Bez OFE dług publiczny i tak zacznie znowu rosnąć

Oczywistym skutkiem demontażu Otwartych Funduszy Emerytalnych będzie obniżenie państwowego długu publicznego. Na dłuższą jednak metę zmiana ta będzie oznaczała wzrost zobowiązań emerytalnych państwa. Poziom 55 proc. długu publicznego w relacji do PKB przekroczymy najprawdopodobniej już w 2020 roku. A cztery lata później dług przekroczy poziom 60 proc. PKB.
Bez OFE dług publiczny i tak zacznie znowu rosnąć

Otwarte Fundusze Emerytalne (OFE) będą musiały przekazać do ZUS obligacje skarbu państwa, których wartość w lipcu wynosiła 121,2 mld PLN, co stanowi ok. 13,9 proc. państwowego długu publicznego (PDP) i 14,5 proc. zadłużenia Skarbu Państwa. Umorzenie obligacji, będących w portfelach OFE spowoduje obniżenie PDP o ok. 7,5 proc. PKB. A zatem zadłużenie sektora finansów publicznych, które wynosi obecnie ok. 55 proc. PKB spadnie do ok. 47-48 proc.

Facelifting finansów publicznych

Będzie to jednak tylko pierwszy krok. Rząd zapowiada, że niezależnie od przejętych obligacji, ZUS będzie przejmował stopniowo pozostałe oszczędności, pozostających w OFE osób mających do emerytury mniej niż 10 lat. Wynika z tego, że portfel osoby mającej 5 lat do emerytury zostanie przekazany do ZUS w połowie (ponad obligacje), a osoby mającej 3 lata w 70 procentach.  Ale szczegółów nie znamy, a od nich zależy skala „oszczędności” na długu publicznym.

Wartość aktywów w OFE, bez obligacji skarbu państwa wynosiła w lipcu 163 mld zł, z czego na roczniki mające do emerytury mniej niż 10 lat przypada ok. 20 mld zł, a zatem rząd w pierwszym roku może przejąć ok. 10 mld zł do ZUS. Łączne zadłużenie PDP spadnie zatem o ponad 8 punktów procentowych. Oznaczać to będzie, że w najbliższych latach nie będzie ryzyka przekroczenia drugiego progu ostrożnościowego. Pierwszy jak wiadomo został zawieszony, a proponowana przez Ministerstwo Finansów nowa reguła wydatkowa zakłada całkowite zniesienie pierwszego progu.

W opublikowanym w czerwcu dokumencie Ministerstwa Pracy i Ministerstwa Finansów  „Przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego” znalazła się informacja, że przejęciu przez ZUS obligacji z OFE będzie wiązało się z jednoczesnym obniżeniem progów ostrożnościowych. Nie wiemy jednak, czy zapis ten zostanie rzeczywiście zaproponowany przez rząd i jakie będą nowe progi. Minister finansów przedstawiając propozycje ograniczenia II filaru emerytalnego, nie wspomniał o zmianie progów. Przeciwnie – stwierdził, że nowa reguła wydatkowa będzie wystarczającym zabezpieczeniem przed wzrostem deficytu i długu publicznego.

Niewiadomych jest więcej: kiedy „reforma” zacznie obowiązywać, kiedy i w jaki sposób ZUS przejmie obligacje (operacja ta budzi wiele wątpliwości prawnych), ile osób mimo wszystko zdecyduje się pozostać w okrojonych OFE. Przy silnej negatywnej kampanii propagandowej rządu będzie to zapewne nie więcej niż 10 proc. obecnych uczestników II filaru. Zresztą decyzja tych, którzy z OFE zrezygnują będzie całkowicie racjonalna z uwagi na to, że nie znamy reguł, według których OFE będą działały. W dodatku akcje spółek, które stanowić będą główną część portfela funduszy w najbliższych czasach mogą tracić na wartości z powodu … operacji likwidacji OFE. Mamy zatem do czynienia z typową samosprawdzającą się prognozą.

