Fiskalne kaftany bezpieczeństwa

08.07.2013
Od prawie dwóch dekad kraje UE walczą z deficytem budżetowym. Jedne robią to za pomocą ustaw, inne wzmacniają regulacje wpisując je do swych konstytucji. Oto krótki przegląd zastosowanych przez poszczególne państwa rozwiązań. Warto im się przyjrzeć, bo polski rząd przygotowuje zmianę ustawy o finansach publicznych.

(CC By NC SA Truthout.org)


Przyjęty w 1997 r. Europejski Traktat Stabilności i Wzrostu nałożył na kraje członkowskie Unii Europejskiej obowiązek obniżenia długu instytucji rządowych i samorządowych poniżej 60 proc. PKB i utrzymywania deficytu budżetowego poniżej 3 proc. PKB. Ale egzekwowanie tych zasad okazało się nieskuteczne. Aby ustabilizować sytuację i uniknąć nawrotu złych praktyk Unia narzuciła więc bardziej restrykcyjne reguły fiskalne. Jednocześnie próbuje zmusić rządy poszczególnych krajów do wprowadzenia zasad zgodnych z tymi, jakie obowiązują na szczeblu Wspólnoty. Temu służy Traktat o Stabilności, Koordynacji i Zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej, zwany popularnie „Paktem Fiskalnym”.

Pakt obliguje kraje członkowskie do wprowadzenia odpowiednich reguł fiskalnych do krajowego prawa. Zaleca się nawet wpisanie ich do konstytucji, ale nie jest to obligatoryjne. W krajowych ustawach o finansach publicznych ma się ponadto znaleźć zasada automatycznej korekty, w przypadku odchylenia deficytu strukturalnego od ścieżki średniookresowej.

W wielu krajach Unii Europejskiej reguły fiskalne obowiązują od kilku lat. W większości przypadków mają charakter deklaracji politycznych, określających średniookresowe cele fiskalne. Czasami są one uzgodnione pomiędzy głównymi partiami politycznymi. Coraz częściej reguły zapisuje się w ustawach lub nawet w konstytucji. Dzieje się tak między innymi w krajach, mających kłopoty z finansowaniem długu. W tym przypadku reguły fiskalne mają nie tylko obniżyć w średnim okresie dług, ale także zwiększyć zaufanie rynków do dłużnika.

Warto jednak zwrócić uwagę, że reguły fiskalne tworzone były w wielu krajach UE już w latach 90. lub na początku tego wieku, ale nie zapobiegły narastaniu długu (np. w Portugalii). Są też kraje, w których reguły fiskalne praktycznie nie istnieją (np. Czechy), a mimo to kolejne rządy prowadziły rozsądną politykę budżetową.

Warto przyjrzeć się jak poszczególne, wybrane kraje dostosowują się do unijnych wymogów, Choć w zmaganiach z długiem stosują wiele elementów wspólnych, różny jest zakres i tempo dochodzenia do wyznaczonych celów. Nie brakuje też rozwiązań indywidualnych.

Austria

Od 1999 r. obowiązuje tzw. Austriacki Pakt Stabilizacyjny, zgodnie z którym ustalany jest wieloletni cel deficytu budżetu centralnego i budżetów regionalnych. W 2007 r. została przyjęta reguła wydatkowa (obowiązuje od 2009 r.) – czteroletni limit wydatków budżetu centralnego. W 2011 r. Pakt Stabilizacyjny został wzmocniony. W grudniu 2011 r. austriacki parlament wprowadził do prawa budżetowego zasadę, że od 2017 r. deficyt strukturalny na szczeblu federalnym (budżet rządu i fundusze ubezpieczeń społecznych) nie może przekraczać 0,35 proc. PKB, a na szczeblu regionalnym 0,1 proc. PKB. Odchylenia od tego celu, stwierdzane ex post, będą gromadzone na rachunkach kompensacyjnych i jeżeli przekroczą 1,25 proc. PKB dla budżetu centralnego lub 0,367 proc. dla budżetów lokalnych nastąpi automatyczna korekta. W ocenie stanu budżetu ważną rolę odgrywają Izba Rachunkowości oraz niezależne instytuty ekonomiczne.

Bułgaria

Od 2012 r. obowiązuje reguła zrównoważonego budżetu, wpisana do ustawy o prawie budżetowym. Zgodnie z nią deficyt nie może przekraczać 2 proc. PKB.

