Autor: Jan Cipiur

Dziennikarz ekonomiczny, publicysta Studia Opinii

Chaos inwestycyjny na zamówienie publiczne

Ani w Brukseli, ani w Warszawie nie gaśnie wiara w moc sprawczą coraz bardziej szczegółowych i coraz mniej zrozumiałych przepisów dotyczących zamówień publicznych. Przepisy te to jeden z ważniejszych rozsadników ciężkiej choroby zwanej biegunką legislacyjną. Nie chodzi jednak tylko o czystość prawa. Gorszym problemem jest coraz większa mitręga przed podjęciem inwestycji.
Chaos inwestycyjny na zamówienie publiczne

(infografika Darek Gąszczyk)

Ustawa „Prawo zamówień publicznych” została uchwalona na początku 2004 r., ale doczekała się już 9 poważnych zmian. W tym roku może być jeszcze jedna taka zmiana, a może nawet kilka następnych nowelizacji i średnia liczba przeróbek przekroczy jedną na każdy rok. Gratulacje!

Do tego dochodzą bardzo liczne zmiany w regułach i zasadach prowadzenia zamówień publicznych powodowane wprowadzaniem w życie zupełnie nowych lub nowelizowaniem przepisów zawartych w całkiem innych źródłach prawa. W żadnym zatem razie utyskiwania na nadpobudliwość legislacyjną w tym obszarze nie są na wyrost.

Tylko dla porządku odnotować należy, że część krajowych inicjatyw ustawodawczych jest pokłosiem choroby jaka toczy Unię Europejską. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych (UZP) wymienił aż sześć samych dyrektyw unijnych w tej sprawie, a do tego dochodzą cztery rozporządzenia. Poza tym zastosowanie znajdują przepisy zawarte w 11 innych rozporządzeniach, a także komunikatach Unii. Wiara w moc sprawczą coraz bardziej szczegółowych przepisów w Brukseli nie gaśnie i najwyraźniej nie ma – również w Polsce – chętnych, aby się temu skutecznie przeciwstawiać.

Absurdalna wykładnia zasady legalizmu

W toku prac legislacyjnych jest u nas rządowy projekt podwyższenia progu zastosowania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych z równowartości 14 tys. euro do 20 tys. euro. Próg ten nazywany jest progiem bagatelności. W Sejmie „obrabiane” są ponadto aż trzy poselskie projekty nowelizacji tego prawa. Jeśli ochota do zmian tak jest nadal wielka i nie przemija po 10 latach, a nawet się nasila, to mnóstwo niedobrego musi być na rzeczy.

Najlepiej chwycić byka od razu za rogi – główne słabości systemu zamówień publicznych są w gruncie rzeczy nie do naprawienia. Jedna ze stron dąży do optymalnych korzyści w relacjach handlowych z sektorem publicznym, a druga najbardziej obawia się posądzeń o (w najłagodniejszym wymiarze) niegospodarność w dysponowaniu rządowym lub samorządowym groszem, zostawiając wszechstronną ocenę ekonomiczno-finansową na drugim planie. To jest powód chęci regulowania w prawie każdego detalu i każdej możliwej sytuacji. Na to nakłada się absurdalna w Polsce wykładnia zasady legalizmu, w zgodzie z którą jeszcze do niedawna można było wykluczyć z postępowania o zamówienie publiczne za źle postawiony w dokumencie przysłowiowy przecinek.

„Cyzelowaniu” przepisów o zamówieniach publicznych nie należałoby odmawiać potrzeby i słuszności, lecz z drugiej strony jest to zadanie tak obiecujące w oczekiwaniu dobrych skutków, jak perspektywy rozwiązania problemu kwadratury koła. Niezła droga wiodąca do jako takiej poprawy prowadzi głównie obok, ale o tym później.

Wszechogarniające kryterium niskiej ceny

Sprawy z kręgu zamówień publicznych dzielą się na kategorie. Najistotniejsze rozróżnienie wyznaczają tzw. progi UE dotyczące wartości zamówień. Są one ustawione relatywnie wysoko, bo zaczynają się od 130 tys. euro dla dostaw dla zamawiających z sektora finansów publicznych aż do 5 mln euro w przypadku robót budowlanych. Przy zamówieniach przekraczających te wartości, trzeba przestrzegać wszystkich przepisów unijnych z wszelkimi szykanami.

