Doktor nauk ekonomicznych, politolog. Doradca ekonomiczny w Departamencie Zagranicznym NBP
(©Envato)
Zasadniczym celem i treścią współpracy państw regionu Europy Środkowej w ramach Inicjatywy Trójmorza jest rozwój nowoczesnych powiązań infrastrukturalnych (transportowych, energetycznych, telekomunikacyjnych), zwłaszcza na kierunku Północ-Południe. Cel ten wpisuje się zarówno w agendę europejską, wyznaczaną przez plany odbudowy gospodarczej Unii Europejskiej po pandemii COVID-19, jak i globalną, w tym Cele Zrównoważonego Rozwoju (SDGs) i postanowienia Porozumienia Paryskiego nt. zmian klimatu.
Według wyliczeń Konferencji Narodów Zjednoczonych ds. Handlu i Rozwoju (UNCTAD), inwestycje w infrastrukturę stanowią ok. 41 proc. wszystkich kosztów realizacji SDGs do 2030 r. Jednocześnie od jakości nowo budowanych obiektów infrastrukturalnych zależeć będzie w dużym stopniu powodzenie globalnych wysiłków mających ograniczyć negatywne skutki zmian klimatycznych.
Zasadniczym wyzwaniem jest modernizacja wysłużonej i często nieefektywnej infrastruktury w krajach rozwiniętych, budowa (niekiedy od podstaw) podstawowej infrastruktury gospodarczej w krajach rozwijających się oraz podniesienie poziomu często mocno zaniedbanej infrastruktury społecznej (szpitali, ośrodków zdrowia, szkół) w obu grupach krajów. Modernizowana lub nowo tworzona infrastruktura musi zarazem być infrastrukturą dobrej jakości, a więc „zrównoważoną”, odporną na szoki, w tym pandemie i zmiany klimatyczne, inkluzywną i zaawansowaną technologicznie, projektowaną dla ludzi i skoncentrowaną na ludziach, a także wywierającą pozytywny wpływ na otoczenie (tzw. impact infrastructure).
Czynnikiem sprzyjającym dokonywaniu inwestycji w infrastrukturę dobrej jakości jest niewątpliwie coraz powszechniejsze uwzględnianie w decyzjach inwestycyjnych kwestii związanych z ochroną środowiska, sprawami społecznymi i dobrym rządzeniem (ESG) oraz upowszechnienie się tzw. „zielonych finansów”.
Wyzwaniem jest modernizacja wysłużonej i często nieefektywnej infrastruktury w krajach rozwiniętych, budowa podstawowej infrastruktury gospodarczej w krajach rozwijających się oraz podniesienie poziomu infrastruktury społecznej (szpitali, ośrodków zdrowia, szkół) w obu grupach krajów.
Modernizacja i rozbudowa infrastruktury oraz poprawa jej jakości wiąże się z koniecznością poniesienia ogromnych nakładów inwestycyjnych. Według danych zawartych w raporcie i nie uwzględniających jeszcze wpływu pandemii COVID-19, globalne potrzeby infrastrukturalne oceniane są na ok. 94 bln dol. do wydania pomiędzy 2016 a 2040 r., tj. ok. 3,7 bln dol. rocznie. To ok. 19 proc. więcej od inwestycji prognozowanych na ten okres w oparciu o aktualne trendy. Dodatkowe 3,5 bln dol. do 2030 r. potrzebne będzie, aby osiągnąć Cele Zrównoważonego Rozwoju dot. powszechnego dostępu do wody pitnej, sanitariatów i elektryczności. Aby sfinansować potrzeby infrastrukturalne, należałoby zwiększyć udział globalnego PKB przeznaczany na infrastrukturę z prognozowanego poziomu 3,0 do 3,5 proc.
Największa luka finansowa jest w obu Amerykach (potrzeby większe o 47 proc. od prognozowanych inwestycji) i w Afryce (39 proc.). Wartości te są znacznie niższe dla Europy (16 proc.), a najniższe dla Azji (10 proc.).
