• Prof. Jeffrey Miron, University of Harvard

Niebezpieczne ubezpieczenia

04.03.2010
Reforma rynku finansowego prezydenta Obamy przeżywa drugą młodość. A to za sprawą opublikowanego 3 marca raportu ekonomicznego Instytutu Roosevelta. Autorzy raportu domagają się w nim m.in. wprowadzenia nowych regulacji bankowych, mających chronić depozyty klientów. Być może jednak postulowane ubezpieczenia są gaszeniem pożaru benzyną.

Przekonanie o winie banków za kryzys staje się coraz bardziej powszechne, zauważa najnowszy, opublikowany w środę 3 marca, raport Instytutu Roosevelta. Był przedstawiony podczas konferencji „Make Markets Be Markets” w Nowym Jorku, w której wzięli udział m.in. prof. Joseph Stiglitz, prof. Simon Johnson i George Soros. Zdaniem autorów tego raportu należy wprowadzić dodatkowe regulacje dotyczące depozytów. Nie musi to być prawda. Bo analogiczne rozwiązania prawne Kongres wprowadził po Wielkim Kryzysie. A historia pokazała, że takie surowe prawo nie było wcale konieczne. A nawet mogło zagrozić szybkiemu rozwojowi gospodarczemu.

Przed 1914 r. w USA często dochodziło do runów bankowych i panik finansowych. Runy miały miejsce wtedy, kiedy kłopoty jednego lub kilku banków – nieudane zbiory, bankructwo ważnego dłużnika czy skandal korupcyjny – skłaniały wielu klientów do jednoczesnego wycofania środków. Większość depozytów banki przeznaczają na udzielanie pożyczek i tylko niewielki ułamek trzymają w gotówce, toteż kolejki do okienek z wypłatami grożą im upadkiem. Co gorsza, run na jakiś bank może zwiększyć obawy klientów innych banków, wywołując zarazę i panikę finansową.

Częstość występowania runów bankowych i panik finansowych była jedną z głównych przyczyn, dla których w 1914 r. powołano System Rezerwy Federalnej. W zamierzeniu Fed miał dostarczać „elastycznego” pieniądza, zasilając gospodarkę płynnością w okresach wysokiego popytu na kredyt i pieniądz oraz ściągając płynność z rynku w okresach niskiego popytu. Początkowo wydawało się, że koncepcja ta zdaje egzamin, ponieważ do 1928 r. runów bankowych nie było. Powróciły jednak ze wzmożoną siłą w latach 1929-1933 i ogromna liczba plajt banków należała do istotnych czynników Wielkiego Kryzysu.

W reakcji na runy i paniki finansowe podczas Wielkiego Kryzysu amerykański Kongres w 1934 r. powołał Federalną Korporację Ubezpieczenia Depozytów (FDIC). W ramach tego programu państwo wypłaca utracone pieniądze klientom upadłych banków. Środki pochodzą ze składek ubezpieczeniowych płaconych przez banki, a w razie potrzeby także z budżetu państwa. W zasadzie depozyty są objęte gwarancją tylko do określonej sumy, ale w praktyce klienci otrzymują zwrot całości zdeponowanych środków, ponieważ większe oszczędności dzielą między kilka banków.

Społeczeństwo i większość ekonomistów uważa za oczywiste, że polityka ubezpieczania depozytów jest słuszna.

Na pierwszy rzut oka taki wniosek wydaje się uzasadniony. Od 1934 r. nie mieliśmy przypadków runów na banki i ubezpieczeni deponenci nie stracili w tym okresie ani jednego dolara. Dokładniejsza analiza sugeruje jednak, że istnieje lepszy sposób na uniknięcie panicznego wypłacania przez klientów zgromadzonych w bankach oszczędności.

Problem z ubezpieczeniem depozytów polega na tym, że rodzi ono zjawisko moral hazard: wiedząc, że depozyty są gwarantowane przez państwo, banki mają bodziec do nabywania bardziej ryzykownych aktywów. Jeśli inwestycje te okażą się utrafione, banki zanotują wysokie zyski, a jeśli przyniosą stratę, ubezpieczenie depozytów złagodzi cios. Banki podejmują zatem większe ryzyko, niżby to uzasadniały realia rynkowe. Dlatego obecne przepisy ograniczają udział ryzykownych aktywów w portfelach banków oraz wprowadzają minimalny poziom kapitalizacji.

