„Obserwator Finansowy”: Dziewięciu unijnych ministrów finansów, w tym Jacek Rostowski, chce, aby przy wyliczaniu poziomu długu publicznego brać pod uwagę koszty reformy emerytalnej. Rozmowy na ten temat mają się rozpocząć podczas Ecofinu 7 września. Czy propozycja nie będzie przez unijnych partnerów potraktowana jako próba sięgnięcia po sztuczkę księgową?
Profesor Marek Góra: To nie jest sztuczka księgowa. Odwrotnie – to obecny sposób klasyfikowania długów emerytalnych jest sztuczką księgową, z którą należy skończyć. Ja bym bardzo chciał, żeby takich obaw nie było i żeby nasi unijni partnerzy nie obawiali się, że chodzi o ukrycie części długu publicznego przez swego rodzaju „zaklejenie” problemu. Ale niestety na pierwszy rzut oka tak może się niektórym wydawać, zwłaszcza po doświadczeniach typu greckiego.
Pierwsza reakcja niemieckiego ministerstwa finansów była wyraźnie przeciwna takim zmianom. W wydanym oświadczeniu wyrażono niechęć do „tworzenia wyjątków” w sposobie liczenia długu publicznego.
Wszyscy, którzy poważnie myślą o wzmocnieniu Paktu Stabilności i Wzrostu, obawiają się rozmaitych wyłączeń, wyjątków, tego że w niektórych sytuacjach coś się liczy, a w innych nie. Dlatego musimy pokazać, że tu nie chodzi o wyjątek, tylko o zrozumienie, że w efekcie zmian demograficznych sprawy, które dawniej były na marginesie finansów publicznych, teraz wymagają pochylenia się nad nimi i otwartej debaty. Rola Polski jest tu istotna, bo jesteśmy traktowani jako duży, poważny uczestnik ogólnoeuropejskiej debaty i powinniśmy rozmawiać z pozycji kogoś, kto nie tylko słucha, co mówią inni, ale także proponuje swoje własne rozwiązania i umie ich bronić. Polska jest w sposób naturalny liderem krajów, które zastosowały podobne rozwiązania w systemie emerytalnym. To jest dla nas wielkie wyzwanie i dyskusja dotycząca klasyfikacji długu publicznego jest znakomitym wehikułem do tego, aby się z takim wyzwaniem zmierzyć.
Ale nie jest chyba rozwiązaniem pójście w stronę żądań ujawnienia całego długu ukrytego? Także dlatego, że to budziłoby opór innych państw. Więc jak to zrobić?
Dług ukryty, albo inaczej suma warunkowych zobowiązań państwa, dotyczy nie tylko emerytur. Ujawnienie całości jest szalenie trudne technicznie. Pewnie w ogóle niemożliwe. Emerytalną część można i należy ujawnić. Kwestią zasadniczą jest zrozumienie tego, że dług emerytalny jest czymś innym także od reszty jawnego długu publicznego. Dług emerytalny w szczególnie dużym stopniu zależy od demografii i stąd jedynie w części ma charakter czysto fiskalny, a w Polsce jest prawie w 100 procentach autonomiczny.
Tak naprawdę dług składa się z dwóch części – fiskalnej, czyli tej, która zależy od decyzji politycznych, niezależnie od tego, jak trudnych, oraz części niefiskalnej, która rozwija się w rytm zjawisk nie będących funkcją zjawisk politycznych. Ja to nazywam długiem autonomicznym i chciałbym wpuścić w ogólną dyskusję europejską wątek o tym, że ten tradycyjny podział na dług jawny i ukryty należy rozbudować. Należy pokazać, że część długu jawnego i część długu ukrytego jest tak naprawdę długiem autonomicznym, a więc niezależnym od decyzji politycznych. To powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie także w oficjalnych statystykach.
Czy ja dobrze rozumiem, że mówiąc o „długu autonomicznym”, mamy na myśli dodatkową kategorię, znajdującą się poza prostym podziałem na dług jawny i ukryty?
Tak, powinna być wydzielona trzecia kategoria długu publicznego, ale ja sobie zdaję sprawę z tego, że to jest trudne i będzie wymagało czasu. Akurat w Polsce system emerytalny zastał w całości tak przebudowany, że ten dług jest w pełni policzalny i w związku z tym jest zasadne, żeby wyjąć go z dyskusji dotyczących tak długu jawnego, jak i ukrytego, czyli tego, co w sumie jest całkowitym długiem fiskalnym. Nie po to, żeby go ukryć, ale właśnie po to, żeby go pokazać w jego właściwym sensie. Proponuję zacząć od pełnej informacji, czyli podawania danych dotyczących: (1) długu publicznego po odliczeniu transferów na konta w OFE, (2) sumy stanów kont emerytalnych zarządzanych tak przez ZUS, jak i przez PTE, czyli całości zobowiązań emerytalnych, (2a) w tym sumy kont zarządzanych przez ZUS, (2b) w tym sumy kont zarządzanych przez PTE, (3) oszacowania zobowiązań warunkowych.
Taka forma prezentacji daje możliwość dodawania i odejmowania zależnie od potrzeb prowadzonej analizy. Wydaje się, że jest szansa, by tego typu forma prezentacji stanu finansów publicznych zaczęła być w Polsce stosowana w nieodległej przyszłości. Jest to u nas łatwiejsze niż w większości innych krajów, ponieważ cały publiczny system emerytalny oparty jest na indywidualnych kontach emerytalnych. Ponieważ docelowo jest to bardzo użyteczna forma prezentacji stanu finansów publicznych, to można z tego zrobić nasz artykuł eksportowy, pokazujący jak zwiększać przejrzystość finansów publicznych.
