Fredrik Reinfeldt, premier Szwecji (CC By Alliansen)
W kilku państwach eurolandu panuje obecnie poważny kryzys fiskalny. Jednocześnie pracuje się nad nowym układem fiskalnym, aby ustalić zasadnicze założenia przyszłej polityki w tej dziedzinie. Gdy mamy oceniać zarówno dążenia do konsolidacji fiskalnej, jak i wdrażane reformy, użyteczne okazują się porównania z systemami gospodarczymi, które kiedyś z powodzeniem wprowadziły w życie takie rozwiązania.
Doskonałym przykładem jest Szwecja, która spośród państw zrzeszonych w Unii Europejskiej wyróżnia się znakomitą kondycją finansów publicznych. W 2009 roku, w okresie najgorszej recesji, szwedzki deficyt fiskalny wynosił zaledwie 0,9 proc. PKB, a w roku 2011 odnotowano nawet niewielką nadwyżkę. To całkowicie odmienne od kryzysu fiskalnego, którego Szwecja doświadczyła w latach dziewięćdziesiątych.
Ze szwedzkiego przykładu wynikają różnorodne wnioski. Z jednej strony, wyraźnie widać, że zdecydowana polityka może doprowadzić do uzdrowienia sytuacji fiskalnej. Z drugiej strony, można nabrać przekonania, że konsolidacja fiskalna będzie bardzo dotkliwą operacją w tych państwach obszaru euro, w których panuje kryzys, a także uznać, że wdrażane reformy fiskalne wcale nie muszą być rozwiązaniem optymalnym.
W latach 1991-1993 Szwecja doświadczyła poważnego kryzysu makroekonomicznego. Przez trzy kolejne lata spadał szwedzki produkt krajowy brutto. W 1993 roku deficyt fiskalny wynosił aż 11 proc. PKB. Skonsolidowane zadłużenie publiczne brutto wzrosło z 41 proc. PKB w 1990 roku do 73 proc. PKB w roku 1996.
W następstwie kryzysu przyjęto rygorystyczny bezwarunkowy program konsolidacji fiskalnej. Wytyczono drogę prowadzącą do równowagi fiskalnej, którą postanowiono osiągnąć niezależnie od sytuacji makroekonomicznej. Stopniowo poprawiały się wskaźniki informujące o sytuacji fiskalnej. W 2000 roku osiągnięto nadwyżkę fiskalną wynoszącą 3,6 proc. PKB. Kontynuowana dyscyplina fiskalna zapewniła spadek zadłużenia publicznego do 37 proc. PKB w 2011 proc. Oprocentowanie długoterminowych obligacji skarbu państwa jest obecnie niższe od oprocentowania obligacji niemieckich.
Te osiągnięcia są imponujące, ponieważ działało wtedy w Szwecji kilka czynników, przez które tendencyjnie podchodzono do sprawy deficytu. Wynikało to stąd, że w Szwecji powstawały w tym czasie rządy mniejszościowe albo koalicyjne. Ostre były różnice poglądów między blokami ugrupowań prawicowych a lewicowych w kwestii wielkości sektora publicznego. Trudnym do pokonania było dążenie do osiągnięcia wysokiego odsetka zatrudnionych obywateli, co uważano za priorytetową kwestię polityczną. Obecnie Szwecja jest w doskonałej kondycji fiskalnej, ponieważ wskutek kryzysu fiskalnego z lat 90. panuje ogólny konsensus polityczny, że już nigdy nie wolno dopuścić do podobnej sytuacji.
Konsensus w sprawie dyscypliny budżetowej skodyfikowano w zbiorze rygorystycznych zasad fiskalnych. Zasadniczą cechą tego zbioru jest to, że obejmuje on wiele aspektów. System tworzy pięć filarów. Są nimi:
Po pierwsze – odgórny proces tworzenia budżetu. W pierwszej fazie ustala się łączne wydatki rządowe oraz podział środków na 27 regionów. Na drugim etapie podejmuje się decyzje dotyczące poszczególnych wydatków. W tej fazie nie można zgłosić propozycji wydatków pewnego rodzaju, jeżeli nie przedstawi się jednocześnie planu odpowiedniego zredukowania innych wydatków w tym samym regionie.