Jeśli 90 proc. uczestników OFE zrezygnuje z przekazywania do funduszy składki od nowego roku (co wydaje się szacunkiem prawdopodobnym), rząd „zaoszczędzi” od nowego roku budżetowego ok. 10 mld zł. O taką mniej więcej kwotę spadną wydatki budżetu na refundację składki do OFE w stosunku do roku 2013.  W dodatku sama składka zostanie obniżona do 2,9 proc. Tylko z tego powodu deficyt sektora finansów publicznych spadnie o 0,6 proc. PKB, co być może wystarczy, by deficyt GG spadł poniżej 3 proc. i Komisja Europejska wycofała procedurę nadmiernego deficytu, której podlega Polska.

Historia długu publicznego

Według interpretacji rządu aktywa OFE powstały kosztem rosnącego długu publicznego. A zatem, gdyby nie było tego filaru emerytalnego dług wynosiłby (zdaniem ministra finansów) nie blisko 900 mld zł, lecz ok. 620 mld zł (poniżej 40 proc. PKB). Analiza sytuacji finansów publicznych od początku lat 90. pokazuje, że deficyt budżetowy utrzymywał się jednak na podobnym poziomie zarówno przed powstaniem OFE,  jak i po ich powstaniu. Przeciętny deficyt sektora finansów publicznych w latach 1991-1999 wynosił 3,1 proc. PKB, zaś w latach 2000-2008 – 3,3 proc. PKB. Podobne wyniki uzyskamy, gdy za miernik przyjmiemy deficyt sektora General Government (według definicji ESA 95). Przed wprowadzeniem OFE średni deficyt (uwzględniam dane od 1995 roku) wynosił 4,1 proc., po wprowadzeniu OFE, ale przed kryzysem finansowym (2000-2008) 4,2 proc.

Deficyt znacząco wzrósł w ostatnich latach, co tłumaczyć można kryzysem światowym oraz polityką obecnego rządu. W połowie lat 90., gdy tempo wzrostu PKB przekraczało 6 proc., a OFE jeszcze nie istniały, deficyt sektora sięgał 3 proc. PKB (blisko 5 proc. według unijnej definicji), choć w takich warunkach makroekonomicznych powinien być bliski zera lub przejść w nadwyżkę. W okresie spowolnienia wzrostu na początku lat 2000. deficyt wyraźnie wzrósł i wynosił: w 2001 roku 4,9 proc. PKB, w 2002 r. 5,7 proc. PKB, w 2003 r. 5,4 proc. PKB, w 2004 r. 4,5 proc. PKB.

Warto zauważyć, że w roku 2004 wzrost gospodarczy wynosił 5,3 proc., a mimo to deficyt był bardzo wysoki. W kolejnych latach jednak spadał i w 2007 roku finanse publiczne zamknęły się (jedyny rok w historii III RP) nadwyżką 0,1 proc. PKB.  Według definicji ESA 95 w 2007 roku wynik był ujemny i wynosił 1,9 proc. PKB.

W kolejnym roku (2008 r.  – pierwszy rok działalności obecnego rządu) zanotowano jednak gwałtowny wzrost deficytu, który był wynikiem obniżenia składki rentowej bez odpowiedniej redukcji wydatków. Historycznie rekordowy deficyt był w roku 2010 – mimo powrotu wzrostu gospodarczego.

Deficyt-sektora-finansów-publicznych-i-General-Government-

Dług-publiczny-w-stosunku-do-PKB

W początku lat 90. dług publiczny szybko spadał (z bardzo wysokiego poziomu), mimo utrzymującego się deficytu budżetowego. Wyjaśnienie tego zjawiska jest proste – wysoka inflacja, która obniżała ciężar długu w stosunku do PKB w cenach bieżących. Duża część długu została monetyzowana. W latach osiemdziesiątych NBP w sposób automatyczny pokrywał deficyt budżetowy, podczas gdy w latach 1991-1997 wysokość deficytu finansowanego przez NBP była przedmiotem negocjacji. Systematycznie w tych latach udział NBP w finansowaniu deficytu zmniejszał się. I tak np. w 1992 r. NBP finansował deficyt w przeszło 80 proc.  w 1997 r. już tylko w nieco powyżej 20 proc. Takie finansowanie było przyczyną utrzymującej się inflacji, która dopiero w roku 1999 spadła poniżej 10 proc.