Chodzi o to, żeby w publicznych statystykach pojawiło się obok siebie kilka kategorii – dług publiczny nie uwzględniający OFE, obok kolumna, która pokazuje stan zobowiązań zreformowanego systemu emerytalnego, czyli sumę stanów indywidualnych kont emerytalnych obu typów – jeden zarządzany przez ZUS, drugi przez PTE – dalej ta suma w rozbiciu na te dwie części systemu. Jak ktoś chce, to sobie może to dowolnie sumować, ale przy takiej prezentacji operujemy już na liczbach odpowiadających rzeczywistości. Obecnie suma tych pierwszych kont zaliczana jest do długu ukrytego, co nie ma w ogóle sensu, a tych drugich do jawnego długu publicznego, co też ma wątpliwe uzasadnienie.
Proszę zwrócić uwagę, że tak ujęty dług emerytalny nie jest już długiem ukrytym – zarówno w części OFE, jak i w części ZUS. Stany tych kont, a więc i stan zobowiązań można policzyć bardzo szybko, prosto i co do złotówki.
Czy – wracając do poziomu Unii Europejskiej – sądzi Pan, że takie zmiany definicji długu, czy też rozszerzenie katalogu definicji, to długi proces? Minister Michał Boni mówi o dwóch latach.
Zgadzam się z Bonim, ale też jestem pewien, że w Unii w relatywnie krótkim czasie dojdzie do swoistej rewitalizacji Paktu Stabilizacji i Wzrostu. Trzeba korzystając z tego oddzielić to, co można osiągnąć w krótkim okresie, od tego co jest osiągalne w dłuższym horyzoncie. I do realizacji tego warto wykorzystać polską prezydencję, notabene idącą zaraz po węgierskiej, a przypominam, że węgierski minister też podpisał list, o którym mówimy.
Teraz czekamy na wstępną unijną decyzję, natomiast dłuższą sprawą jest zmiana definicji również pod potrzeby Paktu Stabilizacji i Wzrostu.
Mam nadzieję, że Unia zgodzi się czasowo – zanim tych spraw nie rozwiążemy systemowo – na to, aby fundusze emerytalne w dziewięciu krajach mogły być klasyfikowane w sposób, który nie pogarsza na papierze stanu finansów publicznych. Mówię „na papierze”, bo w rzeczywistości to przecież wszystko jedno, dług to dług.
Czyli żeby były klasyfikowane jako aktywa systemów finansów publicznych?
Można by to przyjąć jako rozwiązanie czasowe. A w tym czasie Unia musi wypracować nowe zasady, uwzględniające to, że świat się zmienił i kwestie związane z systemami emerytalnymi nie mogą być dłużej na marginesie finansów publicznych. Potrzebne są tu rozwiązania w ramach całej Unii, a nie pojedynczych krajów czy grup krajów. To jest dłuższa perspektywa, ale w tę dłuższą perspektywę można wbudować perspektywę krótszą, w której konieczne jest instytucjonalne przyznanie tego, co przyznają eksperci i większość polityków – że dług emerytalny jest czymś innym od reszty zadłużenia publicznego. Chodzi o to, żeby dyskusja nie grzęzła w myśleniu o tym, jak sobie poradzić z fiskalnymi parametrami, które psują obraz sytuacji krajów, które zabrały się za reformowanie systemów poprzez wprowadzanie funduszy emerytalnych. Pod wpływem nacisku na spełnianie kryteriów zasad, które nie odpowiadają obecnym wyzwaniom, wiele krajów zdecydowało się na czasowe lub trwałe zawrócenie z drogi reformy, właściwie tylko Polsce udało się szczęśliwie uniknąć takiego czarnego scenariusza.
Wydaje, że to co Pan proponuje, byłoby niewygodne dla tych krajów, które wybrały inny sposób reformy systemu emerytalnego. Na przykład dla Niemiec.
Nie chcę twierdzić, że tylko ta droga reform emerytalnych, jaką my wybraliśmy, jest jedyna, czy najlepsza. Chodzi jednak o to, żeby stworzyć możliwość skorzystania z niej, jeśli z powodów ekonomicznych i społecznych, a nie czysto księgowych zdecydowałyby się na to. Teraz nie rozważają tego nawet z obawy przed tym, że to spowoduje wzrost ich długu, choć rzecz jasna tylko „na papierze”.
Poza możliwością wprowadzenia większej przejrzystości systemu emerytalnego jego autonomizacja powoduje, że podział wytworzonego PKB między pracujących i emerytów nie odbywa się w rytm kampanii wyborczych, ale dokonuje się w sposób niejako automatyczny, zgodny z interesem obu pokoleń. Tego typu zmiany są wielką wartością, wykraczającą ponad racjonalizację systemów emerytalnych, w której zawsze trzeba zdecydować, że coś tam komuś obcinamy. W naszym nowym systemie emerytalnym nie ograniczamy świadczeń, tylko włączamy mechanizm, który zapewnia z definicji, że strumień wpłat do systemu i strumień wypłat są tożsame. Nie ma miejsca na politykę, a w każdym razie jest go znacznie mniej.
Rozmawiał: Ryszard Holzer
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
