmniej na zagwarantowania sobie uprzywilejowanych w stosunku do reszty obywateli warunków egzystencji. Najpierw było to zjawisko uwłaszczania się nomenklatury poprzedniego ustroju (spółki nomenklaturowe na bazie przedsiębiorstw państwowych, a więc zamiana władzy na własność). Potem, już po zmianie ustroju, mieliśmy obsadzanie rad nadzorczych, korupcyjne przesuwanie kapitału z sektora państwowego do prywatnego (na szczęście w Polsce stosunkowo nieliczne w porównaniu z innymi krajami byłego obozu radzieckiego) czy nieprawidłowości przy tworzeniu prawa, koncesjonowaniu bądź udzielaniu zamówień publicznych. Wszystko w warunkach okresu przejściowego, przy braku tradycji przyzwoitego biznesu (i oddzielenia polityki od gospodarki) oraz braku instytucjonalnych gwarancji praw własności i przejrzystych rozwiązań z zakresu nadzoru korporacyjnego (corporate governance).

Niezależnie od tego, że dyskontowanie wpływów, jakie daje władza, odbywało się kosztem poszczególnych firm państwowych, a więc dobra ogólnospołecznego, prawdziwe zło kapitalizmu politycznego (a potem kapitalizmu sektora publicznego, w którym już nie tylko sfera przedsiębiorstw, ale i sfera usług publicznych stała się „łupem politycznym”) leżało nie tyle w sferze czysto ekonomicznej, ile w sferze społecznej. Nieuzasadnione przywileje, szczególnie związane z wykonywaniem funkcji politycznych i administracyjnych, jednych grup społecznych wobec innych mają katastrofalny wpływ na ład społeczny i spoistość społeczną. Podważają zaufanie do państwa i pomniejszają energię społeczną.

Wygasanie kapitalizmu politycznego

Od końca lat 90. zjawisko kapitalizmu politycznego zaczęło wygasać w naturalny sposób, choć zbyt optymistyczne byłoby stwierdzenie, że dziś po ponad 20 latach od zmiany ustrojowej problem zupełnie nie istnieje. To „cywilizowanie” relacji polityka – gospodarka w Polsce, odchodzenie od niedobrej spuścizny ustroju socjalistycznego, w którym „władza mogła wszystko”, miało wiele różnorodnych przyczyn, z których najważniejsza – wydaje się – to postępująca prywatyzacja i w konsekwencji kurczenie się domeny państwowej. Ważne było także, często związane z prywatyzacją, wchodzenie kapitału zagranicznego wraz z pozytywnym bagażem sprawdzonych przez dziesiątki lat „dobrych praktyk” w obszarze corporate governance, i ogólnie – internacjonalizacja polskich przedsiębiorstw.Można wskazać pewne konkretne fakty zmieniające in plus sytuację w tym zakresie. Chodzi mi tu m.in. o:

  • zmiany prawne, w szczególności związane z wprowadzeniem ustawy o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (marzec 2000 r.) oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej (wrzesień 2001 r.),
  • wprowadzenie przez Warszawską Giełdę Papierów Wartościowych dokumentu „Dobre praktyki w spółkach publicznych” (2002 r.),
  • przyjęcie „Zasad OECD corporate governance” przez Ministerstwo Skarbu Państwa jako „miękkiego prawa”, zalecanego do stosowania w spółkach z udziałem Skarbu Państwa i wydawanie na tej podstawie kolejnych zarządzeń Ministra SP (po raz pierwszy w kwietniu 2004 r.) zawierającego dobre praktyki nadzoru właścicielskiego,
  • wprowadzenie przez Ministra Skarbu Państwa Aleksandra Grada – po raz pierwszy po 18 latach przemian ustrojowych – konkursowego naboru na stanowiska członków rad nadzorczych spółek z udziałem Skarbu Państwa (grudzień 2007 r.).

Należy nadmienić, że w literaturze naukowej dotyczącej problemów transformacji postsocjalistycznej istnieją dobrze udokumentowane badania (np. Hellmana i in. 2003, czy Djankowa i Murella 2002), przynoszące szereg argumentów za szybką i głęboką prywatyzacją jako niezbędnym warunkiem „odłączenia” polityków od gospodarki. Jeśli procesy przekształceń własnościowych przebiegają niemrawo, następuje petryfikacja sektora publicznego i długotrwałe, coraz trudniejsze do zredukowania, oddziaływanie władzy politycznej na przedsiębiorstwa państwowe. Stają się one wówczas atrakcyjnym miejscem realizacji prywatnych korzyści ludzi władzy (szczególnie poprzez polityczne nominacje do organów zarządzających), co pociąga za sobą zniechęcenie polityków do reform sfery corporate governance i utrwalanie się złych praktyk.

Kapitalizm polityczny w drugą stronę

O ile więc w klasycznym kapitalizmie politycznym ludzie władzy czerpali nieuzasadnione korzyści z domeny państwowej ze szkodą dla dobra wspólnego, o tyle w kapitalizmie politycznym á rebours domena państwowa czerpie nieuzasadnione korzyści – również ze szkodą dla dobra wspólnego – dzięki przyzwoleniu ludzi władzy. Działania w tym zakresie są sankcjonowane, a przynajmniej tolerowane przez polityków i biurokratów.

Oczywiście za określeniem „korzyści przedsiębiorstw państwowych” kryją się korzyści konkretnych ludzi, związanych z tymi przedsiębiorstwami – przede wszystkim właśnie załóg pracowniczych, zorganizowanych w roszczeniowe związki zawodowe, czy tych politycznych nominatów w zarządach i radach nadzorczych, którzy wobec swoich miernych umiejętności i kwalifikacji nigdy nie osiągnęliby porównywalnych stanowisk w sektorach rynkowych.