Dużą rolę w finansowaniu deficytu budżetowego odgrywała też prywatyzacja. Od 1998 roku, według standardów europejskich, nie jest ona dochodem budżetu, lecz środkiem na pokrycie jego deficytu. W latach 1999-2000 środki z prywatyzacji z nadwyżką pokryły cały deficyt. Ale stopniowo wpływy z prywatyzacji malały zarówno na skutek wyczerpywania się zasobów skarbu państwa, które można było łatwo sprzedać, jak też w wyniku coraz mniejszego entuzjazmu kolejnych rządów do prywatyzacji.

Obniżenie inflacji i wycofanie się NBP z finansowania deficytu  spowodowało, że w ostatnich kilkunastu latach dług publiczny rośnie. Rzecz jasna wynika to z utrzymywania strukturalnego  deficytu sektora finansów publicznych. Wstrzymanie refundacji składki przekazywanej OFE da oszczędności ok. 0,6 proc. PKB. To za mało, by dług przestał rosnąć.

Nominalny-wzrost-PKB-i-przyrost-długu

Problemy wrócą

Rozmontowanie drugiego filara emerytalnego spowoduje spadek jawnego długu PDP do poziomu 45-47 proc. Ostatni raz taki poziom długu był w roku 2007. W ciągu pięciu następnych lat dług zbliżył się do 55 proc. według polskiej metodologii i 60 proc. według metodologii unijnej. Rzecz jasna wynikało to z ogromnego poluzowania w latach 2009-2011 i obniżenia realnego tempa wzrostu PKB  oraz inflacji, w dużej mierze na skutek tendencji globalnych. Wystąpienie podobnego zbiegu niekorzystnych okoliczności (obniżenie inflacji jest rzecz jasna korzystne dla gospodarki, ale sprawia problemy ministrowi finansów) jest mało prawdopodobne. Jeżeli jednak utrzyma się wysoki deficyt strukturalny, a realne i nominalne tempo wzrostu PKB będzie niskie dług będzie rósł, co oznacza powrót problemów.

W latach 2000-2012 średnie tempo przyrostu państwowego długu publicznego wynosiło 9,1 proc. Najniższe było w roku 2000 – 2,5 proc., najwyższe w 2002 r. – 16,6 proc. Tempo przyrostu długu było ujemnie skorelowane z dynamiką PKB. Ale nawet w okresach wysokiego wzrostu PKB dług szybko rósł (np. w 2006 roku PKB realnie wzrósł o 6,2 proc., a dług o 8,5 proc.). Tylko raz – w roku 2007 – realny wzrost PKB był szybszy od przyrostu długu. A zatem jedynym czynnikiem, który silnie ogranicza przyrost długu w stosunku do PKB jest inflacja.

Przyjmijmy następujący scenariusz. Realny wzrost PKB będzie w ciągu najbliższych 10 lat niski i wyniesie 2,5 proc. Inflacja (deflator PKB) będzie 2-procentowa. Średni przyrost zadłużenia spadnie w stosunku do sytuacji z ostatnich kilkunastu lat i wyniesie 7 proc. rocznie. Stanie się tak między innymi  na skutek przyjęcia reguły wydatkowej i innych kroków dyscyplinujących finanse publiczne.

Przy takich założeniach poziom 55 proc. PKB osiągniemy już w roku 2020, a cztery lata później przekroczymy 60 proc. PKB.

Rzecz jasna można wyobrazić sobie scenariusze bardziej optymistyczne. Na przykład – średni realny wzrost PKB 3 proc. i inflacja 2,5 proc. Przy takim scenariuszu, przy 7-procentowym tempie wzrostu długu próg 55 proc. zostałby osiągnięty „dopiero” w roku 2025, zaś 60 proc. w roku 2032.

