Dziesiątka nowych krajów UE otrzyma w 2013 roku bezpłatnie do 70 proc. uprawnień do emisji CO2 w produkcji prądu. Udział bezpłatnych zezwoleń w 2020 roku spadnie do zera. (CC BY-ND Monica McGivern)
Rozpocznijmy od rozpoznania skali problemu. Na produkcję elektrycznej przypada 55 proc. emisji CO2, objętej systemem EU ETS, na produkcję żelaza i stali, cementu oraz rafinacji ropy naftowej 24 proc. 25 największych przedsiębiorstw objętych systemem EU ETS odpowiada za więcej niż 50 proc. całkowitych emisji CO2. 18 z nich to firmy energetyczne. Z kolei aż 80 proc. najmniejszych instalacji odpowiada za zaledwie 10 proc. całkowitej emisji CO2.
Ekologia rynkowa
Zasady EU ETS przewidują, że wielcy emitenci dwutlenku węgla otrzymują zezwolenia na emisję określonej ilości (podanej w tonach) gazu. Następnie są monitorowani pod względem emisji CO2 i z końcem roku muszą zwracać rządowi otrzymane wcześniej zezwolenia do emisji w ilości odpowiadającej sumie wysłanego do atmosfery gazu. Rozliczenie uprawnień odbywa się w okresach dłuższych niż rok, po to, by wyrównać skutki przypadków nadzwyczajnych, takich jak wyjątkowo gorące lato lub silne wiatry.
Pierwszy okres rozliczeniowy trwał od stycznia 2005 do końca grudnia 2007 roku. Po jego zakończeniu udzielone zezwolenia traciły ważność. Od stycznia 2008 roku do grudnia 2012 trwa drugi okres rozliczeniowy. Rządy krajów członkowskich Unii Europejskiej opracowały Narodowe Plany Zezwoleń – zatwierdzane przez Komisję Europejską – i w ramach nich rozdzielają zezwolenia na emitentów – elektrowniom, ciepłowniom, firmom transportowym, cementowniom, itd.
Mogą one też kupić dodatkowe zezwolenia lub sprzedać otrzymane, jeśli zainwestują w urządzenia i technologie, które obniżają emisję CO2. Pozwala to uniknąć interwencji rządów (na przykład podań o przyznanie dodatkowych uprawnień do emisji) i uruchomić siłę rynku. Przedsiębiorstwo otrzymuje w każdym okresie rozliczeniowym coraz mniej uprawnień, niż wynosił rzeczywisty poziom emisji w okresie poprzednim.
Bezpłatne uprawnienia do emisji przydzielane przez państwo są więc niewystarczające i stają się dobrem rzadkim, który na rynku osiąga określoną cenę. Urynkowienie uprawnień ma zachęcać przedsiębiorstwa do inwestowania w nowoczesne, chroniące klimat technologie. Ma też prowadzić do optymalnej alokacji uprawnień. Zakłady emitujące więcej CO2 niż inne, są stopniowo eliminowane z rynku. Z drugiej strony, najbardziej efektywne przedsiębiorstwa, mające wysokie zyski, mogą sobie pozwolić na większą emisję gazów cieplarnianych, „opłaconą” dokupionymi zezwoleniami.
W styczniu 2008 roku Komisja Europejska zaproponowała, by w trzecim okresie rozliczeniowym, trwającym od stycznia 2013 do roku 2020 Narodowe Plany Zezwoleń zostały zlikwidowane, a wszyscy emitenci CO2 kupowali zezwolenia. W dodatku z roku na rok mają być zaostrzane normy, związane z emisją gazu, tak by do roku 2020 można było obniżyć emisję o 21 proc. Poza dwutlenkiem węgla systemem tym mają być objęte także inne gazy cieplarniane (dwutlenek azotu, perfluorowęglowodory), a systemem kontroli emisji gazów ma być objęte także lotnictwo.
Ostateczne rozwiązania na trzeci okres rozliczeniowy nie zostały jeszcze w pełni uzgodnione. Nowe kraje unijne, w tym Polska wynegocjowały rozwiązania przejściowe. Według nich emitenci spoza energetyki będą musieli kupować na aukcjach uprawnienia do emisji, zaś firmy energetyczne do nowego systemu będą się dostosowywały stopniowo.