Pole jurysdykcji polskich regulacji rozciąga się natomiast między krajowym progiem ustawowym wynoszącym obecnie równowartość 14 tys. euro (w zależności od kursu ok. 55-60 tys. zł), a progami unijnymi. Rządowa inicjatywa podwyższenia progu od którego konieczne jest stosowanie procedur zamówień publicznych jest słuszna, bowiem spowolni tempo nieustannego wzrostu kosztów transakcyjnych w polskiej gospodarce, a tym samym przyczyni się do poprawy jej konkurencyjności.

(infografika Darek Gąszczyk/ CC BY-SA by Rubber Dragon)

(infografika Darek Gąszczyk/ CC BY-SA by Rubber Dragon)

W przypadku zamówień poniżej progów unijnych wszechogarniającym kryterium jest cena. W 2012 r. aż 92 proc. zamawiających wyznaczyło cenę towaru/usługi jako jedyne kryterium wyłonienia dostawcy. W robotach budowlanych wskaźnik ten utrzymuje się od kilku lat na poziomie nawet 95 proc.

Wynik ten stoi w jaskrawej sprzeczności z najgłębszym doświadczeniem życiowym większości obywateli. Na kupowanie tanio mogą sobie pozwolić wyłącznie ludzie bogaci i bardzo bogaci. Prosty przykład – porządne buty obstalowane u szewca za np. 1000 złotych mogą służyć wygodnie i przez 20 lat, a w tak długim czasie każdy jest w stanie zedrzeć zelówki z kilkunastu par obuwia po np. 200 zł każda. Taki jest głęboki sens powiedzenia, że biednych nie stać na tanie, okazyjne zakupy. Jeśli zaś mowa o gospodarce to prymat taniochy kojarzącej się z tandetą nie zapewnia właściwego wykonania zadań publicznych.

Cena jako podstawowe i kryterium jest świadectwem porażki całego systemu zamówień publicznych. Wszechogarniająca dominacja kryterium ceny pokazuje, że zasadniczym, rzeczywistym celem zamówień publicznych nie jest tzw. dobro społeczne polegające na jak najlepszym spożytkowaniu każdej złotówki „generowanej” przez system podatkowy, a głównie obrona przed ewentualnymi zarzutami o niefrasobliwe, czy wręcz przestępcze wykorzystanie środków publicznych.

Z tego wniosek może być tylko jeden – im mniej środków płynie przez system zamówień publicznych w obecnych uwarunkowaniach społeczno-gospodarczych i polityczno-systemowych, tym lepiej dla obywateli, bo tym mniej zbędnych ceregieli, sporów, podejrzeń oraz straty czasu i pieniędzy.

Jak duży tort do dzielenia

Ocenia się, że w skali globalnej zamówienia publiczne mają wartość 1000 mld euro rocznie. W Unii Europejskiej zamówienia publiczne stanowią ok. 19 proc. łącznego PKB państw członkowskich. Na nasze wielkie szczęście w Polsce ten wskaźnik był w 2012 r. o połowę niższy i wyniósł 8,32 proc.

Według danych ze sprawozdań przekazywanych do Urzędu Zamówień Publicznych, w 2012 r. udzielono w Polsce 188,5 tys. zamówień publicznych za 132,7 mld zł. Polskim firmom wystarcza sił na zmagania z prawem zamówień publicznych jedynie na rodzimym podwórku. Z informacji podawanych w Dzienniku Urzędowym UE wynika bowiem, że polskim wykonawcom przypadły tylko 53 kontrakty na realizację zamówień publicznych za granicą.

Jeszcze większe przygnębienie wywołuje rzut oka na wykaz tych zleceń. Jest na niej wprawdzie podpoznański Solaris z autobusami, ale także tacy „potentaci” jak jedna, czy druga agencja tłumaczeń, dostawca ryb na Litwę, czy Polska Agencja Prasowa PAP z dostawami serwisu do Luksemburga. To niezauważany, lecz bardzo przykry przyczynek do kwestii znikomej konkurencyjności krajowej gospodarki w otoczeniu europejskim, a tym bardziej globalnym.

W kontekście zasadniczej ułomności systemu (prymat ceny) prowadzącej do ogromnych zaburzeń w alokacji środków bardzo dobrą wiadomością jest spadek wartości zamówień publicznych. W rekordowym dotychczas 2010 r. miały one wartość 167 mld zł, a w 2011 r. – 144,1 mld zł.