Problem polega jednak na tym, że w krótkim okresie politycy mają niewielki wpływ na realny wzrost PKB i na inflację. Oczywiście to drugie zjawisko w średnim okresie znacznie łatwiej uruchomić niż przyspieszenie realnego wzrostu, lecz w krótkim okresie inflacja może być zaskakująco niska, tak jak to się dzieje w roku bieżącym. Politycy mają natomiast wpływ na wielkość deficytu i przyrost zadłużenia. Jeśli nie chcemy, by powtórzyły się problemy finansów publicznych, które dzięki demontażowi OFE będą być może złagodzone, trzeba przeprowadzić realną konsolidację, nie zaś przepychanie problemów na kolejny rok.

Warto zwrócić uwagę na to, że najbliższe lata mogą być dla finansów publicznych trudniejsze, a nie łatwiejsze z uwagi na kolejną rundę napływu środków unijnych. Ich wykorzystanie wymaga współfinansowania przez budżet państwa i budżety samorządów, co stworzy napięcia w finansach publicznych, tak jak to miało miejsce w latach 2009-2011. Oczywiście napływ tych środków zapewne przyspieszy wzrost PKB i inflację. Możemy na przykład mieć realny wzrost PKB 4 proc., inflację (deflator PKB) 3 proc., ale za to 9-procentowe przyrosty zadłużenia. W takiej sytuacji w roku 2020 (koniec perspektywy budżetowej Unii i zmniejszenie napływu funduszy) osiągniemy poziom długu 53 proc., a więc zbliżony do stanu obecnego. Tylko że wówczas nie będzie już rezerwy w postaci oszczędności, zgromadzonych w OFE.

Można argumentować, że te rozważania są bezzasadne, gdyż reguła wydatkowa po to zostanie wprowadzona, by rząd mógł zawczasu reagować, ograniczając wydatki. Problem jednak w tym, że sama reguła jeśli nie zostanie wsparta reformami, ograniczającymi wydatki zdeterminowane ustawowo, może się okazać narzędziem nieskutecznym. Jeśli politycy staną przed dylematem – ograniczyć współfinansowanie projektów unijnych, a tym samym stracić część funduszy lub zawiesić regułę wydatkową, zapewne wybiorą drugie rozwiązanie.

Deficyt-sektora-finansów-publicznych-i-General-Government-
Deficyt-sektora-finansów-publicznych-i-General-Government-
Dług-publiczny-w-stosunku-do-PKB
Dług-publiczny-w-stosunku-do-PKB
Nominalny-wzrost-PKB-i-przyrost-długu
Nominalny-wzrost-PKB-i-przyrost-długu

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Dług publiczny źródłem inflacji? Liczby tego nie potwierdzają

Kategoria: Analizy
W warunkach globalnej recesji wywołanej przez pandemię konieczne stały się masywne deficyty finansów publicznych i wzrost długów publicznych. Jednak rozmiary tych deficytów mogą się okazać niewystarczające – także ze względu na instynktowne obawy przed nadchodzącą inflacją (albo wręcz hiperinflacją).
Dług publiczny źródłem inflacji? Liczby tego nie potwierdzają

Ukraiński dług publiczny – mniej, czyli więcej

Kategoria: Analizy
Wydatki na obsługę zadłużenia stanowią dziś najpoważniejszą część wydatków ukraińskiego budżetu. Zaciągane kredyty już dawno przestały napędzać gospodarkę, a służą jedynie refinansowaniu istniejących zobowiązań.
Ukraiński dług publiczny – mniej, czyli więcej

Dług gospodarek rozwijających się po pandemii

Kategoria: VoxEU
Z uwagi na niepewne perspektywy wzrostu i inflacji część gospodarek rozwijających się może stanąć wobec konieczności zawieszenia spłat długu. Światowa społeczność może temu zaradzić poprzez skoordynowaną akcję szybkiego i skutecznego umarzania długów i ich restrukturyzacji.
Dług gospodarek rozwijających się po pandemii