Biurokracji trudno powiedzieć „żegnaj”

07.01.2011

Nie ma problemu gospodarczego, który byłby mniej kontrowersyjny niż ograniczenie biurokracji. I nie ma też takiego, który byłby trudniejszy do realizacji. Projekt ustawy o ograniczeniu barier administracyjnych jest kolejną próbą osiągnięcia postępu na tym polu. Choć zakłada uproszczenie szeregu procedur, kolejne kroki na drodze do odbiurokratyzowania gospodarki mogą być znacznie trudniejsze.

CC-SA Harald Groven

CC-SA Harald Groven

CC-SA Harald Groven

Ograniczać biurokrację próbował Leszek Balcerowicz – wicepremier rządu Jerzego Buzka, Jerzy Hausner – wicepremier w rządach Leszka Millera i Marka Belki, sejmowa Komisja Przyjazne Państwo. Był pakiet Kluski i plan Szejnfelda. Od sierpnia 2010 r. w rządzie jest pełnomocnik do spraw odbiurokratyzowania gospodarki w osobie Adama Jassera, który jest jednocześnie sekretarzem Rady Gospodarczej przy Premierze RP.

Mimo tych wszystkich wysiłków przedsiębiorcy nie widzą zauważalnej poprawy. Pomimo poprawy sytuacji w niektórych obszarach (rozpoczynanie działalności gospodarczej, ochrona inwestorów) Polska w ciągu ostatnich lat nie awansowała w rankingu Banku Światowego Doing Business mierzącym jak łatwo prowadzi się działalność gospodarczą w każdym państwie świata. Obecnie znajdujemy się w nim na 70. miejscu za Słowacją, Czechami, Węgrami, a nawet Białorusią. Przeprowadzone przed kilku laty na dużej próbie badanie wskazało, że dla niemal 70 proc. małych i średnich przedsiębiorców najistotniejszym problemem w działalności jest zła jakość stanowionego prawa, przejawiająca się niejasnymi i nieprecyzyjnymi przepisami. Według raportu PMR Research przedsiębiorcy budowlani uznają, że użeranie się z biurokracją jest bardziej kłopotliwe niż konkurencja na rynku.

Żeby temu zaradzić Ministerstwo Gospodarki przygotowało projekt ustawy o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców. To wynik przeglądu ponad 200 ustaw z prawa gospodarczego. Do nowelizacji przewidziano 92 ustawy.

Przedstawiciele dużych przedsiębiorców są zachwyceni. – Ministerstwo Gospodarki wykonało wielki kawał roboty, który należy ocenić pozytywnie – mówi Katarzyna Urbańska, dyrektor Wydziału Prawnego PKPP Lewiatan. – Po raz pierwszy rząd poważnie zajął się ograniczaniem barier dla przedsiębiorców i obywateli.

Mali przedsiębiorcy pozostają sceptyczni. – Z zasady nie komentuję rządowych projektów – mówi Cezary Kaźmierczak ze Związku Przedsiębiorców i Pracodawców. – Zbyt dużo razy widzieliśmy jak posłowie psują ustawy w czasie procesu legislacyjnego, żeby już teraz oceniać co z tego wyjdzie.

Według zgodnej opinii ekspertów w projekcie najważniejsze jest to, że przy załatwieniu bardzo wielu spraw urzędowych zamiast do tej pory wymaganego zaświadczenia wystarczy oświadczenie. Od tej pory urzędy będą w dobrej wierze przyjmowały zapewnienia interesantów. W wielu wypadkach rezygnuje się z przedkładania odpisów z KRS, zaświadczeniu o numerze REGON, czy NIP, zaświadczeniu o niekaralności, nie zaleganiu ze składkami na ZUS, zaświadczeń o wysokości dochodów, świadectwa ukończenia studiów… Odpowiednie oświadczenia wystarczą żeby przystąpić do egzaminu na aplikację radcowską, czy adwokacką, założyć fundusz inwestycyjny, rozpoznawać złoża geologiczne, zarejestrować się jako pielęgniarka, dostać zasiłek rodzinny, czy pomoc społeczną i w wielu, wielu innych przypadkach. W wielu sytuacjach, choć nie zawsze, za złożenie nieprawdziwego oświadczenia będzie groziła kara jak za złożenia fałszywych zeznań.