Zasadnicze jest zatem pytanie o źródła finansowania prognozowanej luki inwestycyjnej, dodatkowo powiększonej przez pandemię. Kryzys wywołany przez COVID-19 mocno nadwyrężył zasoby finansowe większości krajów świata, zwłaszcza tych biedniejszych, a jednocześnie spowodował konieczność dużego wzrostu wydatków publicznych na walkę z wirusem, w tym na inwestycje w infrastrukturę społeczną, tj. szpitale czy ośrodki zdrowia. Efektem ubocznym jest rosnące zadłużenie, oscylujące wokół 100 proc. globalnego PKB. Wg danych MFW, dług publiczny krajów o niskich dochodach zwiększył się w 2020 r. o 12 proc. do rekordowego poziomu 860 mld dol.
Tymczasem środki publiczne odgrywają w finansowaniu infrastruktury zasadniczą rolę. Analizy Banku Światowego z 2017 r. wskazują, że 83 proc. projektów infrastrukturalnych na rynkach wschodzących i w krajach rozwijających się było realizowanych z wykorzystaniem funduszy publicznych (rządowych oraz przedsiębiorstw państwowych), zaś jedynie 17 proc. – z prywatnych.
Większy udział kapitału prywatnego widoczny jest w projektach typu greenfield, zwłaszcza w sektorze energetycznym. Partnerstwa publiczno-prywatne (PPP) odpowiadają za 5-10 proc. całkowitych wydatków na infrastrukturę gospodarczą. Zasoby generowane w ten sposób nie wystarczą zatem, aby wypełnić lukę finansową, choć ich znaczenie rośnie.
Kto i w jaki sposób ma zatem sfinansować lukę pomiędzy przewidywanymi nakładami na infrastrukturę a potrzebami w tym zakresie?
Dyskusje mające na celu poszukiwanie alternatywnych instrumentów finansowania infrastruktury koncentrują się w ostatnim okresie wokół kwestii przyciągnięcia kapitału prywatnego, w tym przede wszystkim tzw. inwestorów instytucjonalnych (takich jak fundusze inwestycyjne, fundusze emerytalne czy firmy ubezpieczeniowe). Dysponują oni ogromnymi aktywami ocenianymi przez OECD w 2019 r. na co najmniej ponad 100 bln dol. Jednak szacunki tej organizacji pokazują, że jedynie ok. 1 proc. zgromadzonych przez tych inwestorów funduszy jest bezpośrednio inwestowane w infrastrukturę.
Inwestorzy instytucjonalni deklarują zainteresowanie aktywami dającymi większe perspektywy wzrostu, poprawie musi jednak ulec stosunek potencjalnych zysków do ryzyka. Od inwestowania, zwłaszcza w krajach rozwijających się, odstrasza ich cały szereg potencjalnych lub całkiem realnych zagrożeń, w tym korupcja i niestabilność polityczna oraz niska jakość rządzenia. Toczące się na różnych forach dyskusje nt. warunków koniecznych do zwiększenia udziału prywatnych podmiotów w finansowaniu infrastruktury wskazują więc na zasadność podjęcia przez rządy takich działań i zastosowania takich mechanizmów finansowych, dzięki którym poziom ryzyka w kontekście przewidywalnego zysku będzie dla inwestorów akceptowalny i skłoni ich do zainwestowania swoich funduszy w aktywa infrastrukturalne. Zasadnicze kierunki działań można zawrzeć w siedmiu rekomendacjach.
Po pierwsze, przyjęcie racjonalnego, kompleksowego i systemowego podejścia do rozwoju infrastruktury (w formie strategii) i udziału w tym procesie sektora prywatnego oraz myślenie w kategoriach „service gap”, a nie „infrastructure gap”. Chodzi o to, aby wydawać lepiej, a nie koniecznie więcej. Oznacza to przede wszystkim opracowywanie, w ramach szerokiego konsensusu politycznego, długofalowej strategii rozwoju infrastruktury (spójnej z koncepcją rozwoju kraju jako całości), której towarzyszyć mają stabilne i przejrzyste zasady finansowania. W celu jej wdrożenia niezbędne jest skoordynowanie działań różnych szczebli administracji oraz współpraca władz publicznych ze wszystkimi interesariuszami, w tym organizacjami społeczeństwa obywatelskiego.
