Administracja jak trawnik, równo przycięta równo rośnie

21.03.2011
Trzy i pół tysiąca urzędników z ministerstw, urzędów centralnych i funduszy ma stracić pracę do końca sierpnia. Premier polecił, by mimo wysłania przez prezydenta ustawy o cięciach etatów do Trybunału Konstytucyjnego, szefowie tych jednostek ścięli zatrudnienie do poziomu z 2007 roku. Czy to realne?
(CC BY-SA heipei)

(CC BY-SA heipei)

(CC BY-SA heipei)

W grudniu 2007 roku, na początku rządów obecnej koalicji pracowało w centralnej administracji 24 tys. osób, trzy lata później 27,5 tys. I ten właśnie przyrost ma być w najbliższych miesiącach obcięty. Administracja rozrasta się nam jednak stale, od dziesięcioleci.

Krzywa idzie w górę

Przed 1989 rokiem były dwa piony administracji – rządowy i partyjny, które się oczywiście częściowo dublowały. Rozrost administracji od 1990 roku był spowodowany także tym, że w administrację rządową ministrowie, marszałkowie, prezydenci miast musieli wbudować swoje funkcje polityczne. W 1999 roku w ramach reformy samorządowej przekazano wiele zadań, do tej pory realizowanych centralnie, do województw, powiatów i gmin. Zadań i nadzorowanego majątku w centrali ubyło, ale administracja nie schudła. Wprost przeciwnie, zgodnie z prawem Parkinsona liczba urzędników rosła cały czas.

W roku 2000 w administracji (centralnej i samorządowej) pracowało nieco ponad 315 tys. osób, a średnia pensja wynosiła niecałe 2500 zł. Pięć lat później zatrudnionych było już 367 tys. osób, ze średnim wynagrodzeniem 3000 zł. Trzeba pamiętać, że ten akurat wzrost zatrudnienia i wynagrodzenia może być tłumaczony faktem przystąpienia Polski do UE. Od roku 2004 zauważalnie bowiem wzrosły obowiązki administracji, zarówno centralnej, jak i samorządowej, związane z rozdziałem funduszy unijnych i kontrolą ich wydawania. Po roku 2005 liczba zatrudnionych w administracji rośnie równie szybko, choć nowych zadań jej nie przybywa. W roku 2009 w administracji pracowało już 428 tys. osób, ze średnim wynagrodzeniem  prawie 4 tys. złotych.

W roku 2009, gdy rząd zapowiadał już cięcia etatów, administracja rozrosła się o kolejne 26 tys. osób, a w następnym roku wzrost był jeszcze szybszy – o kolejne prawie 40 tys. etatów. Mamy więc coraz więcej coraz lepiej opłacanych urzędników. Czy mamy sprawniejsze państwo? Pytanie retoryczne.

W takim na przykład Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi według stanu na dzień 31 grudnia 2009 r. zatrudnienie wyniosło 786,8 etatów, a według stanu na dzień 31 grudnia 2010 r. – już 809,6 etatów, czyli przybyły kolejne 23 etaty. Wcale nie tak wiele, choć z drugiej strony nastąpiło to w okresie, gdy cięcia w administracji były już zapowiadane. Jeśli cofniemy się czasie, na koniec 2000 r. w resorcie tym było 442,5 etatów, a pięć lat później już 627,4 etatów.

Wytłumaczenie wzrostu zatrudnienia w MRiRW w latach 2005 – 2010 sprowadza się do konstatacji, że wzrost ów wynikał „z realizacji zadań z zakresu programów pomocy dla polskiego rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich oraz rybołówstwa (Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 oraz Program Operacyjny „Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich na lata 2007-2013”), na które Ministerstwo otrzymało dodatkowe etaty” – tłumaczy resort.

Resort finansów jest od rolnictwa lepszy. W roku 2000 w centrali ministerstwa pracowało 1140 osób, pięć lat później już 2267. Potem wzrost był sporo wolniejszy, ale w końcu roku 2009 w Ministerstwie Finansów było tam już 2337 etatów, a rok ubiegły zamknął się liczbą 2408 etatów. Oznacza to, że w trudnym budżetowo roku 2010 przybyło ich w tym ministerstwie 71. I oczywiście „…wzrost zatrudnienia wiąże się między innymi z realizacją nowych zadań, takich jak: przygotowania do Przewodnictwa Polski w Radzie UE, przygotowania do wejścia do strefy euro, rozwój projektów finansowanych ze środków UE, koordynacja kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych.”