Największe zamówienia w Polsce

O wielkości rynku decydują zamówienia o pojedynczej wartości powyżej progów unijnych. W 2012 r. zamówienia rozpatrywane wedle rygorów „unijnych” miały wartość 94,4 mld zł i były o ok. 9 mld zł mniejsze niż w 2011 r. Dane te umożliwiają wyciągnięcie dwóch zasadniczych wniosków. Po pierwsze, spadek rozmiarów zamówień publicznych należy wiązać z wyczerpywaniem się puli środków unijnych z perspektywy budżetowej 2007-2013. Po drugie zaś, najliczniejsze są postępowania prowadzone w związku z krajowymi przepisami o zamówieniach publicznych o wartości od 14 tys. euro do progów unijnych.

Ubiegłoroczne zamówienie o najwyższej jednostkowej wartości dotyczyło budowy dwóch bloków w elektrowni Opole za ok. 9,4 mld zł. Stanowiło ono aż 7 proc. wszystkich zamówień publicznych w 2012 r. i zostało zresztą (w kwietniu 2013 r.) anulowane ponieważ PGE (zamawiający) uznała, że w obecnych warunkach inwestycja jest nieopłacalna. Wszystkich tzw. sektorowych zamówień publicznych składanych np. przez kontrolowane przez Skarb Państwa spółki z sektorów gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych było w 2012 r. razem 2054 o łącznej wartości 41,9 mld zł. Średnia wartość „sektorowego” zamówienia publicznego wyniosłą zatem prawie 20,5 mln zł. Średnia ze wszystkich pozostałych zamówień to natomiast 487 tys. zł.

Choroba dosięga małych

Bardzo ostrożna konkluzja z tych „grubych” danych wskazywałaby, że drobiazgowe regulacje powinny obejmować głównie wielkie i skomplikowane zamówienia publiczne. Jeśli zatem poprawiać przepisy to przede wszystkim w kierunku ułatwień i uproszczeń zasad dotyczących zupełnie małych, mniejszych i średnich zamówień publicznych. Chodzi w tym zdaniu o to, że rygor zawsze pozostaje rygorem, lecz zainteresowanym czyni jednak ogromną różnicę czytelność i jednoznaczność jego określenia, wyrazistość wykluczająca nieporozumienia i biegunowo różne interpretacje, przejrzystość konstrukcji i sformułowań przepisów, ludzki język bliższy spuściźnie po Mickiewiczu niż po Zołzikiewiczu – pisarzu gminnym ze wsi Barania Głowa (H. Sienkiewicz, Szkice Węglem) itd.

Krucjatę o bardziej ludzkie z ich punktu widzenia, czyli przede wszystkim mniej pracochłonne i mniej absorbujące zasady zakupu urządzeń i materiałów do badań toczy ostatnio środowisko naukowe. Według oszacowań sporządzonych na podstawie obserwacji zakupów dokonywanych przez AGH w Krakowie, roczne koszty stosowania prawa o zamówieniach publicznych w uczelniach publicznych mogą wynosić 200 mln zł, tj. 4 proc. wszystkich nakładów na naukę.

Racje są przeciwstawne. Regulatorzy i nadzorcy kierują się potrzebą ochrony antykorupcyjnej, natomiast użytkownicy stawiają na szali utratę cennych zasobów szarych komórek marnotrawionych na czynności skomplikowane, aczkolwiek banalne. Po zastanowieniu wydaje się, że jakiś porządek musi być, ale zbyt daleko posunięta dyscyplina formalna kiepsko służy niepokornej nauce. Należałoby zatem przychylnie przyjrzeć się krytycznym ocenom procedur z punktu widzenia naukowców.

Z taką samą, życzliwą uwagą należałoby spojrzeć na opinie w sprawie praktyki zamówień publicznych wyrażane przez mniejsze firmy, które są przecież solą polskiej gospodarki. Przychylność ta należy się tym bardziej, że innych „przypraw” podnoszących walory produkcyjno-usługowe Polski jest poza ową „solą” jak na lekarstwo.