Po drugie – ustala się docelową nadwyżkę fiskalną w wysokości 1 proc. PKB. Aby zapewnić elastyczność polityki fiskalnej, która działa jak instrument stabilizacyjny, nadwyżka ta ma być osiągnięta nie w jednym roku, lecz zakłada się ją jako roczną średnią w cyklu koniunkturalnym.
Po trzecie – na trzy lata z góry ustala się pułap wydatków rządu centralnego.
Po czwarte – władze regionalne są zobowiązane przygotować zrównoważony budżet.
Po piąte – określa się zreformowany system emerytalny, który ma zapewnić długoterminowe utrzymanie nie świadczeń, lecz składek.
Nie ma w Szwecji formalnych procedur narzucania polityki fiskalnej ani sankcji. W przeciwieństwie do systemu szwajcarskiego i niemieckiego (pułap zadłużenia) oraz do rozwiązania planowanego w europejskim układzie fiskalnym, w Szwecji nie ma samoczynnych mechanizmów korekcyjnych, które uruchamiałyby się w przypadkach naruszenia zasad. Mimo to ogólnie przestrzega się wyznaczonych zasad.
Wydaje się, że system w znacznym stopniu wspiera się na przejrzystości fiskalnej, która stanowi podstawę rzeczowej debaty politycznej z wykorzystaniem rzetelnych informacji. Z tego powodu rząd ponosi koszt polityczny w postaci utraty reputacji, jeżeli nie osiąga zakładanych celów. Szwecja osiąga bardzo wysokie wyniki w rankingach przejrzystości, które są sporządzane na podstawie ilości i jakości informacji publikowanych przez rząd, a także niezależnych mechanizmów weryfikacji tych danych.
Wśród informacji publikowanych przez władze znajdują się regularnie sporządzane dodatkowe raporty dotyczące osiągnięcia celów fiskalnych, a także przewidywania czy obecnie obowiązujący system jest do utrzymania w przyszłości. Ponadto resort finansów przedstawia co roku ocenę zakresu reform zanim rozpocznie się prace nad budżetem. Podawane są tam sumy uznaniowych cięć podatków oraz wzrostu wydatków rządowych, które rząd może wprowadzić w życie, nie uniemożliwiając jednocześnie osiągnięcia docelowej nadwyżki budżetowej. Te kalkulacje są w ostatnich latach stosowane również przez partie opozycyjne.
Budżet oraz prognozy i analizy, które się wykorzystuje przy jego układaniu, są oceniane przez kilka agencji rządowych o znacznym stopniu niezależności. Najmłodszą jest ustanowiona w 2007 roku Rada Polityki Fiskalnej, której zadaniem jest:
– monitorowanie, czy finanse publiczne będą stabilne przy wdrażanych programach,
– kontrolowanie, czy rząd zmierza do osiągnięcia zakładanej nadwyżki fiskalnej,
– oraz sprawdzanie, czy przestrzega się pułapu wydatków i stosuje politykę fiskalną dostosowaną do cyklu koniunkturalnego.
Wprowadzono specjalne mechanizmy gwarantujące niezależność tej agencji, na przykład wymóg, że rada samodzielnie przedstawia rządowi kandydatów na swoich członków.
Wyniki szwedzkiej polityki fiskalnej zdają się świadczyć o tym, że przejrzystość i porządna, rzeczowa debata w sprawie polityki gospodarczej w większym stopniu wpływają na dyscyplinę budżetową niż obowiązujące formalnie przepisy.
Czwarty wniosek dotyczy znaczenia wzrostu produkcji dla konsolidacji fiskalnej. Okazuje się, że ten czynnik jest istotny zarówno w krótkiej, jak i w długiej perspektywie czasowej.
