(infografika Darek Gąszczyk)
Konieczność opracowania przez rząd Wieloletniego Planu Finansowego Państwa (WPFP) została określona w ustawie o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. Plan sporządzany w horyzoncie 4-letnim (w kolejnych planach horyzont przesuwany jest o 1 rok) zawiera wstępną prognozę podstawowych wielkości makroekonomicznych, a także prognozy dochodów i wydatków budżetu państwa, potrzeby pożyczkowe budżetu państwa oraz źródła ich sfinansowania, prognozy dochodów i wydatków budżetu środków europejskich, prognozę wyniku sektora finansów publicznych oraz prognozę kształtowania się państwowego długu publicznego.
Teoretycznie plan jest podstawą przygotowywania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok. W projekcie ustawy budżetowej na dany rok poziom deficytu nie może być większy niż poziom deficytu ustalony na ten rok w WPFP. Problemem jest jednak różnica czasowa między WPFP i ustawą budżetową. Ten pierwszy jest przyjmowany przez rząd do 30 kwietnia, projekt ustawy zaś do 30 września. W ustawie budżetowej na rok 2013 przyjęto wyższy deficyt niż w aktualizacji WPFW 2012. W ciągu kilku miesięcy – od kwietnia do września – sytuacja makroekonomiczna znacznie się pogorszyła. Ostateczny wynik był jeszcze gorszy i ustawę budżetową trzeba było nowelizować.
(infografika: Darek Gąszczyk)
Tegoroczny dokument ma zmienioną formułę. Wynika to z przyjętej w listopadzie 2013 roku kolejnej nowelizacji ustawy o finansach publicznych, a także z wytycznych Komisji Europejskiej, zalecającej przygotowywanie średniookresowych planów stabilizacji finansów według spójnych zasad i tych samych metod.
Konsekwencją zmiany sposobu prezentacji WPFP są kłopoty z porównaniem go z planami z poprzednich lat. W tegorocznym dokumencie nie ma na przykład informacji dotyczącej wysokości państwowego długu publicznego, która to kategoria była przez wiele lat najważniejsza przy określaniu stabilności finansów publicznych. Podawane są wielkości długu sektora instytucji rządowych i samorządowych, czyli według metodologii Eurostatu. Nie ma jednak zapowiedzi zmiany polskiej metodologii, tak by była spójna z unijną.
Tegoroczny WPFP składa się z dwu części – Aktualizacji Programu Konwergencji (APK) oraz określenia celów głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji.
Coroczna Aktualizacja Programu Konwergencji przedstawia średniookresową prognozę sytuacji gospodarczej Polski i jej finansów publicznych. Dokument jest zgodny z wytycznymi dotyczącymi programów stabilności i konwergencji państw członkowskich Unii Europejskiej.
Dotychczas APK i WPFP były dokumentami rozłącznymi. Ten pierwszy – przedstawiany Komisji Europejskiej posługiwał się kategoriami Eurostatu, drugi GUS. Z tego względu porównanie danych z obu dokumentów było zawsze trudnym wyzwaniem dla analityka. WPFP ma wyższą rangę prawną – jest przyjmowany jako uchwała rządu, gdy APK jest dokumentem wewnętrznym rządu, a przede wszystkim Ministerstwa Finansów. W praktyce jednak to Aktualizacja Programu Konwergencji była istotniejsza, gdyż stanowiła wynik negocjacji z Komisją Europejską, domagającą się obniżenia deficytu fiskalnego, do poziomu, umożliwiającego zdjęcie z Polski Procedury Nadmiernego Deficytu, nałożonej w czerwcu 2009 roku.
Tegoroczna aktualizacja Wieloletniego Planu Finansów Państwa różni się od ubiegłorocznych także tym, że zawiera analizę skutków dla państwowych finansów przeniesienia części aktywów OFE do ZUS. Uwzględnia też stabilizującą regułę wydatkową (SRW), wprowadzoną w nowelizacji ustawy z listopada 2013 roku.
