Co mogą pieniądze z NBP

05.04.2010
I bez dodatkowych pieniędzy z NBP dług publiczny nie powinien przekroczyć poziomu alarmowego. Tak wynika z analizy i wyliczeń.

Copyright by AG


Ubiegłoroczny zysk NBP wyniósł, zdaniem zarządu banku, 4,166 mld zł. Zysk ten zostanie przekazany do budżetu państwa i przeznaczony w części na obniżenie długu publicznego.

Ministerstwo Finansów uważa, że gdyby NBP stosował inny sposób liczenia rezerwy na pokrycie ryzyka zmian kursu złotego do walut obcych, zysk banku wyniósłby ok. 8 mld zł i taka suma powinna trafić do budżetu, obniżając dług publiczny. Spór dotyczy zatem 4 mld zł.

Rezerwa na pokrycie ryzyka zmian kursu walutowego jest buforem, wykorzystywanym przez bank w przypadku aprecjacji złotego. Pochodzi z części niezrealizowanych zysków kursowych. W 2007 roku silna aprecjacja spowodowała, że NBP miał 12,4 mld zł strat. Zgodnie z polskim prawem rząd, który zabiera zyski banku, nie ma obowiązku wyrównywać mu strat, jeśli do nich dojdzie. Ponieważ w tym roku istnieje prawdopodobieństwo, że złoty będzie się umacniał, bank woli utrzymać względnie wysoką rezerwę.

4 mld zł to 0,3 proc. PKB i 0,6 proc. państwowego długu publicznego. To niewiele, ale być może te 4 mld zł okażą się kroplą, która przepełni dzban, czyli spowoduje, że państwowy dług publiczny przekroczy kolejny próg ostrożnościowy.

Według informacji podanej 30 marca przez Ministerstwo Finansów,  państwowy dług publiczny wyniósł w końcu ubiegłego roku 669992,6 mln zł, czyli 49,9 proc. w relacji do PKB. To na razie dane wstępne, gdyż GUS dopiero za kilka tygodni poda oficjalną wielkość PKB w roku 2009 i wówczas może się okazać, że dług przekroczył jednak 50 proc. lub że odległość od tej magicznej granicy jest większa. Jeżeli jednak potwierdzą się dane obecne, będzie to znaczyło, że od przekroczenia pierwszego progu ostrożnościowego dzieliło nas zaledwie 950 mln zł. Dla stabilności finansów państwa to suma zupełnie nieznacząca, ale przekroczenie kolejnych progów ostrożnościowych zadłużenia ma ogromną wagę dla polityki budżetowej rządu.

Czy podobna sytuacja może powtórzyć się w roku przyszłym? Czy znów kilka miliardów zł może zadecydować o tym, czy nasz dług publiczny pozostanie poniżej ważnego pułapu? Wydaje się  mało prawdopodobne, choć wykluczyć tego nie można.

Zgodnie z ustawą o finansach publicznych, znowelizowaną w sierpniu 2009 roku, jeśli relacja państwowego długu publicznego do PKB w danym roku jest większa od 50 proc., a nie większa od 55 proc. PKB,  rząd powinien na kolejny rok ułożyć budżet tak, by relacja deficytu do dochodów budżetu nie była wyższa niż w roku poprzednim.

Problemem jest moment, w którym oficjalnie dowiadujemy się o wysokości długu publicznego. Zwykle jest to kilka miesięcy po zakończeniu roku budżetowego, gdy już dawno jest przyjęty i realizowany budżet na kolejny rok. Dlatego konsekwencje wysokiego zadłużenia są przesunięte o dwa lata. Gdyby okazało się, że w roku 2009 dług przekroczył poziom 50 proc. PKB, rząd musiałby uchwalić odpowiednio ostrożny budżet na rok 2011. W sumie jednak „kara” za przekroczenie pierwszego progu ostrożnościowego jest niewielka. Po prostu w przyszłorocznym budżecie nie wolno zwiększać deficytu.