Dziesiątka nowych krajów unijnych otrzyma w 2013 roku bezpłatnie do 70 proc. uprawnień do emisji, które potrzebne są do produkcji energii elektrycznej w ilości odpowiadającej krajowemu zapotrzebowaniu. Ale z roku na rok udział bezpłatnych zezwoleń będzie się zmniejszał i w roku 2020 spadnie do zera. Oznacza to, że dostawcy energii po raz ostatni otrzymają bezpłatne certyfikaty EUA w roku 2019. Później pozostaną tylko aukcje.
Elektrownia, która chce otrzymać bezpłatny certyfikat, musi spełniać kilka warunków. Musi wytwarzać energię przed końcem roku 2008, lub przynajmniej jej instalacje muszą być w budowie. Elektrociepłownie otrzymają certyfikaty albo dla energii elektrycznej, albo dla ciepła, a nie dla obydwu rodzajów energii. Elektrociepłownia, która chce otrzymać bezpłatne certyfikaty, musi jednocześnie być modernizowana.
Jeśli Polska i pozostałe kraje chcą skorzystać z uregulowań szczególnych, muszą do końca września 2011 roku wystąpić z odpowiednim wnioskiem do Komisji Europejskiej.
Rynek uprawnień
Pośrednim efektem wprowadzonych przed kilku laty przepisów, narzucających krajom i zakładom produkcyjnym limity emisji CO2 było powstanie rynku uprawnień do emisji. Rynek ten rośnie bardzo szybko. W ciągu 5 lat od powstania obroty na nim wzrosły 8-krotnie. W ubiegłym roku w transakcjach spot i forward sprzedano uprawnienia do emisji 7025 mln ton gazu, o wartości ponad 100 mld euro. Szacuje się, że wartość obrotów na tym rynku sięgnie w 2014 roku 400 mld euro. Ale rynek ten, jak żaden inny, zależy od decyzji politycznych, podejmowanych na szczeblu Unii Europejskiej oraz w poszczególnych krajach. O ile reguły handlu uprawnieniami są proste i podobne do handlu innymi instrumentami finansowymi, to wielkość podaży i popytu, a także cena mogą się gwałtownie zmieniać wraz z ewolucją systemu walki z globalnym ociepleniem. Ewolucja ta jest wypadkową interesów 27 krajów, których rządy podlegają z kolei naciskom różnych grup. Dlatego nie znany jest ostateczny kształt systemu EU ETS. A każda decyzja dotycząca tego systemu ma wpływ na notowania uprawnień.
Przykładem problemów jest spór, który przez kilka lat prowadziła Polska z Komisją Europejską na temat przyznanych nam uprawnień do emisji w drugim okresie rozliczeniowym. Polska we wrześniu 2009 roku wygrała spór przed Trybunałem Sprawiedliwości w Luksemburgu, a mimo to KE nie zwiększyła limitu dla Polski. Ale na początku 2011 roku osiągnięty został kompromis, w ramach którego Polska dostała dodatkowo 18 mln uprawnień. Oznacza to wzrost podaży uprawnień na rynku europejskim, a tym samym spadek ceny.
Europejski rynek emisji CO2 tworzą dwie grupy podmiotów: operatorzy instalacji objęci systemem EU ETS oraz pozostałe podmioty. Pierwszą kategorię podmiotów stanowią duże oraz małe i średnie przedsiębiorstwa z branż energetycznych i przemysłowych. Drugą – pośrednicy finansowi działający w imieniu emitentów oraz instytucje finansowe działające na własny rachunek, na przykład banki, fundusze inwestycyjne, czy hedgingowe. Na rynku pojawiają się też osoby fizyczne oraz podmioty nie finansowe specjalizujące się w handlu surowcami.
