(CC By Tax Credits)
Od pewnego czasu prognozowanie budżetów jest w Europie przedmiotem zaciekłej debaty. Wywołały ją dowody na to, że w ostatnich latach przyjęte w planach deficyty znacznie przewyższały wielkości założone w prognozach. Dyskusję toczy się w okresie olbrzymich luk budżetowych i wielkiego zadłużenia publicznego państw UE.
Do czynników, które tłumaczą rozbieżności należą wielkie wahania PKB oraz doraźnie stosowane pakiety bodźców fiskalnych. Przedstawiane wyjaśnienia ujawniają jednak również ewidentny brak przejrzystości i realistycznej oceny faktów. Większość państw nie osiągnęła zakładanych krótkoterminowych celów budżetowych, a wprowadzane w życie plany średnioterminowe trzeba było pospiesznie korygować. To powodowało szybki spadek wiarygodności zasad polityki budżetowej przyjmowanych w Europie.
Wcześniej w dyskusjach padała propozycja wprowadzenia niezależnych prognoz budżetowych, które byłyby przygotowywane przez niezależne agencje. Takimi niezależnymi agencjami mogłyby być na przykład rady krajowe bądź instytucje międzypaństwowe. Ponieważ pewne organizacje i instytucje międzynarodowe publikują prognozy dotyczące budżetów (np. Komisja Europejska, OECD i MFW), a przy tym robią to od dawna, jest naturalne, że porównuje się ich przewidywania z wielkościami zakładanymi przez rządy poszczególnych państw.
Teoretycznie nie jest oczywiste, że prognozy budżetów sporządzane przez agencje międzynarodowe muszą być lepsze od przewidywań rządów. Z jednej strony, można rzeczywiście oczekiwać, że światowe organizacje przygotują niezależne ekstrapolacje, w których nie ujawni się tendencyjność wynikająca z powodów politycznych.
Z drugiej strony, można jednak wysunąć argument, że organizacje międzynarodowe nie dysponują zasobami danych, które pozwalałyby im sporządzać własne prognozy dotyczące każdego państwa członkowskiego. Muszą w wielkim stopniu polegać na informacjach przekazanych im przez te państwa.
Konkretnie chodzi o to, że opracowując prognozy pracownicy tych niezależnych agencji starają się wydobyć jak najwięcej prywatnych informacji z przewidywań ogłaszanych przez rządy. Jednocześnie jednak natrafiają na „problem ekstrakcji sygnału”, gdy próbują od nich oddzielić tendencyjność wynikającą z przyczyn politycznych. Może się więc zdarzyć tak, że międzynarodowe agencje ostatecznie „odziedziczą” pewną część stronniczości, którą w fachowej literaturze przypisuje się prognozom rządowym.
W opublikowanej niedawno pracy przedstawiliśmy jednorodny i obszerny zbiór danych empirycznych świadczących o tym, że publikowane przez agencje międzynarodowe prognozy dotyczące budżetów państw UE wykazują korelację z cyklami wyborczymi.
Analizujemy w niej alternatywne zestawy publikowanych na bieżąco danych z tego samego okresu. Tworzymy ogromny zbiór, w którym uwzględniamy prognozy sporządzone przez rządy poszczególnych państw zgodnie z zasadami przyjętymi w programach stabilności i konwergencji oraz w procedurze nadmiernego deficytu, a także prognozy przygotowane przez Komisję Europejską i OECD, opublikowane w „European Economy” i w raportach Economic Outlook OECD. W naszym zbiorze danych zawarliśmy następujące informacje:
– prognozy dotyczące budżetów 15 państw europejskich należących do UE przed jej rozszerzeniem w 2004 r.,
– prognozy z dwóch okresów każdego roku, publikowane wiosną i jesienią,
– dwa horyzonty czasowe (bieżący rok oraz rok następny).
Koncentrujemy się na danych z lat 1999–2007, aby wyeliminować trzy możliwe przyczyny zafałszowania obrazu. Pierwsza, to zmiany norm obowiązujących w statystyce, które zostały przyjęte we wcześniejszym okresie (przejście z systemu ESA79 do ESA95). Druga, to proces konwergencji Unii Gospodarczej i Walutowej, a trzecia – wielka recesja z 2008 r.
Analizujemy wobec tego okres, w którym obowiązywały te same zasady polityki pieniężnej (Eurosystem) oraz te same zasady polityki budżetowej (Pakt na rzecz Stabilności i Wzrostu).
Nasza analiza prowadzi do następujących konkluzji.