Cięcie na oślep

Rządowa akcja – ścinamy 10 proc. etatów w administracji – nie ma sensu. W administracji, zarówno rządowej, jak i samorządowej, pracuje oczywiście zbyt wiele osób. W tej ostatniej zauważalnie zresztą szybciej niż w administracji rządowej  – uważa Małgorzata Starczewska-Krzysztoszek, szef zespołu ekspertów PKPP Lewiatan.

– W administracji jest miejsce na szukanie oszczędności, ale nie w ten sposób – ocenia Małgorzata Starczewska-Krzysztoszek. Być może w pewnych obszarach można sporo zaoszczędzić zatrudniając ludzi może i droższych, ale o wyższych kwalifikacjach. Najgorszą rzeczą jest cięcie etatów na oślep. Lepszym rozwiązaniem niż mechaniczne cięcie zatrudnienia byłoby zmniejszenie funduszu płac i zostawienie szefom jednostek administracji decyzji, czy wszystkim obniżyć wynagrodzenia, czy weryfikować poszczególne komórki w urzędach, sprawdzając, gdzie jest za dużo pracowników, a gdzie wręcz za mało.

Problemem jest jednak, że każdy szef uważa, że będzie mniej ważny, gdy liczba pracowników, którymi rządzi, zmniejszy się. To też jest przykład tyranii status quo. O dziwo, to samo zjawisko występuje w przedsiębiorstwach, gdyż ściślejsza jest korelacja pomiędzy zarobkami menedżera a liczbą pracowników niż z wynikami finansowymi firmy.

Dotychczasowe doświadczenia wskazują, że administracja ma tendencję do przerostów zatrudnienia. Na pytanie czy liczbę zatrudnionych można obciąć o 10 proc. pierwsza odpowiedz jest taka, że oczywiście można, gdyż już od dawna takich cięć etatów nie było. W rzeczywistości odpowiedź jest znacznie trudniejsza, gdyż nie wiadomo kto w ramach tych 10 proc. się znajdzie. Czy pracę stracą rzeczywiście najmniej potrzebni, czy raczej najsłabiej chronieni. Czy cięcia obejmą pracowników merytorycznych, czy obsługę; szeregowych czy dyrektorów – mówi profesor Michał Kulesza, partner w kancelarii prawnej Domański Zakrzewski Palinka, współtwórca reformy samorządowej w 1999 roku.

Audyt pilnie potrzebny

W Polsce nie ma i nie było systemowej regulacji, która łączyła by efektywność działania administracji z liczbą osób w niej zatrudnionych, wysokością wynagrodzenia i z kompetencjami. Trudno ocenić efektywność działania administracji, znacznie trudniej niż w przedsiębiorstwach. Jest to jednak możliwe, firmy doradcze od dawna proponują zarówno temu, jak i poprzednim rządom, że zrobią audyt zatrudnienia – mówi Małgorzata Starczewska-Krzysztoszek.

– Trzeba zdefiniować zadania stojące przed administracją centralną i lokalną. Zacząć trzeba jednak od przyjrzenia się jak funkcjonuje ustawa o działach i zastanowić się, czy obecna struktura rządu jest adekwatna do potrzeb gospodarki. W wielu krajach co jakiś czas, gdy pojawiają się nowe zadania, jedne resorty znikają, inne są łączone – mówi Starczewska-Krzysztoszek. Jej zdaniem należałoby zrobić dwie rzeczy równolegle – przygotować audyt administracji oraz opracować nowy model władz centralnych, adekwatny do wyzwań. Gospodarka po kryzysie wymaga innego podejścia państwa do rządzenia. Trzeba od nowa zdefiniować public governance – które powinno być odpowiedzią na pytanie jak dobrze zarządzać państwem, co to dziś oznacza. Jakie dobra powinno dostarczać państwo, za jakie bierze odpowiedzialność, choć niekoniecznie musi je samemu dostarczać. Z tego wyniknie potrzebny kształt administracji centralnej i lokalnej.