Punktem wyjścia planów, związanych z finansami publicznymi jest prognoza realnej i nominalnej dynamiki PKB. Prognozy, zawarte w WPFP z lat poprzednich nie przewidziały ani nadspodziewanie wysokiego wzrostu PKB w roku 2011, ani gwałtownego spowolnienia w latach 2012-2013. Można więc mieć wątpliwości także do prognoz makroekonomicznych zawartych w aktualnym dokumencie. PKB ma rosnąć odpowiednio o: 3,3 proc. w 2014 roku, 3,8 proc. w 2015 oraz 4,3 proc. w latach 2016-2017. To optymistyczne założenie opiera się na trzech przesłankach:
– W średnim okresie zwiększy się podaż pracowników, mimo umiarkowanie niekorzystnych tendencji demograficznych.
– Dynamika PKB powróci do średniookresowego trendu,
– Przeprowadzone zostaną pewne reformy strukturalne.
W tej ostatniej sprawie informacje zawarte w WPFP są enigmatyczne. Wspomina się o programie Inwestycje Polskie, choć już dziś wiadomo, że jego efekty makroekonomiczne będą niewielkie. Jedyna reforma propodażowa wymieniona w dokumencie to zmiany zezwalające na wprowadzenie ruchomego czasu pracy i wydłużenie okresu rozliczeniowego czasu pracy do 12 miesięcy. „Zastosowanie elastycznego czasu pracy powinno przyczynić się do zwiększenia efektywności zasobów ludzkich zaangażowanych w procesy gospodarcze” – stwierdza WPFW.
Poza tym jest mowa o realizacji Strategii Innowacyjności i Efektywności Gospodarki, Strategii Rozwoju Transportu, Strategii Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko oraz Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa. Strategie i programy nie muszą jednak przekładać się na wyższą dynamikę PKB.
Dynamice tej służyć może poprawa równowagi finansów publicznych, zapowiadana w dokumencie. Tyle że poprawa ta ma wynikać głównie z wyższego wzrostu PKB.
Liczba ludności w wieku produkcyjnym (w WPFP do grupy tej zalicza się osoby w wieku 15-74 lata) obniży się w prognozowanym okresie o około 0,7 proc., ale na skutek działań rządu, ograniczającym możliwość przechodzenia na wcześniejszą emeryturę wzrośnie współczynnik aktywności zawodowej i do roku 2017 podaż pracy wzrośnie o ok. 0,3 proc. w stosunku do roku 2013. Spadnie stopa bezrobocia z 10,3 proc. w 2013 roku do 9,8 proc. w 2014 r. i 7,7 proc. w 2017 r. W 2014 r. liczba osób pracujących wzrośnie o 0,6 proc. (w roku 2013 spadła o 0,1 proc. ), a w latach 2015-17 przyrost liczby pracujących wyniesie średnio 0,8 proc. rocznie. Dokument nie wyjaśnia przyczyn takiej optymistycznej prognozy.
Głównym czynnikiem, na którym opiera się optymizm programu rządowego jest ograniczenie w najbliższych latach luki produktowej – różnicy między potencjalnym, a rzeczywistym tempem wzrostu. Według WPFP w roku 2013 poziom rzeczywistego PKB spadł poniżej poziomu potencjalnego, a luka produktowa wyniosła około 1,2 proc. potencjalnego PKB. Łącznie w okresie 2012-13 luka powiększyła się o 3,2 pkt. proc., czyli głębiej niż w okresie kryzysu finansowego 2009-10, kiedy zmiana luki wyniosła 2,5 pkt. proc.
Powstała więc rezerwa wzrostu, której uaktywnienie wystąpi w latach 2015-2017. Ponieważ Polska jest krajem „doganiającym”, jej tempo wzrostu jest wyższe o 1-3 punkty procentowe od tempa wzrostu Europy Zachodniej. WPFP zakłada, że realny wzrost PKB UE w roku 2014 przyspieszy do 1,5 proc. (w roku 2013 wyniósł 0,1 proc.), a w roku 2015 realne tempo wzrostu PKB w UE wyniesie 2,0 proc.