– Jest to zdecydowany krok we właściwym kierunku – mówi Jacek Piecha, członek Centrum Analiz Regulacyjnych Fundacji Republikańskiej. – Zamiana zaświadczeń na oświadczenia dużo zmieni. Choć urzędy mają wyznaczone terminy na wydanie zaświadczeń, one nie zawsze są gotowe na czas. Trudno więc planować działania, bo nie wiadomo kiedy będziemy mieć potrzebny dokument.

Ważna zmiana dotyczy również możliwości przekształcenia działalności gospodarczej osoby fizycznej w jednoosobową spółkę kapitałową. Tę pierwszą formę jest najłatwiej zarejestrować. Minusem jest jednak to, że przedsiębiorca odpowiada za ewentualne straty całym swoim majątkiem. To może nie być ważny argument dla przedsiębiorcy, którego firma notuje małe obroty. Ale dla tych, którzy trafili w oczekiwania rynku i rozkręcili biznes na dużą skalę, ryzyko jest duże.

Można je ograniczyć prowadząc działalność np. w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. W tej chwili nie ma jednak możliwości przekształcenia działalności osoby fizycznej w spółkę kapitałową. Trzeba założyć spółkę, przekazać jej majątek i wyrejestrować działalność osoby fizycznej. Teraz się to zmieni. Rząd przewiduje, że z możliwości przekształcenia skorzysta od 15 do 75 tys. przedsiębiorców.

Projekt zakłada też ułatwienia w przekształcaniu spółdzielni pracy w spółkę. Takich spółdzielni jest ok. 700, zatrudniają 300 tys. ludzi i wytwarzają 2 – proc. PKB Polski. W opinii wielu kontrahentów, spółdzielnie pracy mają niezrozumiałą formę własności, nieczytelną strukturę zarządzania, brak im też możliwości pozyskiwania kapitału z zewnątrz w formie udziałów. Ponadto nadmierna ochrona tzw. spółdzielczego stosunku pracy utrudnia elastyczne dostosowanie zatrudnienia do warunków rynkowych i podnosi koszty pracy. Skutkiem tego stanu rzeczy były masowe upadłości i likwidacje spółdzielni pracy.

Eksperci bardzo też chwalą zniesienie niedorzecznego przepisu wymuszającego rejestrowanie sprzedaży alkoholu w sklepach na oddzielnej kasie fiskalnej.

Czy oświadczenia zadziałają?

Rząd przedstawiając projekt mówi o zmianie kultury urzędowej. Tylko, że kulturę jest zmienić dużo trudniej niż ustawę. Prawo to piasek, zwyczaj – skała – pisał Mark Twain.

Zamiana zaświadczeń na oświadczenia to próbą zaszczepienia w Polsce standardów skandynawskich. W Szwecji, czy Finlandii zaufanie społeczne jest tak duże, że ludzie często nawet nie zamykają za sobą domów. Czy w Polsce sprawdzi się rozwiązanie, które zakłada, że obywatele są co do zasady praworządni?

Zależy to chyba najbardziej od tego, co obywatel będzie chciał załatwić. Trudno wyobrazić sobie, aby ktokolwiek miał powód, żeby nadużywać zaufania państwa w sytuacji gdy przedsiębiorca, chcąc dostać zezwolenie na działalność polegającą na wywozie śmieci, będzie mógł przedstawiać oświadczenie o nie zaleganiu z podatkami zamiast zaświadczenia z urzędu skarbowego. Zwłaszcza jeśli będzie mu groziła kara za składania fałszywych zeznań. Pytać by raczej należało czy na działalność śmieciarza rzeczywiście potrzeba zezwolenia. Ale zupełnie inna jest sytuacja, gdy oświadczenie o dochodach będzie wystarczało zamiast zaświadczenia, aby otrzymać dodatek rodzinny albo pomoc społeczną.

– Oświadczenia zamiast zaświadczeń, by dostać od państwa żywą gotówkę to zły pomysł – mówi Mirosław Barszcz, były wiceminister finansów. – Taki kształt przepisów „kusi” ludzi by poświadczali nieprawdę.