Ważne jest kompleksowe i systemowe podejście do rozwoju infrastruktury (w formie strategii) i udziału w tym procesie sektora prywatnego oraz myślenie w kategoriach „service gap”, a nie „infrastructure gap”. Chodzi o to, aby wydawać lepiej, a nie koniecznie więcej.
Kompleksowa polityka infrastrukturalna powinna być ukierunkowana na zwiększanie odporności całego systemu, co oznacza zrozumienie współzależności pomiędzy poszczególnymi jego elementami i zapewnienie odporności kluczowych węzłów transportowych czy energetycznych, których awaria może pociągnąć za sobą poważne negatywne skutki dla całej gospodarki. Dodatkowo, pandemia COVID-19 wyraźnie ukazała, że ogromną rolę w zapewnieniu sprawnie funkcjonującej infrastruktury, zwłaszcza społecznej, mają władze lokalne. Powinny one mieć możliwości finansowe i uprawnienia decyzyjne dostosowane do zadań wynikających z konieczności utrzymania i rozwoju lokalnej infrastruktury.
Ze strategią wiąże się także racjonalne i selektywne podejście do potencjalnych przedsięwzięć. Zasadne jest stworzenie zestawu dobrych projektów (tzw. pipeline) oraz zbudowanie zaufania, potrzebnego do tego, aby inwestorzy instytucjonalni zaangażowali w te przedsięwzięcia swój kapitał. Jednocześnie do projektów rentownych finansowo celowe byłoby poszukiwanie prywatnych sponsorów, natomiast projekty nie dające zysków finansowych, ale istotne z punktu widzenia korzyści społecznych czy rozwojowych powinny być przedmiotem zaangażowania sektora publicznego.
Po drugie, stworzenie korzystnego klimatu inwestycyjnego, w tym sprzyjającego inwestycjom otoczenia regulacyjnego. Chodzi tu o jakość i przewidywalność polityk publicznych, system prawny, sposób działania instytucji itp. Często podkreśla się, że aby zwiększyć zaangażowanie sektora prywatnego w inwestycje infrastrukturalne, zwłaszcza typu greenfield, potrzeba spójnych regulacji, a także przewidywalności co do odbioru produktów infrastruktury (offtake) i to w długoterminowej perspektywie czasowej np. 30 lat, co często jest niezwykle trudne. W tym kontekście zwraca się uwagę, że wiele aktywów infrastrukturalnych, zwłaszcza w sektorze transportu czy dostawy wody jest subsydiowanych, w związku z czym użytkownicy płacą kwoty, które nie odzwierciedlają prawdziwych kosztów utrzymania, modernizacji i rozbudowy obiektów infrastrukturalnych. Może to zniechęcać wielu inwestorów do dokonywania inwestycji lub utrudniać im domknięcie przedsięwzięcia na zasadach komercyjnych.
Jednocześnie do projektów rentownych finansowo celowe byłoby poszukiwanie prywatnych sponsorów, natomiast projekty nie dające zysków finansowych, ale istotne z punktu widzenia korzyści społecznych czy rozwojowych powinny być przedmiotem zaangażowania sektora publicznego.
Po trzecie, racjonalne zaangażowanie środków publicznych w projekty infrastrukturalne, w tym funduszy o charakterze pomocowym i koncesyjnym, które mogą poprawić kluczowe dla inwestorów instytucjonalnych relacje potencjalnych zysków do ryzyka inwestycji. Tu zasadniczą rolę mogą odegrać transakcje finansowania mieszanego (blended finance), np. gwarancje, polegające na wykorzystywaniu funduszy rozwojowych do mobilizacji dodatkowych funduszy mających przeznaczenie komercyjne.