Gorzej, gdy przekroczy się kolejny próg – 55 proc. W takiej sytuacji projekt budżetu na kolejny rok nie może w ogóle przewidywać deficytu lub też deficyt powinien być na tyle mały, by zapewnić spadek relacji długu Skarbu Państwa do PKB. Oczywiście znów pomiędzy momentem, w którym nastąpiło przekroczenie progu, a restrykcyjnym budżetem mijają 2 lata. Jeśli w tym roku padnie granica 55 proc., rząd będzie miał kłopot z ułożeniem budżetu nie na rok 2011, ale 2012.

Konieczność zamknięcia budżetu bez deficytu to nie jedyny problem. W projekcie ustawy budżetowej nie przewiduje się wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej, a waloryzacja rent i emerytur nie może przekroczyć wskaźnika inflacji,  wprowadzony jest zakaz udzielania nowych pożyczek i kredytów z budżetu. Wzrost wydatków w instytucjach władzy centralnej (np. w Kancelarii Sejmu, Senatu, Prezydenta itd.) nie może być wyższy niż w administracji rządowej. Co więcej, jednostki samorządu terytorialnego muszą również ograniczyć  wydatki. W swych budżetach mogą planować deficyt jedynie wówczas, gdy wynika to z realizacji zadań współfinansowanych ze środków unijnych.

Następnie rząd przedstawia program sanacyjny i przeprowadza przegląd wydatków budżetu państwa finansowanych środkami pochodzącymi z kredytów zagranicznych oraz programów wieloletnich. Krótko mówiąc, w finansach państwa wprowadzany jest stan wyjątkowy.

Jeśli zostaje przekroczony próg 60 proc. PKB (czego zakazuje zresztą Konstytucja), to wprowadzone zostają poprzednio opisane procedury, a dodatkowo budżety jednostek samorządowych muszą być zrównoważone i wprowadzany zostaje zakaz udzielania nowych poręczeń i gwarancji przez podmioty sektora finansów publicznych.

Po przekroczeniu progu 55, a zwłaszcza 60 proc. państwowego długu publicznego do PKB rząd staje wobec konieczności podjęcia działań nadzwyczajnych i niepopularnych. Jeśli poważnie traktować zapis ustawy, należałoby ściąć wydatki państwa w budżecie na kolejny rok o kilkadziesiąt miliardów złotych. Aby uniknąć ryzyka takiego scenariusza, rząd chętnie przyjąłby większą pomoc ze strony NBP.

Dług rośnie

Dług publiczny wyrażony w złotych rośnie nieustannie, gdyż budżet państwa, nawet w czasie najlepszej koniunktury, nie zamyka się – dochody są mniejsze niż wydatki. W najlepszych latach koniunktury: 2006-2007, dług wzrósł o ponad 60 mld zł. Gdyby nie ówczesne rozrzutne budżety, mielibyśmy dziś dług o jakieś 5 punktów procentowych (wobec PKB) niższy i nikt nie martwiłby się ryzykiem przekroczenia progów ostrożnościowych.

W ciągu dziesięciu lat – 2000-2009, zadłużenie sektora finansów publicznych wzrosło o blisko 400 mld zł. W roku ubiegłym przyrost długu był rekordowy i wynikał częściowo ze spowolnienia gospodarczego, którego konsekwencją były mniejsze od planowanych dochody państwa, większy deficyt i wyższe potrzeby pożyczkowe, które wyniosły 57,7 mld zł.

Konieczność pożyczania przez państwo pieniędzy wynika nie tylko z „dziurawego” budżetu, lecz także z konieczności finansowania transferów do Otwartych Funduszy Emerytalnych oraz funduszy zarządzanych przez ZUS, które mimo dotacji państwowych nie domykają się i od czasu do czasu potrzebują dodatkowych pożyczek.

Ale szybki przyrost zadłużenia sektora finansów publicznych w ubiegłym roku to także efekt zadłużania się samorządów terytorialnych, których rząd nie jest w stanie kontrolować. W ubiegłym roku dług samorządów wzrósł rekordowo – o ponad 11 mld zł. Wynika to z napływu pieniędzy unijnych, które samorządy absorbują, pod warunkiem, że współfinansują projekty. W sumie to zdrowe zjawisko, choć negatywnie wpływa na stabilność finansów publicznych.