To jednak założenie dyskusyjne. Jednym z tematów, dyskutowanych przez ekonomistów na całym świecie jest trwałe spowolnienie wzrostu gospodarczego w krajach rozwiniętych, wynikające z rozmaitych przyczyn (między innymi zbyt powolnej delewaryzacji). Jeżeli Unia Europejska, a przede wszystkim strefa euro, nie powróci do trendu sprzed kryzysu finansowego, jest mało prawdopodobne, by wróciła do niego polska gospodarka, jeśli w najbliższym czasie nie zostaną podjęte prawdziwe reformy strukturalne.
(infografika: Darek Gąszczyk)
W tym roku i w latach następnych nastąpi znaczne ograniczenie długu publicznego (według definicji ESA 95 i GUS). To głównie skutek zabrania aktywów OFE. Do sprawy tej za chwilę wrócę. Na razie przedstawmy projektowane działania rządu, niezależnie od „reformy” emerytalnej na rzecz konsolidacji finansów publicznych.
Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych ma w tym roku spaść do 49,5 proc. i tyle samo wynieść w 2015 r., w 2016 r. obniżyć się do 47,5 proc., zaś w 2017 r. do 45,5 proc.
Dokument wymienia szereg działań podjętych w ostatnich latach mających na celu zwiększenie dochodów państwa i ograniczenie wydatków. Przyznaje jednak, że mimo wzrostu podatków (VAT, akcyza, składka rentowa, podatek od kopalin, likwidacja szeregu ulg podatkowych) dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych w latach 2010-13 zwiększyły się zaledwie o 0,4 pkt. proc. PKB, a bez środków Unii Europejskiej spadły o 0,1 pkt. proc. W efekcie w 2013 r. tempo konsolidacji fiskalnej wyhamowało, a deficyt wzrósł i osiągnął 4,3 proc. PKB, czyli o 0,4 pkt. proc. więcej niż w 2012 r.
W grudniu 2013 r. Rada Ecofin wydała nową rekomendację dla Polski w ramach procedury nadmiernego deficytu. Konieczne jest podjęcie przez Polskę nowych działań fiskalnych o trwałym charakterze w wysokości 0,4 proc. PKB w 2014 r. oraz 1 proc. PKB w 2015 r.
Rząd wprowadził więc lub zamierza wprowadzić szereg działań, mających obniżyć wydatki i zwiększyć dochody państwa.
Działania po stronie dochodów to:
– Podwyższenie od początku roku 2014 stawki akcyzy na papierosy i alkohol,
– Utrzymanie do 2017 roku podwyższonych stawek VAT i ograniczenie możliwości zwrotu VAT,
– Wprowadzenie opodatkowania spółek komandytowo-akcyjnych,
– Wyłączenie prawa do korzystania ze zwolnienia od podatku CIT wypłat dywidend i innych dochodów z tytułu udziału w zyskach osób prawnych,
– Wpłaty w latach 2014-15 do budżetu państwa przez Lasy Państwowe po 800 mln złotych rocznie, a od 2016 r., 2 proc. przychodów uzyskanych ze sprzedaży drewna,
– Zwiększenie odcinków dróg, na których pobierane są opłaty za przejazd,
– Niewdrożenie mechanizmu umożliwiającego podatnikom CIT przekazywanie 1 proc. podatku na rzecz jednostek naukowych,
– Oskładkowanie umów cywilnoprawnych oraz wprowadzeniem składki emerytalnej i rentowej od wynagrodzeń członków rad nadzorczych,
– Likwidacja niższej stawki podatku leśnego dla lasów ochronnych,
– Ograniczeniem preferencji w opodatkowaniu nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej,
– Zniesienie zwolnienia z tytułu nabycia własności gospodarstwa rolnego od spadków i darowizn oraz podatku od czynności cywilnoprawnych.