Fundusze pomocowe mogłyby być też w większym stopniu wykorzystywane do finansowania pomocy technicznej w zakresie przygotowywania dobrych jakościowo projektów infrastrukturalnych. Z uwagi na rosnącą liczbę szoków i zagrożeń, OECD zwraca uwagę na zasadność angażowania władz i funduszy publicznych w celu zapobieżenia bankructwu firm infrastrukturalnych lub uelastycznienia kontraktów PPP, co ma umożliwić kontynuację świadczenia usług. Służyć temu może szereg instrumentów, takich jak gwarancje, finansowania pomostowe, klauzule kompensacyjne, ewentualna renegocjacja kontraktu itp. Dyskutowane są zarazem możliwości stosowania jako zabezpieczenie (zastaw) transakcji aktywów przedsiębiorstw państwowych lub środków zgromadzonych w państwowych funduszach majątkowych (sovereign wealth funds), tzw. recykling kapitału, czy ulgi podatkowe dla inwestycji infrastrukturalnych. Godne rozważenia powinno być także rekompensowanie sektorowi prywatnemu przez rządy lub wielostronne banki rozwoju w zakresie kosztów przygotowania projektu, jeśli okaże się on zyskowny.
Po czwarte, zwiększenie skali inwestycji. Wiele aktywów infrastrukturalnych (pojedynczych projektów) jest zbyt małych, aby zainteresować dużych inwestorów. Dlatego postuluje się łączenie pojedynczych projektów (mniej i bardziej rentownych, greenfield i brownfield) oraz tworzenie portfeli aktywów (tzw. portfolio approach), w których inwestorzy mogą lokować swoje fundusze. Sprzyjać temu może także zacieśnienie współpracy międzynarodowej i przyjęcie podejścia regionalnego oraz myślenie w kategoriach tworzenia powiązań (connectivity) pomiędzy krajami, a nie pojedynczych projektów. Od pewnego czasu w różnych regionach świata powstają też platformy współinwestowania (co-investment platforms), gdzie wielu inwestorów może gromadzić wspólny kapitał, a następnie kierować zgromadzone środki na realizację konkretnych projektów. Za przykład może służyć inicjatywa Africa50 – platforma służąca finansowaniu projektów transgranicznych w Afryce i przyciąganiu do nich inwestorów instytucjonalnych.
Po piąte, zainwestowanie w jakość samych projektów. Kilka lat temu firma doradcza McKinsey&Company zwróciła uwagę na zasadność poprawy produktywności inwestycji infrastrukturalnych, która mogłoby dać nawet ok. 40 proc. z potrzebnych 94 bln dol. na rozwój globalnej infrastruktury. W tym celu za konieczne uznano m.in. położenie zdecydowanie większego nacisku na fazę planowania i opracowywania koncepcji projektu, zwiększenie nakładów na dobre przygotowanie projektów (do co najmniej 10-15 proc. ich ogólnej wartości) i stworzenie w tym celu stosownych instrumentów (project preparation facilities – PPFs). Wszystko m.in. po to, aby uniknąć zmian w projekcie i potencjalnych opóźnień w jego realizacji. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że wiele instytucji wielostronnych (np. Grupa Banku Światowego czy Azjatycki Bank Inwestycji Infrastrukturalnych) już dziś tworzy instrumenty służące starannemu przygotowaniu projektów mających szansę na sfinansowanie (tzw. bankable projects) oraz stworzeniu korzystnego otoczenia dla inwestycji.