Przyrost zadłużenia sektora finansów publicznych w mln zł:

Rok Przyrost zadłużenia
2000 6 964,245
2001 21 768,714
2002 50 271,880
2003 55 909,031
2004 23 162,424
2005 35 157,079
2006 39 672,586
2007 21 178,263
2008 70 322,631
2009 72 228,187

Źródło: Ministerstwo Finansów i obliczenia własne

Zadłużenie sektora samorządowego w mln zł:

Okres Zadłużenie
XII 1999 6161,3
XII 2000 9225,1
XII 2001 10786,2
XII 2002 14058,5
XII 2003 16550,4
XII 2004 18398,4
XII 2005 20172,2
XII 2006 23283
XII 2007 24483,1
XII 2008 28106,8
XII 2009 39323,3

Źródło: Ministerstwo Finansów

Patrzmy na kurs walutowy

Czarny scenariusz – możliwość, że dług publiczny przekroczy 55 proc. PKB w roku 2009, a najpóźniej 2010, groził nam w połowie ubiegłego roku. Po III kwartałach 2009 roku zadłużenie sektora finansów publicznych wynosiło 659 790,4 mln zł, czyli 49,2 proc. PKB. Gdyby w czwartym kwartale dług przyrastał w takim tempie, jak w ciągu trzech poprzednich, na koniec roku mielibyśmy ponad 680 mld długu, czyli 51 proc. PKB.

Tymczasem w ostatnim kwartale dług publiczny rósł znacznie wolniej, a zadłużenie sektora rządowego (to znaczy Skarbu Państwa, Narodowego Funduszu Zdrowia, funduszy celowych z wyjątkiem ZUS, państwowych szkół wyższych, ZOZ-ów itd.) spadło.

Ten „cud” jest łatwy do wytłumaczenia. Niecałe ¾ naszego długu Skarbu Państwa jest nominowane w złotych. Reszta w walutach obcych, głównie w euro. Jeżeli złoty się umacnia, dług wyrażony w złotych spada, jeżeli złoty spadnie, dług rośnie. Z pewnym przybliżeniem można powiedzieć, że zmiana kursu euro wobec złotego o 10 groszy oznacza zmianę zadłużenia Skarbu Państwa (a także długu publicznego) o 4,5 mld zł.  Krótko mówiąc – 4 mld zł, których dodatkowo domaga się minister finansów od NBP, to ekwiwalent umocnienia się złotego o 10 groszy wobec euro.

W początkach ubiegłego roku kurs złotego wobec euro, dolara i innych walut, w których nominowany jest nasz dług, spadał. 18 lutego 2009 złoty osiągnął dno (około 4,9 zł za euro), po czym zaczął się odbijać. 31 grudnia euro kosztowało 4,1 zł.

Struktura walutowa zadłużenia Skarbu Państwa (w proc.):

Waluta

XII 1999

XII 2000

XII 2001

XII 2002

XII 2003

XII 2004

XII 2005

XII 2006

XII 2007

XII 2008

XII 2009

I 2010

PLN

47,86

52,34

60,63

64,87

66,07

72,40

71,67

73,63

75,85

73,73

73,28

72,33

EUR

22,64

20,14

14,99

15,46

19,05

17,25

18,58

18,69

17,40

18,87

18,86

19,91

USD

19,60

18,62

17,25

12,78

8,65

5,69

5,16

3,62

2,65

2,53

3,61

3,56

Pozostałewaluty1

9,91

8,90

7,12

6,89

6,23

4,67

4,58

4,06

4,10

4,88

4,25

4,20

Razem 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

1 tj.: CHF, GBP, JPY; do XII 2004 r. Pool Banku Światowego, do V 2005 SEK oraz do II 2009 r. CAD i NOK

Źródło: Ministerstwo Finansów

Czy grozi czarny scenariusz?

Według ustawy budżetowej tegoroczne potrzeby pożyczkowe netto Skarbu Państwa mają wynieść 82,4 mld zł.  Składa się na to przede wszystkim deficyt budżetowy (w 2010 r. w wysokości 52,2 mld zł) i transfer środków przekazywanych Otwartym Funduszom Emerytalnym (22,5 mld zł).