W latach 90. w Szwecji osiągnięto konsolidację fiskalną, a jednocześnie odnotowano znaczny wzrost produkcji. Podawano to jako przykład kontrakcji fiskalnej wywołującej ekspansję, ale ten wniosek jest błędny, na co zwracała uwagę Rada Polityki Fiskalnej w 2011 roku.
W szwedzkiej gospodarce odnotowano wzrost z powodu znacznej deprecjacji realnego kursu szwedzkiej waluty. W latach 1991-1993 jednostkowe względne koszty pracy spadły o 20 proc. Stało się tak przede wszystkim wskutek spadku nominalnego kursu korony. Doprowadziło to do znacznego wzrostu wielkości eksportu netto. Przez te działania powstał bodziec stymulujący rozwój gospodarczy, między innymi wskutek działania mnożnika tzw. efektów drugiej rundy, dzięki któremu w latach 1994-2000 ogólny popyt wzrastał pomimo konsolidacji fiskalnej.
(Opr. DG)
Odnotowana na początku lat 90. deprecjacja korony spowodowała rozwój gospodarki, co w wielkim stopniu przyczyniło się do konsolidacji fiskalnej. Jednocześnie jednak przez długi czas wzrastało tempo ekspansji gospodarczej. W latach 1995-2011 średnie roczne tempo wzrostu PKB przewyższało o 0,8 proc. ten sam wskaźnik z lat 1970-1994. Przypuszczalnie przyczyniły się do tego reformy wdrożone w celu pobudzenia rozwoju gospodarczego, w tym ogólna reforma systemu podatkowego przeprowadzona w 1991 roku, deregulacje rynku produktowego z pierwszej połowy lat 90. oraz reformy systemu negocjacji płacowych przeprowadzone pod koniec lat 90.
(Opr. DG)
Większe tempo wzrostu gospodarczego w dłuższej perspektywie czasowej przyniosło dwa skutki fiskalne.
Po pierwsze, wywołało spadek stosunku zadłużenia publicznego do PKB w każdym bilansie fiskalnym z tego okresu (mniej więcej o 10 punktów procentowych).
Po drugie, większe tempo ekspansji gospodarczej stworzyło więcej możliwości cięć podatkowych i zwiększenia wydatków bez negatywnego wpływu na bilans fiskalny.
Przykład Szwecji dowodzi, że poważny kryzys fiskalny może doprowadzić do konsensu politycznego co do konieczności dyscypliny budżetowej oraz spowodować rozpoczęcie procesu wdrażania ogólnych reform systemu fiskalnego. Można więc z odrobiną optymizmu spojrzeć na sytuację w strefie euro.
Szwedzkie doświadczenia świadczą jednak również o tym, że przejrzystość i porządna, rzeczowa debata polityczna mogą skuteczniej wpływać na dyscyplinę fiskalną niż ograniczające przepisy podobne do niemieckich i samoczynne mechanizmy korekcyjne, które się teraz zamierza wprowadzać w Europie.
Co najważniejsze, Szwecja to doskonały przykład tego, jak bardzo konsolidacja fiskalna zależy od szybkiej deprecjacji realnego kursu walutowego. Gdy do tej deprecjacji nie dojdzie, cięcia fiskalne zaszkodzą procesowi rozwoju gospodarczego, a konsolidacja będzie długa i dotkliwa. W tym sensie szwedzkie doświadczenia nie zapewniają pociechy państwom eurolandu pogrążonym w kryzysie, gdyż przez wspólną walutę państwa te nie dysponują instrumentem umożliwiającym szybką deprecjację realnego kursu waluty.
Autor jest profesorem międzynarodowej ekonomii w Instytucie Międzynarodowych Studiów Ekonomicznych Uniwersytetu w Sztokholmie oraz przewodniczącym szwedzkiej Rady Polityki Fiskalnej.
Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