Po szóste, zachęcanie inwestorów do inwestycji infrastrukturalnych poprzez zacieśnienie współpracy i dialog. Z analiz MFW opracowanych jeszcze przed pandemią wynika, że długoterminowi inwestorzy wciąż nie są w pełni świadomi relatywnie wysokich zysków z inwestycji związanych z infrastrukturą. Perspektywa krótkoterminowa zdecydowanie wpływa na ich decyzje inwestycyjne, także z uwagi na konieczność kwartalnego raportowania wyników, co jest trudne w przypadku inwestycji infrastrukturalnych. Większości inwestorów instytucjonalnych brakuje specjalistycznej wiedzy nt. warunków lokalnych i uwarunkowań prowadzenia działalności gospodarczej w odleglejszych regionach świata. Zacieśnieniu powinna też ulec ich współpraca z sektorem publicznym oraz organizacjami międzynarodowymi, która jak na razie jest raczej sporadyczna, a z rządami krajów rozwijających się jeszcze rzadsza. Inwestorzy instytucjonalni (zwłaszcza fundusze emerytalne i firmy ubezpieczeniowe) powinny też być zachęcani do zwracania większej uwagi na standardy ESG przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych. Czynnikiem sprzyjającym w tym obszarze powinno być stopniowe dostosowanie całego globalnego systemu finansowego (w tym banków, rynków kapitałowych, ubezpieczycieli) do wymogów zrównoważonego rozwoju.
Po siódme, zastosowanie nowoczesnych technologii. Słaba jakość infrastruktury jest traktowana jako jedna z najpoważniejszych barier w zastosowaniu i dalszym rozwoju nowoczesnych technologii. Jednocześnie, co pozytywne, nowo tworzona infrastruktura jest oparta w coraz większym stopniu na nowoczesnych technologiach. Warto pamiętać, że koszty rozbudowy infrastruktury zależą w dużym stopniu od wyboru technologii. W tym kontekście warto też odnotować rosnące znaczenie infrastruktury cyfrowej, która sprawdziła się w czasie pandemii COVID-19. To też dziedzina, w której stosunkowo najłatwiej odnaleźć się prywatnym inwestorom.
Mimo specyfiki inwestycji infrastrukturalnych w regionie Europy Środkowej, wynikającej przede z relatywnie wysokiego poziomu rozwoju gospodarczego i instytucjonalnego oraz dostępności funduszy unijnych, zarysowane powyżej kwestie powinny być przedmiotem głębszej refleksji i analizy. Dotyczą one bowiem nie tylko warunków niezbędnych do przyciągnięcia kapitału prywatnego do sektora infrastruktury (potrzebnego także w krajach Inicjatywy Trójmorza), ale szeroko rozumianej racjonalności procesów gospodarowania i wykorzystania funduszy publicznych.
W skali świata Europa Środkowa nie jest regionem, w którym mamy do czynienia z ponadprzeciętnymi potrzebami infrastrukturalnymi.
W skali świata Europa Środkowa nie jest regionem, w którym mamy do czynienia z ponadprzeciętnymi potrzebami infrastrukturalnymi. Znaczna ich część została zaspokojona w poprzedniej dekadzie, czego najlepszym przykładem jest rozwój polskiej sieci autostrad i dróg ekspresowych. Dysproporcje pomiędzy zachodnią a wschodnią częścią kontynentu są jednak wciąż odczuwalne, podobnie jak brak wystarczających połączeń na linii Północ-Południe. W naszym regionie środki publiczne są w dużym stopniu uzupełniane funduszami unijnymi, a inwestowanie jest, przynajmniej w teorii, obarczone mniejszym ryzykiem dla inwestorów niż to ma miejsce w innych częściach świata. Jednak wiele obszarów powinno ulec poprawie, w tym np. strategiczne, długofalowe podejście do rozwoju infrastruktury czy zwiększenie nakładów na dobre przygotowanie projektów.
Warto więc śledzić globalną dyskusję nt. finansowania infrastruktury, gromadzić dobre praktyki i próbować zastosować je na własnym podwórku. Obszarem wartym głębszej analizy jest z pewnością zaangażowanie inwestorów instytucjonalnych, dla których ważna jest zwłaszcza stabilność makroekonomiczna i przepisów regulujących gospodarkę. Tym bardziej, że planowane w ramach Inicjatywy Trójmorza przedsięwzięcia co do zasady cechują się dużą skalą i jako takie powinny być dla nich interesujące.
Poglądy wyrażone w niniejszym artykule nie przedstawiają stanowiska NBP.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