Handluje się trzema rodzajami instrumentów: EUA (EU-Allowances), CER (Certified Emissions Reductions) i ERU (Emission Reduction Units). EUA to rodzaj kredytu uprawniającego do emisji. Jednostki CER oraz ERU są przyznawane za realizację projektów zmniejszających emisję CO2 w innych krajach – CER w krajach rozwijających się, ERU w krajach europejskich, które mają niski poziom rozwoju społeczno-gospodarczego. Inwestycja w certyfikaty CER oraz ERU jest ograniczona limitami.
W trzecim okresie rozliczeniowym (po roku 2013) pojawią się nowe instrumenty – EUAA (ang. European Union Aviation Allowances), czyli uprawnienia do emisji wydawane operatorom statków powietrznych.
Handel odbywa się za pośrednictwem giełd, na przykład (EXAA w Wiedniu, Europejskiej Giełdzie Energii (EEX) z siedzibą w Lipsku, Blue Next w Paryżu, skandynawskiej Nord Pool czy Europejskiej Giełdy Klimatycznej (ECX) z siedzibą w Londynie) lub na internetowych forach giełdowych (np. APX w Amsterdamie). Handluje się zarówno kontraktami spot, jak i futures i forward.
Emitent gazu cieplarnianego może „wykupić się” każdym rodzajem instrumentu. Teoretycznie zatem wycena EUA oraz CER i ERU powinna być identyczna. Ale z powodu ograniczeń, narzucanych przez regulatorów, tak nie jest. EUA są zwykle o kilka procent droższe. Powstała zatem przestrzeń do operacji bardziej skomplikowanych, na przykład swapów, czyli wymiany certyfikatów EUA i CER w przyszłości lub wymiany spot certyfikatów EUA i CER w ciągu jednego dnia.
Trzęsienie ziemi i na rynku certyfikatów
Katastrofalne trzęsienie ziemi w Japonii spowodowało skokowy wzrost cen uprawnień do emisji – o ok. 10 proc. Bezpośrednim powodem jest wznowienie w Niemczech dyskusji o energetyce jądrowej. W okresie rządów koalicji socjaldemokratów i partii „zielonych”, podjęta została decyzja o rezygnacji z energetyki jądrowej. Jej podjęcie oznacza (niezależnie od innych kosztów) wzrost emisji CO2. Nawet elektrownie gazowe emitują dwutlenek węgla, choć w mniejszej skali niż węglowe. W fazie eksperymentalnej są urządzenia do przechwytywania CO2 i magazynowania pod ziemią (tzw. urządzenia CCS), ale skuteczność ich jest nieznana. Angela Merkel w 2010 roku uznała, że plan lewicowej koalicji był zbyt radykalny i wycofała się z niego. Ale pod wpływem katastrofy w japońskich elektrowniach atomowych Fukushima i Onagawa, nastroje antynuklearne w Niemczech powróciły. Na domiar złego rządzące partie przegrały wybory lokalne w Wirtembergii i całkiem realna jest szansa powrotu do władzy Zielonych i socjaldemokratów.
Po katastrofie w Japonii rząd niemiecki zapowiedział wycofanie z sieci na okres 3 miesięcy, w celu sprawdzenia bezpieczeństwa, 8 starych elektrowni jądrowych o łącznej mocy 7,5 GW. Ich całkowite wyłączenie prowadziłoby do wzrosty popytu na uprawnienia o 24 mln ton rocznie. Decyzja rządu spowodowała wzrost cen uprawnień o 1,50 euro. Ceny wkrótce spadły, gdyż rynek założył, że nawet zmiana rządu nie doprowadzi do wyłączenia wszystkich 37 elektrowni atomowych. Ale dalsze protesty przeciwko energetyce jądrowej będą windowały ceny uprawnień. Są zresztą także inne powody, które wpływały na wzrost cen.
Trzęsienie ziemi nie było jedyną przyczyną wstrząsów na rynku uprawnień do emisji. W styczniu w kilku krajach Unii Europejskiej – między innymi w Rumunii, Grecji, Austrii, Estonii – doszło do kradzieży certyfikatów przez hackerów. Jak się szacuje, w sumie ukradziono kilka milionów certyfikatów, wartości kilkudziesięciu milionów euro. Największą ofiarą stała się rumuńska cementownia Holcim, której ukradziono 1,6 miliona certyfikatów.