Połączenie przepisów ostrożnościowych i gwarancji depozytów w teorii powinno zapobiegać zarówno runom bankowym, jak i podejmowaniu nadmiernego ryzyka. W praktyce banki wymyślają nowe instrumenty pozwalające obejść przepisy ostrożnościowe. Właśnie tak się stało w okresie poprzedzającym kryzys finansowy. Posługując się derywatami, instrumentami pozabilansowymi i „strukturyzowanymi”, banki windowały ryzyko w ramach obowiązujących przepisów. Przez kilka lat taka polityka przynosiła ogromne zyski, ale w końcu czynniki fundamentalne zawaliły się, popychając wiele dużych banków na skraj upadłości. Większość z nich została uratowana przez Departament Skarbu, ale konsekwencje tej operacji dla podatników były co najmniej równie złe, jak skutki serii upadłości, do której nie doszło.

Wydarzenia te skłoniły wielu obserwatorów do wysunięcia tezy, że Stany Zjednoczone potrzebują zaostrzenia reżimu regulacyjnego. Nie jest jednak oczywiste, dlaczego nowe przepisy miałyby być mniej podatne na manipulację niż dotychczasowe. Warto więc rozważyć metody, które opierają się na zmniejszeniu, a nie zwiększeniu regulacji.

Zawieszenie wypłat

W tym kontekście najważniejszy jest przepis, który zobowiązuje banki do wypłacenia klientowi całości zdeponowanych przez niego środków na każde żądanie. Gdyby przepis ten zniesiono, w razie kłopotów z płynnością banki mogłyby ograniczać lub zawieszać wypłatę środków, na warunkach zawartych w umowie o prowadzenie konta. W okresie zawieszenia klient otrzymywałby na przykład wyższe odsetki.

Gdyby banki miały możliwość wstrzymania wypłat, klienci by wiedzieli, że run nie ma sensu, bo doprowadzi do blokady środków. Takie rozwiązanie prawdopodobnie nie zlikwidowałoby runów, ale można sądzić, że ograniczyłoby je do banków niewypłacalnych, a nie mających kłopoty z płynnością.

Powstaje zatem pytanie, czy rynek mniej uregulowany – bez zakazu zawieszenia wypłat i bez gwarancji depozytów – nie działałby lepiej niż obecny system, z zakazem blokady środków, ubezpieczeniem depozytów i przepisami ostrożnościowymi.

Doświadczenia sprzed 1914 r. wskazują, że łagodniejszy reżim mógłby zdać egzamin. Banki nie dysponowały prawną możliwością zawieszania wypłat, lecz wiele tak robiło, czasem za zgodą instytucji nadzoru. Nie wyeliminowało to runów i przypadków paniki finansowej, ale znacznie redukowało ich liczbę. Panika na ogół trwała krótko i ograniczała się do kilku miast lub regionów. W sytuacjach, kiedy panika zbiegała się z recesją, związek przyczynowy przebiegał od recesji do paniki (kryzys gospodarczy pogarszał bilanse banków), a nie na odwrót. Poza tym można przypuszczać, że zawieszanie wypłat byłoby jeszcze skuteczniejszą metodą zapobiegania runom i panikom, gdyby banki mogły zawierać z klientami różnego typu umowy przewidujące możliwość blokady środków oraz gdyby mogły stosować to rozwiązanie bez obawy o konsekwencje prawne.

Niewykluczone również, że społecznie pożądana liczba runów nie jest równa zeru, ponieważ zjawisko to dyscyplinuje banki, które podejmują nadmierne ryzyko. W idealnym świecie sama groźba runów wystarczyłaby do ich uniknięcia, ale w realnym świecie chyba jest dobrze, że od czasu do czasu klienci ustawiają się w kolejce po swoje oszczędności, ponieważ likwidują w ten sposób lekkomyślne lub niekompetentne banki i przypominają innym o potrzebie odpowiedzialnego zachowania.

Zarówno teoria, jak i praktyka sugeruje zatem, że łagodniejsze reżimy regulacyjne zasługują na nie mniejszą uwagę niż ostrzejsze. Projektowanie i egzekwowanie przepisów jest trudne, ponieważ zaburza system motywacyjny i rodzi niezamierzone konsekwencje, jak pokazały wydarzenia ostatnich lat. Być może rynek dyscyplinuje banki lepiej od ustawodawcy.

Jeffrey Miron – jest wykładowcą ekonomii na Harvard University

Artykuły powiązane


Tagi

Popularne artykuły

test