Według GUS, wszystkich przedsiębiorstw miało być w Polsce w 2011 r. 1785 tysięcy. Z tej liczby tylko 3189 zatrudniało ponad 250 osób, a jedynie kilkaset z tych niby-dużych miało ponad 1000 pracowników. Dane te zostały przytoczone po to, aby uzmysłowić jak nikły procent polskich firm może sobie pozwolić na rozbudowane i w pełni profesjonalne działy wsparcia biznesu, w tym działy prawne do rozwikływania przepisów prawnych, a w tym w szczególności regulacji dotyczących zamówień publicznych.

Przepisy lepiej napisać całkiem od nowa

Nadszedł czas na dokonanie kompleksowej oceny każdego aspektu prawa i praktyki zamówień publicznych. Wydaje się, że zadaniem tym należałoby obciążyć małą grupę „mędrców” reprezentujących przede wszystkim praktyków, którzy na zamówieniach publicznych zjedli i łamali zęby. Mieliby napisać zieloną, białą, a niechby nawet czarną księgę z oceną sytuacji, wszelkich związków, przyczyn i skutków oraz listą propozycji zmian i modyfikacji opartą również na wszelkich dobrze działających rozwiązaniach zagranicznych. Powinni się z tym uwinąć przez najwyżej jeden rok. Na czas ich pracy powinna zostać zawieszona jakakolwiek aktywność legislacyjna w tej dziedzinie. Być może na podstawie takiej księgi udałoby się uchwalić prawo, które przetrwałoby bez nowelizacji choćby marne kilka lat.

Jakkolwiek „dobre” by się nie okazało, to na nowo napisane prawo najistotniejsze efekty dałaby na polu zamówień publicznych poprawa kompetencji i sprawności polskiego sądownictwa oraz upowszechnienie arbitrażu. Pomocny byłby (gdyby istniał lub nie składał się w obecnym kształcie z samych luk) wiarygodny, powszechny i jednolity system informacji o podmiotach gospodarczych. Jednym z jego elementów powinien być dział zawierający podstawowe informacje ekonomiczno-finansowe (choćby tylko wielkość przychodów w poszczególnych latach) ilustrujące możliwości i dokonania firmy.

Do rozwiązania jest kwestia tajemnicy handlowej. Działać ona powinna w ten sposób, że im więcej ujawnionych informacji o sobie, tym większe zaufanie do potencjalnego dostawcy/wykonawcy zamówienia publicznego. Obszarów do naprawy poza literą i duchem prawa zamówień publicznych jest więcej, ale te dwa wydają się najistotniejsze.

Czas na rzetelne i głębokie przemyślenia wielkiego i ważnego obszaru zamówień publicznych. Obecne procedury i ich interpretacja prowadzą często paraliżu inwestycyjnego, a w konsekwencji do wielkiego marnotrawstwa pod pozorem oszczędności.

OF

(infografika Darek Gąszczyk)
(infografika Darek Gąszczyk/ CC BY-SA by Rubber Dragon)
2 do cipiura Szacunek-wielkości-rynku-zamówień-publicznych-w-Polsce

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Banki włoskie wydobyły się z kryzysu

Kategoria: Analizy
Trzy lata po kryzysie najstarszego banku włoskiego Banca Monte dei Paschi, ze Sieny, w którego ratowanie zaangażował się rząd, sytuacja włoskich banków jest nadspodziewanie dobra.
Banki włoskie wydobyły się z kryzysu

Strefa euro coraz bardziej zadłużona

Kategoria: Analizy
Trudno uwierzyć, że na początku tego roku Niemcy zastanawiały się, co zrobić z nadwyżką budżetową. Wciąż popularna była polityka „czarnego zera” – utrzymywania zrównoważonych finansów publicznych. Pandemia zmieniła wszystko i pozwoliła na ekspansję fiskalną. Skutki są trudne do przewidzenia.
Strefa euro coraz bardziej zadłużona

Jak bardzo zazieleni się Europejski Bank Inwestycyjny?

Kategoria: Analizy
Trwają targi jak bardzo „zielonym” bankiem będzie Europejski Bank Inwestycyjny (EBI). Zdecydują o tym rządy krajów Unii Europejskiej działające poprzez swoich reprezentantów w radzie dyrektorów. To ona jest władna przegłosować nowe, zaprezentowane w lipcu podejście banku do kredytowania energetyki.
Jak bardzo zazieleni się Europejski Bank Inwestycyjny?