Pojawiły się też fałszywe certyfikaty CER na Węgrzech, a w innych krajach (przede wszystkim we Włoszech) policja wykryła afery podatkowe przy prowadzeniu operacji swapowych CER na EUA. Okazało się, że zabezpieczenia internetowych rejestrów krajowych są na niskim poziomie, co wynika zapewne z niewystarczającej świadomości, że zezwolenia na emisję CO2 są papierami wartościowymi. Na innych segmentach rynków finansowych oszustwa i kradzieże też się zdarzają, ale nie na taką skalę jak na rynku CER i EUA. Informacje o kradzieżach spowodowały zakłócenia w handlu certyfikatami. Niektóre rejestry narodowe certyfikatów były przez kilka dni zamknięte. Miało to też wpływ na wycenę papierów.
Polska beneficjentem EU ETS
W Polsce prawa do emisji otrzymało w 2008 roku około 850 firm. Są one zarejestrowane u Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji (KASHUE). Przyznawanie praw odbywa się na podstawie szacunkowych wielkości emisji z okresu poprzednim. Prawa do emisji (EUA) można nabywać samemu lub za pośrednictwem Europejskiej Giełdy Energetycznej. Każdy emitent może swoimi przydziałami handlować, wymieniać je i spekulować pod warunkiem, że do końca 5-letniego okresu rozliczeniowego zwróci państwu (KASHUE) prawa do emisji w wysokości odpowiadającej rzeczywistej wielkości emisji CO2. Uprawnienia do emisji stają się zatem aktywami. Mogą na przykład służyć jako zabezpieczenie zaciąganych kredytów.
Polska otrzymała w 2005 roku uprawnienia do emisji 203,1 mln ton CO2, po Niemczech, Wielkiej Brytanii i Włoszech najwięcej w Europie. W 2008 roku występowaliśmy o uprawnienia do emisji 284,6 mln ton, a otrzymaliśmy 208,5 mln. Decyzje Komisji są arbitralne i wynikają z przetargów politycznych, których wynik wpływa później na rynek handlu uprawnieniami. Relatywnie wysoki limit dla Polski (większy niż ma Francja i Hiszpania) to skutek restrukturyzacji polskiej gospodarki w latach 90. Komisja Europejska, przydzielając nam zezwolenia na emisję, wzięła pod uwagę zmniejszenie poziomu emisji w poprzedniej dekadzie oraz uzależnienie polskiej gospodarki od węgla.
Uprawnienia do emisji, przyznane Polsce, warte są według obecnej ceny rynkowej ponad 3 mld euro. W dyskusji o Europejskim Schemacie Handlu Emisjami podkreśla się tylko jeden aspekt problemu – koszty, jakie będzie musiał ponosić polski przemysł, a przede wszystkim energetyka, wynikające z konieczności ograniczenia emisji gazów cieplarnianych. Ale uprawnienia do emisji – poza tym, że wymuszają unowocześnienie energetyki – są konkretną wartością. Z punktu widzenia rządu mogą być źródłem dochodów budżetowych. Gdyby wszystkie uprawnienia do emisji były już dziś sprzedawane, budżet państwa mógłby zainkasować dodatkowo 12 mld zł rocznie.
Z punktu widzenia przemysłu są one dodatkowym kosztem, który może podrożyć produkcję energii elektrycznej i produktów energochłonnych o kilkadziesiąt procent. Z punktu widzenia budżetu są podatkiem, który w dodatku będzie wymuszać szybszą modernizację, niezależnie od tego, czy globalne ocieplenie jest rzeczywiście zagrożeniem, czy tylko pustym hasłem wymyślonym przez ekologów i lobbystów. Rząd ma czas do września by zadeklarować, czy Polska zamierza skorzystać z derogacji i przyjąć rozwiązania przejściowe, czy też od 2013 roku skoczymy na głęboką wodę. Na razie politycy zarzekają się, że będą starali się opóźnić wejście w życie nowych przepisów. Ale kto wie, czy w ostatniej chwili nie zwycięży punkt widzenia ministra finansów.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