Po pierwsze, wpływ cyklów wyborczych na prognozy budżetowe uwidacznia się zarówno w przypadku rządów, jak i Komisji Europejskiej oraz OECD. Cykle wyborcze przyczyniają się do publikacji nadmiernie optymistycznych przewidywań dotyczących finansów publicznych. Jednocześnie odkrywamy jednak, że OECD i Komisja Europejska cechują się większą niezależnością niż rządy.
>>czytaj też: Państwowe firmy rządzą gospodarką
Po drugie, błędy popełnione przy naliczaniu PKB w znacznym stopniu wpływają na nieprawidłowe bilanse budżetu. Już po fakcie okazuje się, że wskutek znacznej różnicy między PKB prognozowanym a osiągniętym, przewidywania dotyczące wpływów do budżetu i deficytu były nadmiernie optymistyczne. Odkrywamy, że prognozy rządowe w mniejszym stopniu reagują na cykle koniunktury niż przewidywania publikowane przez Komisję Europejską i OECD.
Po trzecie, okazuje się, że w okresach spowolnienia gospodarczego prognozy dotyczące budżetów są bardziej krytyczne (czyli w mniejszym stopniu obciążone błędnym naliczeniem PKB) niż w czasie szybszego wzrostu. Ta prawidłowość zgadza się z powszechną tendencją do prowadzenia w czasach problemów gospodarczych bardziej aktywnej polityki uznaniowej. Zwykle odbywa się to tak, że na początku spowolnienia wdraża się programy ekspansjonistyczne, a później, gdy zadłużenie publiczne staje się tak duże, że nie można go obsłużyć, podejmuje się budżetowe działania dostosowawcze.
W okresach szybszego wzrostu rządy wykazują wyraźną tendencję do publikowania przesadnie optymistycznych prognoz dotyczących bilansu budżetu państwa, natomiast w czasie spowolnień ogłaszają prognozy bardziej zbliżone do przewidywań pozostałych instytucji.
Po czwarte, w okresach szybszego wzrostu wybory w większym stopniu wpływają na błędy w rządowych prognozach deficytu budżetowego, natomiast takie prognozy Komisji Europejskiej i OECD stają się bardziej niezależne.
Analiza kolejnych korekt danych budżetowych w modelach empirycznych ujawnia po fakcie „optymistyczną tendencyjność” przewidywań.
Uzyskane przez nas wyniki świadczą o tym, że w przeszłości na publikowane przez agencje międzynarodowe prognozy dotyczące budżetów w pewnym stopniu wpływały takie same czynniki, które powszechnie uważa się za wady przewidywań rządowych. Niedobory danych mogą bowiem sprawić, że pracownicy niezależnych agencji przejmą „polityczną tendencyjność”, gdy będą próbowali wyszukać autentyczne „informacje prywatne”.
Z przeprowadzonej przez nas analizy wynikają ważkie konsekwencje dla obecnej debaty. Główny konstatacja jest taka, że naturalnym rozwiązaniem mogą być niezależne krajowe instytucje budżetowe, ponieważ będą mieć lepszy dostęp do wewnętrznych informacji o tym państwie i więcej o nim wiedzieć niż organizacje międzynarodowe.
Aby zapewnić większą skuteczność nadzoru sprawowanego przez organizacje międzynarodowe, należałoby wprowadzić pewne zmiany instytucjonalne. Ich celem byłoby zwiększenie przejrzystości danych budżetowych publikowanych przez agencje rządowe. Pozwoliłoby to zminimalizować tendencyjność prognozowania, wynikającą z wykorzystywania informacji prywatnych.
Celem zmian instytucjonalnych powinno być ponadto zwiększenie odpowiedzialności rządów i minimalizowanie tendencyjności politycznej przy sporządzaniu prognoz budżetowych. Można to osiągnąć albo poprzez wzmożenie nacisków wywieranych przez inne organizacje i instytucje, albo poprzez zwiększenie presji na rządy, która zniechęcać będzie do niewłaściwych praktyk. Na przykład groźba zastosowania sankcji (czyli kar pieniężnych nakładanych na rząd w przypadku różnic między faktycznymi danymi dotyczącymi budżetu a prognozami) może się okazać skutecznym narzędziem przy dążeniu do zminimalizowania tendencyjności prognoz rządowych.
Część tych rozwiązań należy już do postanowień przyjętych w tzw. sześciopaku, albo została włączona do dokumentów omawianych obecnie podczas dyskusji nad „dwupakiem”. Jednak w praktyce dopiero mają zostać wdrożone.
Rossana Merola jest ekonomistką z Wydziału Analiz Ekonomicznych w Instytucie Badań Społeczno-Gospodarczych (ESRI).
Javier J. Pérez jest szefem Jednostki ds. Programów Polityki Budżetowej w Wydziale Badań Banku Hiszpanii.
Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Publikacja za zgodą wydawcy.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