Gdyby prognoza się sprawdziła, zadłużenie sektora finansów publicznych w końcu roku sięgnęłoby 750 mld zł, czyli ponad 53 proc. PKB. Jeżeli dodatkowo dług sektora samorządowego wzrośnie w podobnym tempie co w roku 2009 (o około 1 punkt procentowy wobec PKB), to „otrzemy się” o próg 55 proc. długu, którego przekroczenie oznaczać będzie konieczność uchwalenia na rok 2012 nadzwyczajnie oszczędnego budżetu.

A jednak taki czarny scenariusz nie wydaje się bardzo prawdopodobny. Na początku lutego źródło z Ministerstwie Finansów poinformowało PAP, że istnieje szansa, że potrzeby pożyczkowe w 2010 roku będą zbliżone do zeszłorocznych, czyli znacznie niższe od założonych w ustawie budżetowej. Wprawdzie początek roku był dla budżetu trudny, ale istnieją sygnały, że gospodarka w drugiej połowie roku przyspieszy i wynik finansów publicznych będzie lepszy od założonego.

Wysokość długu publicznego zapewne też zmaleje w związku z aprecjacją złotego. Tylko w ciągu pierwszego kwartału 2010 r.  złoty umocnił się wobec euro o 6 proc., co oznacza „ubytek” długu o około 1 punkt procentowy wobec PKB. Zdaniem analityków rynkowych, trend aprecjacyjny będzie trwał do końca roku i w ciągu całego roku „oszczędności” z tego tytułu wyniosą zapewne około 2 punkty procentowe.

W I kwartale rząd osiągnął ponad 5 mld zł z prywatyzacji i jest realna szansa – po raz pierwszy od 2004 roku – że plan prywatyzacyjny – 25 mld zł zostanie wykonany. Ponieważ gros dochodów prywatyzacyjnych ma pochodzić ze sprzedaży pakietów akcji Skarbu Państwa spółek notowanych na giełdzie, to przy utrzymaniu się umiarkowanej koniunktury zadanie nie wydaje się szczególnie trudne.

Rząd ma w rękawie jeszcze jednego asa. Ustawa o finansach publicznych operuje krajową definicją państwowego długu publicznego, różną od długu sektora General Government, którego zakres został zdefiniowany w unijnej statystyce ESA 95. Jedną z podstawowych różnic jest to, że według metodologii Ministerstwa Finansów fundusze tworzone przez Bank Gospodarstwa Krajowego (między innymi Krajowy Fundusz Drogowy) nie są zaliczane do długu, zaś według metodologii ESA 95 są. Dlatego  dług sektora General Government jest o ponad 1 punkt procentowy większy niż państwowy dług publiczny. W skrajnej sytuacji – na przykład gdyby nastąpiła druga fala spowolnienia gospodarczego lub nagły spadek wartości złotego – rząd, tak jak w roku ubiegłym, może sfinansować część wydatków „pod kreską” poprzez fundusze BGK. Miejmy nadzieję, że nie będzie takiej potrzeby i że do tego nie dojdzie.

 

Zadłużenie w relacji do PKB:

 

2005

2006

2007

2008

2009

Kwota w mln zł Relacja do PKB w proc. Kwota w mln zł Relacja do PKB w proc. Kwota w mln zł Relacja do PKB w proc. Kwota w mln zł Relacja do PKB w proc. Kwota w mln zł Relacja do PKB w proc.
Dług Skarbu Państwa

440.167,3

44,8

478.526,4

45,1

501.531,0

42,6

569.945,9

44,8

631.717,1

47,1

Państwowy Dług Publiczny

466.591,0

47,5

506.263,5

47,8

527.441,8

44,8

597.764,4

47,0

669.992,6

49,9

Dług sektora General Government1

463.018,3

47,1

506.036,3

47,7

529.369,8

45,0

600.829,2

47,2

684.365,3

51,0

PKB2

983.302,3

1.060.031,4

1.176.736,7

1.272.837,8

1.341.880,8

1) General Government (GG) – sektor instytucji rządowych i samorządowych zgodnie z ESA’95

2) PKB za rok 2009 wg wstępnych danych Głównego Urzędu Statystycznego, obwieszczenie Prezesa GUS odnośnie wartości rocznego PKB za rok 2009 zostanie opublikowane w terminie do 15 maja 2010 r.

Źródło: Ministerstwo Finansów


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test