Po stronie wydatkowej rząd podjął lub podejmie następujące działania:
– Obniżenie zasiłku chorobowego dla funkcjonariuszy służb mundurowych, żołnierzy i pracowników wymiaru sprawiedliwości,
– Zmiana zasad ustalania podstawy wymiaru zasiłku chorobowego dla osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą,
– Rezygnacja z wprowadzenia stypendium rektora dla najlepszych studentów na pierwszym roku studiów,
– Wspólna obsługa jednostek organizacyjnych samorządów terytorialnych,
– Wprowadzenie elektronicznego systemu zwolnień lekarskich.
W efekcie podjęcia tych działań wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych ukształtuje się następująco w relacji do PKB:
W roku 2014: + 5,8 proc. (skutek „reformy” OFE), 2015 – 2,5 proc., 2016 – 1,8 proc., 2017 – 1,2 proc.
Poprawi się też wynik strukturalny, niezależny od aktualnej koniunktury gospodarczej.
(infografika: Darek Gąszczyk)
Wiele działań konsolidacyjnych (przede wszystkim po stronie dochodów) będzie raczej hamowało niż przyspieszało wzrost gospodarczy. Niektóre podatki, np. akcyza na papierosy, już osiągnęły „punkt Leffera” i dalsze ich podnoszenie raczej będzie obniżało wpływy państwa, o czym przekonał się rząd w roku ubiegłym.
Transakcja przejęcia aktywów przez rząd w zamian za przyszłe zobowiązania emerytalne zarejestrowana została jako dochód jednorazowy. Podobny charakter, ale już nie jednorazowy, będą miały stałe transfery do FUS aktywów zapisanych na kontach w OFE osób, którym pozostanie mniej niż 10 lat do osiągnięcia wieku emerytalnego.
(infografika: Darek Gąszczyk)
(infografika: Darek Gąszczyk)
Zgodnie z metodyką ESA2010, która będzie obowiązywać od września 2014 r., jednorazowy transfer aktywów oraz kolejne transfery w następnych latach (tzw suwak bezpieczeństwa) nie będą traktowane jako dochód, ale jako zaliczka finansowa – bez wpływu na wynik sektora. Przejście z ESA95 na ESA2010 będzie natomiast neutralne dla poziomu długu sektora instytucji rządowych i samorządowych.
Stabilizująca reguła wydatkowa będzie ograniczała tempo wzrostu wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych. Relacja tych wydatków do PKB będzie malała i w roku 2017 osiągnie poziom 38,7 proc. PKB. Skumulowana zmiana w latach 2014-2017 wyniesie 3,5 proc. PKB. Ofiarą zaciskania pasa będą inwestycje publiczne.
Udział inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych po osiągnięciu w 2011 r. rekordowego poziomu 5,7 proc. PKB, w 2013 r. zmniejszył się do 3,9 proc. PKB. WPFP prognozuje, że udział inwestycji publicznych w PKB będzie się obniżał również w latach następnych do 3,5 proc. w roku 2017. Ograniczanie inwestycji publicznych, wbrew zaleceniom Rady Ecofin, będzie spowalniało wzrost gospodarczy.
Powstanie też problem absorpcji funduszy unijnych. W poprzedniej perspektywie budżetowej (2007-2013) konieczność współfinansowania projektów unijnych była jedną z przyczyn wysokiego deficytu. Szczytowy moment wydatków budżetowych przypadł na rok 2011.
W aktualnym WPFP – inaczej niż w latach poprzednich – nie ma analizy wpływu wydatków, związanych z funduszami unijnymi, na stan finansów państwa. Założenie, że inwestycje publiczne zostaną ograniczone o ponad 2 punkty proc. w stosunku do PKB oznacza, że część środków unijnych może nie zostać wykorzystanych. Jeśli rządowi nie uda się ograniczyć deficytu, zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej, część środków unijnych i tak przepadnie. Jedynym wyjściem z tej sytuacji jest ograniczenie wydatków bieżących poprzez redukcję zatrudnienia sfery budżetowej oraz reformy systemu socjalnego. W WPFP nie znajdujemy jednak zapowiedzi takich działań.
OF
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