Nieco inaczej widzi przyszłość administracji Michał Kulesza. Uważa, że zewnętrzny audyt byłby zbyt drogi. Potrzebny jest audyt wewnętrzny. – Każda duża firma ma departament human resources czyli zarządzania zasobami ludzkimi. Administracja w Polsce jest olbrzymią firmą, prawdopodobnie jedyną w Europie, która takiego departamentu nie ma, a to oznacza, że obcinanie 10 proc. to strzał w ciemno. Wydaje nam się, że koszty obsługi państwa są za wysokie, więc je obcinamy, bez analizy stanu zatrudnienia, bez analizy relacji pomiędzy zadaniami a zatrudnieniem. Nie wiemy ile kosztuje wydanie koncesji, czy innego pozwolenia. Nie mamy pojęcia czy urzędnik zarabia na siebie, czy nie. To jest trudne do oceny, ale możliwe – mówi Michał Kulesza.

W wielu krajach są przygotowujące takie audyty, oczywiście nie całej administracji od razu, ale np. dwóch ministerstw co roku. Po kilkuletnim cyklu badań można ustalić pewne standardy pracy i na ich podstawie oceniać urzędników, wyceniać ich pracę.  W Polsce nigdy taki audyt nie był przeprowadzony. Metodologia jest trudna, ale ta praca jest w efekcie bardzo opłacalna – podkreśla prof. Kulesza. Gdybyśmy mieli wiedzę jak działają na bieżąco poszczególne komórki administracji, to byłaby ona na bieżąco modyfikowana. Jedne stanowiska pracy byłyby likwidowane, inne można byłoby tworzyć zgodnie z potrzebami. Akcje mechanicznego cięcia zatrudnienia nie byłyby potrzebne.

O instytucję, która by analizowała zasoby ludzkie – przypomina prof. Kulesza – eksperci dopominają się od co najmniej 10 lat. We wrześniu 2001 roku Sejm przyjął ustawę o głównym urzędzie administracji publicznej. Urząd ten miał się zajmować organizacją zarządzania w administracji rządowej i monitorowaniem tego, co w niej zostało po reformie z 1999 roku, w sytuacji gdy ogromna część zadań przeszła do administracji samorządowej.

Prezydent Kwaśniewski ustawy nie podpisał, 10 lat minęło, rządzi już trzecia z kolei siła polityczna i nadal nie ma instytucji, która by wypracowywała kryteria działania administracji, wywodząc je z zadań państwa, które ono obecnie realizuje.

Tniemy, bo trzeba

Rząd ogłaszając cięcia w administracji robi to samo, co w innych dziedzinach, np. z OFE – szuka oszczędności, szuka pieniędzy.  Nie ma to nic wspólnego z systemowym rozwiązaniem, a konsekwencje takiego podejścia będą negatywne. Nie warto więc pytać, czy te zapowiadane 10 proc. to za dużo, czy za mało. Nie wiadomo, premier równie dobrze mógł powiedzieć, że ścinamy liczbę etatów o 8, czy 15 proc.

Najbardziej prawdopodobne jest, że przycięta administracja zachowa się jak równo przystrzyżony trawnik – szybko odrośnie. I pewnie tak jak trawnik będzie szybko odrastać po każdym kolejnym akcyjnym cięciu. Eksperci są zresztą przekonani, że do cięć jest ona już przygotowana, zeszłoroczny wzrost jej liczebności, gdy o redukcji już było głośno, jest tego najlepszym dowodem.

Noblista Milton Friedman wiele lat temu tyranią status quo nazwał zachowania administracji polegające na tym, że zawłaszcza kolejne obszary życia i zaczyna uważać, że to są jej tereny. Dodajmy do tego prawo Parkinsona, mówiące o tym, że biurokracja ma wbudowaną potrzebę rozrastania się, niezależnie od tego, jak dużo lub mało zadań ma do wykonania i mamy obraz tego, co dzieje się w Polsce od lat dwudziestu.


Tagi


Artykuły powiązane