„Wyrozumiałość” polityków wobec przywilejów firm państwowych nie jest oczywiście przypadkowa. Jest kosztem – płaconym z kasy budżetowej – spokoju społecznego czy kupowania sympatii wyborczych. Najważniejsze i najsilniejsze przedsiębiorstwa z domeny państwowej w takich newralgicznych branżach, jak energetyka, górnictwo, koleje czy usługi pocztowe, zatrudniają dziesiątki tysięcy pracowników. W Polsce podręcznikowym przykładem tego typu szkodliwych działań było np. przydzielanie lekką ręką od końca lat 90. nadzwyczajnych przywilejów branży elektroenergetycznej czy wydobywczej (od rządu Jerzego Buzka aż do rządu Kazimierza Marcinkiewicza włącznie). Polegały one na podpisywaniu układów zbiorowych, zapewniających m.in. załogom państwowych spółek in gremio, w których istniały wówczas ewidentne przerosty zatrudnienia, gwarancji pracy na dalszych 10–15 lat. Stanowiło to i stanowi do dziś ewidentną przeszkodę przy prywatyzacji i restrukturyzacji tych przedsiębiorstw, skutkuje nie tylko zmniejszeniem wpływów budżetowych, ale i – w warunkach globalizacji – w dużym stopniu powoduje pogorszenie pozycji konkurencyjnej polskich przedsiębiorstw w stosunku do rywali zagranicznych.

W tym obszarze mieści się również wymuszanie na państwie przez państwową Pocztę Polską utrzymania monopolu na dostarczanie przesyłek listowych. Czego skutkiem jest wysoka cena i niska jakość usług. Restrukturyzacja Polskich Kolei Państwowych idzie jak po grudzie, i to bynajmniej nie z powodu braku pomysłów czy kapitału, lecz z powodu ustępliwości polityków wobec nieracjonalnych, krótkookresowych żądań załóg pracowniczych. Także problemy przemysłu stoczniowego wzięły się w dużym stopniu stąd, że państwowy właściciel przez długie lata bardziej pod uwagę brał krótkookresowe interesy załóg pracowniczych niż długookresowe interesy przedsiębiorstw.

Przytoczone wcześniej badania empiryczne Hellmana i in. (2003) przynoszą interesujące informacje również w tym zakresie. Autorzy ustalili, że przedsiębiorstwa państwowe dużo częściej, niż to się powszechnie sądzi, wywierają wpływ na polityków w celu zakłócania procesu ustawodawczego i wprowadzania różnorodnych przepisów prawa w swoim własnym, partykularnym interesie. Odbywa się to oczywiście zawsze ze stratą innych uczestników rynku, w tym konsumentów. W ten sposób uniwersalne prawa własności są zastępowane „ochroną zindywidualizowaną”, a „nierówność wpływów” staje się ugruntowana instytucjonalnie (Glaeser i in. 2003; Sonin 2003). Występuje bardzo wysoka ujemna korelacja między wskaźnikami jakości corporate governance i restrukturyzacji (a więc także jakością relacji polityka –gospodarka) określanymi przez EBOR a wskaźnikiem udziału sektora państwowego w PKB, czyli postępem procesu prywatyzacji.

Niebezpieczeństwo częściowych reform i zaniechania prywatyzacji polega również na tym, że zachowania „wczesnych zwycięzców” (czyli przedsiębiorstw sprywatyzowanych najwcześniej) ewoluują w kierunku kapitalizmu politycznego á rebours. Chodzi o to, że największe i najlepsze, najwcześniej sprywatyzowane przedsiębiorstwa państwowe konsolidują swoje początkowe poprywatyzacyjne zyski kosztem szkodzenia zarówno interesom akcjonariuszy mniejszościowych, którzy pojawili się w procesie prywatyzacji, jak i konkurencyjności rynków kapitałowych i produktowych poprzez tworzenie barier wejścia (Slinko i in. 2005; Havrylyshyn 2006).

Podsumowanie

Tezy o „srebrach rodowych”, które powinny pozostać w rękach państwa i strategicznych interesach realizowanych poprzez utrzymanie własności państwowej niektórych przedsiębiorstw okazują się zwykle zasłonami dymnymi, za którymi kryją się określone, partykularne interesy. Podczas gdy w pierwszych latach po rozpoczęciu przemian ustrojowych były to przede wszystkim interesy konkretnych ludzi władzy i administracji, to obecnie coraz większego znaczenia nabierają interesy grup branżowych, kierownictw i załóg przedsiębiorstw państwowych, które pod opiekuńczymi skrzydłami polityków uzyskują warunki pracy i płacy znacząco lepsze niż byłoby to możliwe w przypadku rynkowej konkurencji.

Władza odnosi natomiast głównie profity polityczne, zapewniając sobie krótkoterminowy spokój społeczny i głosy wyborcze. Nie można jednak zapominać, ze tolerowanie kapitalizmu politycznego á rebours – podobnie jak zwykłego kapitalizmu politycznego – w długim okresie wpływa destrukcyjnie na stosunek obywateli do państwa, budzi sprzeciw i frustrację społeczną. Niepodejmowanie obecnie głębokich działań restrukturyzacyjnych niewątpliwie będzie w przyszłości olbrzymim zagrożeniem dla przetrwania tych przedsiębiorstw na coraz bardziej konkurencyjnym rynku.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły