Tyle kosztuje zamiana długu ukrytego na dług jawny
Tydzień temu premier Donald Tusk zrugał publicznie prezesów towarzystw emerytalnych (PTE), zarządzających Otwartymi Funduszami Emerytalnymi. Jednak gorzka pigułka publicznego upokorzenia nietrudna była do przełknięcia, gdyż jednocześnie szef rządu obwieścił, że wyrzuca do kosza przygotowany w resorcie pracy projekt zmian w systemie emerytalnym. Jednak sama rezygnacja rządu z lansowanych przez minister Jolantę Fedak planów rozmontowania reformy emerytalnej nie wystarcza, by przestały nas trapić dwa problemy, które z tą reformą są związane. Pierwszy dotyczy jakości pracy Otwartych Funduszów Emerytalnych, a drugi długu publicznego naszego kraju.
Sposób na dług publiczny
Jesienią zeszłego roku minister finansów Jacek Rostowski i minister pracy Jolanta Fedak zaproponowali, aby część składki emerytalnej zabrać OFE i oddać ZUS. Fundusze – argumentowali – i tak za prawie dwie trzecie zarządzanych przez siebie pieniędzy kupują obligacje państwowe. A państwo emituje te obligacje m.in. po to, by pokryć deficyt ZUS. Z kolei deficyt ten jest spowodowany reformą emerytalną, w wyniku której znaczna część składek zamiast do ZUS – gdzie wydawane były na bieżące wypłaty świadczeń – trafia do OFE, które je inwestują, m.in. właśnie w obligacje państwowe. Tak kółko się zamyka, pieniądze pożyczamy sami sobie, tyle że po drodze towarzystwa emerytalne pobierają od tej operacji prowizję za fatygę.
Wiceminister finansów Ludwik Kotecki porównuje to do sytuacji, w której ktoś najpierw założyłby w banku lokatę, a potem z tego samego banku wziął kredyt. Według resortu finansów wielkość długu publicznego wynikającego z kosztów reformy emerytalnej to prawie ćwierć biliona złotych. Same koszty obsługi tego zadłużenia wynoszą 11,3 mld zł. Ministerstwo prognozuje, że za 50 lat dług wynikający z wprowadzenia reformy emerytalnej dojdzie prawie do wysokości naszego PKB – oczywiście przy założeniu zachowania dotychczasowych rozwiązań.
Cały kłopot z naszą reformą emerytalną polega na tym, że w okresie przejściowym powoduje ona znaczny wzrost długu jawnego. Zobowiązania ZUS do wypłaty świadczeń w przyszłości (dług ukryty) zastąpione zostają wyemitowanymi przez państwo papierami (dług jawny). Z danych ZUS wynika, że obecnie trafiająca do niego składka -12,22 proc. podstawy wymiaru składki, czyli zarobków ubezpieczonych, pokrywa tylko około połowy kosztów wypłaty bieżących świadczeń emerytalnych. I ta relacja w ciągu najbliższego ćwierćwiecza się nie poprawi. Chyba że wyraźnie wzrośnie stopa zatrudnienia, a więc także liczba osób płacących składki, a wydłużony wiek emerytalny i ograniczenie waloryzacji świadczeń zmniejszy koszty systemu.
Jak pisze na swym blogu Janusz Jankowiak, główny ekonomista Polskiej Rady Biznesu, problem polega na tym, że podczas wprowadzania reformy emerytalnej nie wzięto pod uwagę „wiążących się z reformą emerytalną kosztów operacji ujawniania długu ukrytego” przy ustalaniu progów ostrożnościowych relacji długu publicznego do PKB zapisanych w ustawie o finansach publicznych (55 proc.) i w konstytucji (60 proc.). A koszty te są niebagatelne – deficyt sektora w wysokości ok. 2,8 proc. PKB (ok. 1,5 proc. PKB z tytułu ubytku składki i ok. 1,3 proc. PKB z tytułu obsługi obligacji znajdujących się w portfelu OFE) oraz wzrost długu publicznego o ok. 15 proc. PKB.
Minister pracy proponuje
Aby zapobiec przekroczeniu tych progów, minister pracy przygotowała propozycje zmian ustaw emerytalnych, która można wciąż znaleźć na stronie resortu
http://www.mpips.gov.pl/bip/index.php?idkat=1338
Pomysły minister Fedak dotyczyły między innymi możliwości wypisania się z OFE i przeniesienia zebranych składek do ZUS. Jednak najważniejsza propozycja dotyczyła właśnie zmniejszenia składki wpływającej do OFE. Zamiast 7,3 podstawy wymiaru składki, czyli w praktyce naszych zarobków, do funduszy trafiałoby jedynie 3 proc. Reszta zostawałaby w ZUS, zmniejszając deficyt zakładu, a tym samym skalę budżetowych dotacji. Według resortu pracy różnica wynosiłaby ok. 10 mld złotych (całość dotacji to w tym roku ok. 45 miliardów złotych, kolejne 15 miliardów kosztują dotacje do emerytur rolniczych, w sumie państwo wydaje już co piątą złotówkę z budżetu na dofinansowanie emerytur). Ekonomiści z londyńskiego oddziału banku JP Morgan szacowali nawet, że proponowane zmiany w systemie emerytalnym mogłyby przenieść budżetowi oszczędności rzędu 13 mld zł.
Pomysły Jolanty Fedak wpisywały się w trendy powszechne w naszej części Europy. Reformę emerytalną podobną do polskiej, to znaczy z filarem kapitałowym obok tradycyjnego filara repartycyjnego, wprowadzono także w kilku innych krajach postkomunistycznych i w Szwecji. Jednak w dobie kryzysu politycy powszechnie szukają sposobu na bieżące sfinansowanie wydatków kosztem narastania przyszłych zobowiązań. Estonia np. całkowicie zawiesiła przekazywanie składki do kapitałowego filara systemu emerytalnego, a Łotwa na dwa lata zmniejszyła składkę z 10 do 2 proc. zarobków. Kroki podjęte w tych i innych krajach – także np. na Litwie i na Węgrzech, służyły temu, by zmniejszyć skalę potrzeb pożyczkowych rządu, a tym samym zażegnać groźbę kłopotów związanych z finansowaniem długu publicznego. Dodatkowo w Estonii, ubiegającej się o przyjęcie euro, ważną rolę odgrywała konieczność utrzymania kryteriów Traktatu z Maastricht.
W Polsce, jak podkreślali ekonomiści krytykujący pomysł dwojga ministrów, propozycje zmian sprowadzały się do poprawy sytuacji budżetu dzięki „sztuczce księgowej”, jak to nazwał prof. Jerzy Hausner. Tak jak reforma emerytalna zamieniała zobowiązania ZUS na walory znajdujące się w portfelach OFE, tak propozycje minister Fedak sprowadzały się do odwrócenia tego trendu. To co było ukryte i dzięki reformie stało się jawne, miało z powrotem stać się ukryte.
Zmiany w OFE
Ostatecznie premier postanowił, że rząd nie będzie pracował nad projektem Jolanty Fedak, a zamiast tego minister Boni ma przygotować projekt zmian prawnych zwiększający efektywność OFE. Wiadomo, że podstawą projektu zmian ustawowych będzie raport przygotowany pod kierunkiem twórcy polskiej reformy emerytalnej profesora Marka Góry z warszawskiej SGH. Swoje propozycje przedstawiła także Izba Gospodarcza Towarzystw Emerytalnych, do której należy większość OFE, wraz z Polską Konfederacją Pracodawców Prywatnych „Lewiatan”.
Najważniejsze zmiany będą dotyczyły podziału obecnych OFE na subfundusze, różniące się stopniem ryzyka. W bezpiecznych trzymane byłyby pieniądze osób, które już wkrótce mają przejść na emerytury, w agresywnych tych, którzy na emeryturę pójdą dopiero za 30 lat, a więc bardziej istotna jest dla nich perspektywa większych zysków w wieloletnim horyzoncie.
Inne mają być także sposoby oceny funduszy emerytalnych. To istotne, bo te, które osiągają najsłabsze wyniki, muszą dopłacać do pieniędzy emerytów z własnych kapitałów. Raport zespołu prof. Góry proponuje, aby OFE były oceniane nie – jak dotąd – w porównaniu z innymi funduszami emerytalnymi, ale na podstawie wskaźnika złożonego z giełdowych indeksów i oprocentowania obligacji. Analitycy instytucji komercyjnych uważają, że najlepszy byłby wskaźnik syntetyczny, uwzględniający rentowność obligacji, indeksy giełdowe i surowcowe, ale nie tylko w Polsce. Tym bardziej, że OFE miałyby dostać prawo do szerszego niż dotąd inwestowania za granicą. Obecnie mogą lokować poza granicami naszego kraju najwyżej 5 proc. zebranych środków. OFE chcą podniesienia limitu do 30 proc., w rządzie na razie mówi się o 15 proc. Limit i tak będzie musiał zostać znacząco podniesiony, bo żąda tego od nas Bruksela w imię swobodnego przepływu kapitałów.
Wreszcie zmniejszone miałyby zostać opłaty pobierane przez fundusze od składek. Do końca ubiegłego roku mogły wynosić one 7 proc. od każdej wpływającej do OFE złotówki, od stycznia tego roku spadły do 3,5 proc. i oba projekty przewidują ich zmniejszenie w przypadku subfunduszy zarządzanych nieagresywnie. Mniejsze byłyby także – i w większym stopniu powiązane z osiąganymi wynikami – opłaty za samo zarządzanie zebranymi kapitałami. Fundusze miałyby też zmniejszyć koszty swej działalności, ograniczając działalność akwizytorów, na którą w tym roku według szacunków KNF wydadzą ponad pół miliarda złotych.
A co z finansami publicznymi?
Dobre wiadomości dla OFE, że przepadł pomysł zmniejszenia wpływających do nich składek, to problem dla resortu finansów. Ministerstwo od dawna domagało się zmiany zapisów długu generowanego w wyniku reformy emerytalnej. Na szczęście chce tego nie tylko Polska.
Taką właśnie propozycję przedstawiło dwa tygodnie temu, w liście do Hermana Van Rompuya, prezydenta Komisji Europejskiej, dziewięciu ministrów finansów krajów unijnych – poza Polską list podpisali także szefowie finansów Czech, Rumunii, Słowacji, Bułgarii, Litwy, Łotwy, Węgier i Szwecji.
Zwrócili się oni do Komisji Europejskiej o taką zmianę sposobu liczenia długu publicznego, która uwzględni koszty podjętej w ich krajach reformy emerytalnej. Jeśli ta propozycja zostałaby przyjęta, to – według ocen resortu finansów – dług publiczny w Polsce spadłby poniżej 40 proc. PKB. Tym samym w rankingu unijnych krajów z najniższym długiem znaleźlibyśmy się na niezłej, szóstej pozycji – tuż za Czechami, mającymi na koniec zeszłego roku 35,4 proc. długu w relacji do PKB.
Propozycja zostanie wstępnie rozpatrzona na posiedzeniu ministrów finansów 27 krajów unijnych 7 września w Brukseli. Na zmianę metodologii liczenia długu musiałoby się zgodzić wszystkie 27 państw UE. Czy to jest możliwe? Warto tu zauważyć, jak sceptyczna był tu pierwsza reakcja Niemiec. Oświadczenie niemieckiego resortu finansów stwierdzało, że „wprowadzenie wyjątków w definicji długu publicznego sprawiłoby, że dane były trudniejsze do interpretacji na poziomie unijnym, (…) a jednocześnie stawiałoby to w trudnej sytuacji te rządy, które wybrały inny sposób reformowania swojego systemu emerytalnego”.
Ale nawet wstępna zgoda Komisji Europejskiej i Ecofinu nie gwarantuje szybkiego rozstrzygnięcia spraw. Minister Michał Boni w rozmowie z „Rzeczpospolitą” stwierdził, że w UE potrzeba na to „spokojnej, wyważonej dyskusji, która może potrwać dwa lata”. Jak zauważa główny ekonomista Polskiej Rady Biznesu Jansz Jankowiak „po Ecofinie, rządach krajów członkowskich i biurokracji europejskiej, przyjdzie jeszcze pora na Eurostat i opracowanie stosownych procedur statystycznych”. Jak zwykle diabeł tkwi w szczegółach. Wydaje się, że wszystko zależy od takiego sposobu spełnienia postulatu ministrów, żeby wilk był syty i owca bezpieczna – a więc żeby faktycznie zmalał księgowy zapis o długu publicznym krajów, które w swym systemie emerytalnym uruchomiły filar kapitałowy, a zarazem aby nie wzrósł podobny zapis przedstawiający sytuację krajów, które tego nie uczyniły.
Dwa lata, czy nawet kilkanaście miesięcy to dużo, ale jeśli w tym czasie Unia pokaże, że jest gotowa przynajmniej w jakimś stopniu uwzględnić postulat dziewięciu ministrów, to zmniejszy to prawdopodobieństwo obniżenia naszego ratingu przez agencje. To zaś – wydaje się – jest w tej chwili główną obawą ministra Rostowskiego. Na razie agencja ratingowa Moody’s opublikowała prognozę, z której wynika, że już w przyszłym roku dług Polski osiągnie poziom 56,4 proc. PKB. Jeśli faktycznie do tego dojdzie, a Unia nie pomoże nam przedefiniować tego, czym jest dług publiczny, to zgodnie z ustawą o finansach publicznych rząd będzie musiał wdrożyć daleko idące cięcia budżetowe, włącznie z ograniczeniem waloryzacji świadczeń emerytalnych i rentowych.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