– Będziemy promować poczucie bezkarności – obawia się Jacek Piecha. – Postępowania o składanie fałszywych zeznań często się umarza. Prokuratorzy są obłożeni mnóstwem innych, poważniejszych, czy bardziej spektakularnych spraw. Wielu ludzi może próbować składać fałszywe oświadczenia, bo i tak nic im za to nie grozi. Przedsiębiorcy, składają oświadczenia nie po to, aby coś dostać, ale by załatwić i mają więcej do stracenia.

Zmiany zaproponowane przez rząd mogą być ryzykowne dla finansów państwa.  W uzasadnieniu do projektu ustawy sami jego autorzy zresztą wskazują, że po wprowadzeniu w 2002 r. obowiązku przedstawiania zaświadczeń o dochodach przy ubieganiu się o świadczenia rodzinne, ilość przyznanych świadczeń znacznie spadła. Teraz najprawdopodobniej będzie odwrotnie. Gdyby liczba wyłudzeń faktycznie wzrosła tylko o 10 proc., na świadczenia rodzinne i z funduszu alimentacyjnego budżet będzie wydawał 1,2 miliarda złotych rocznie więcej – przewiduje załączona do projektu ocena skutków regulacji. To jest prawie 90 złotych na każdego pracującego Polaka. Projekt jest dopiero po pierwszym czytaniu w Sejmie. Posłowie mogą się więc jeszcze nad nim pochylić podczas prac w komisji i rozstrzygnąć kiedy oświadczenie jest oznaką zaufania, a kiedy naiwności.

– Oczywiście najlepiej by było żeby urzędnicy z różnych urzędów kontaktowali się bezpośrednio ze sobą, bez konieczności przedstawiania ani zaświadczenia ani oświadczenia przez interesanta – mówi Mirosław Barszcz. – Takie załatwianie spraw nie zajmowałoby dużo czasu, gdyby systemy informatyczne państwa mogły ze sobą współpracować, ale to jest pieśń przyszłości.

Krok pierwszy, ale czy nie ostatni?

Jacek Piecha, jest pełen uznania dla Ministerstwa Gospodarki, ale zwraca uwagę, że projekt ten ma na celu tylko ograniczenie barier administracyjnych. – To ważny pierwszy krok, ale dużo pracy pozostaje do zrobienia w sprawie właściwej deregulacji – zlikwidowania niepotrzebnych przepisów.

To może okazać się znacznie trudniejsze niż zamiana słowa „zaświadczenie” na „zaświadczenie lub oświadczenie” w ustawach dotyczących działalności gospodarczej. Deregulacja może naruszać interesy małych, ale zorganizowanych lobby, które zdołały sobie załatwić ustawę.

Czy naprawdę potrzebujemy ustawy o wyścigach konnych, na mocy której „licencję na pełnienie funkcji sędziego wyścigowego udziela się odrębnie dla funkcji: 1) sędziego startera, 2) sędziego u celownika, 3) sędziego u wagi, 4) sędziego u zegara, 5) sędziego obserwatora, 6) sędziego – członka komisji technicznej i komisji odwoławczej”? Czy tak drobiazgowe regulacje wynikają z interesu publicznego czy są efektem działania lobby chroniącego swoją uprzywilejowaną pozycję insidera w branży? Rozstrzygnięcie tego typu kwestii wymaga niezależności, dociekliwości, żmudnej, niespektakularnej pracy. Ambitni i pracowici urzędnicy i posłowie zapewne mają ciekawsze wyzwania niż plewienie legislacyjnych chwastów. Istnieje ryzyko, że zrobią sobie wrogów, ale czy ktokolwiek doceni to, że przez uchylenie zbyt drobiazgowej regulacji w przyszłości powstanie kilka milionów złotych wartości dodanej? Trudno spodziewać, aby z sercem zabrali się do tak niewdzięcznej pracy dopóki wieź odpowiedzialności między reprezentantem a obywatelem nie zostanie istotnie wzmocniona.


Tagi


Artykuły powiązane