Cypr. Od 2014 r. obowiązywać będą średniookresowe ramy budżetowe, w tym reguła wydatkowa. Wpisane mają być do ustaw.

Dania. Od 2009 r. obowiązuje reguła wydatkowa – udział konsumpcji publicznej w PKB skorygowanym o wahania cykliczne, powinien zostać obniżony do 2015 r. do 26,5 proc. W programie konwergencji z 2011 r. zapisane zostało, że do 2015 r. strukturalny deficyt powinien spaść do 0,5 proc., a do 2020 r. musi być całkowicie wyeliminowany.

Estonia

Od 1993 r. obowiązuje reguła zrównoważonych finansów publicznych. Deficyt sektora rządowego i samorządowego nie może przekraczać wyznaczonego poziomu. W 2007 i 2008 r. rząd wyznaczył za cel osiągnięcie nadwyżki w finansach publicznych, zdając sobie sprawę, że w gospodarce narasta nierównowaga. Obecnie z uwagi na lukę popytową celem jest niewielki deficyt. Od 1997 r. obowiązuje także reguła dotycząca maksymalnego długu dla samorządów.

Finlandia

Od 1999 r. obowiązuje formuła zrównoważonego budżetu centralnego. Na lata 2007-2011 celem była strukturalna nadwyżka w wysokości 1 proc. Dopuszczano cykliczne deficyty, o ile nie prowadziły do wzrostu poziomu zadłużenia. W lutym 2009 r. rząd zdecydował się czasowo odejść od tego celu, zapowiadając jednocześnie reformy, które w średnim okresie poprawią wynik sektora General Government. Od 2011 r. nominalny deficyt budżetu centralnego nie może przekraczać 1 proc. Jest też polityczna zgoda na redukcję poziomu zadłużenia do wyborów parlamentarnych w 2015 r. Od 2003 r. obowiązuje reguła wydatkowa, określająca limit wydatków w ciągu czterech lat kadencji rządu. Limit dotyczy pierwotnych wydatków niecyklicznych – około 75 proc. wydatków budżetu centralnego.

Francja

We wrześniu 2012 r. rząd przedstawił projekt ustawy „O programowaniu i zarządzaniu finansami publicznymi”, która ma dostosować francuskie reguły fiskalne do wymagań „Paktu Fiskalnego”. Ustawa nie została jeszcze przyjęta. Projekt zakłada obniżenie deficytu nominalnego finansów publicznych do 3 proc. PKB w 2013 r., a deficytu strukturalnego do 0,5 proc. w 2015 r. Przewiduje też powołanie Wysokiej Rady Finansów Publicznych oraz wprowadzenie mechanizmu korekty, który ma działać w sytuacjach, gdy stwierdzi się odchylenie parametrów fiskalnych od zakładanej ścieżki.

Niemcy

Od 2011 r. obowiązuje reguła zrównoważonego budżetu, odnosząca się do wyniku strukturalnego. Została wpisana do Konstytucji w 2009 r. Zacznie w pełni obowiązywać od 2016 r. rząd federalny i od 2020 r. wszystkie landy. Obecnie trwa okres przejściowy. Deficyt strukturalny rządu centralnego nie może być wyższy niż 0,35 proc. PKB, a finanse landów mają być strukturalnie zrównoważone. Od 2008 r. obowiązuje też reguła wydatkowa – wydatki rządu centralnego i landów nie mogą rocznie rosnąć więcej niż o 1 proc.

Węgry

Przyjęta w kwietniu 2011 r. Konstytucja zawiera rozdział dotyczący finansów publicznych. Konstytucja obowiązuje od 2012 r. Artykuł 36 przewiduje, że dopóki dług publiczny przekracza 50 proc. PKB, parlament może przegłosować wyłącznie takie ustawy budżetowe, które przewidują obniżenie długu. Odstępstwa od tej zasady mogą być usprawiedliwione jedynie recesją i wymagają odrębnej decyzji parlamentu. Dopóki dług jest większy niż 50 proc. PKB Trybunał Konstytucyjny będzie oceniał każdą ustawę, mającą wpływ na finanse publiczne, pod kątem jej zgodności z celem fiskalnym – obniżaniem długu.

Irlandia

W czerwcu 2012 r. przyjęta została ustawa „O odpowiedzialności fiskalnej”, ustanawiająca Radę Fiskalną. Ustawa zakłada wprowadzenie reguły fiskalnej dotyczącej długu (redukcji długu poniżej 60 proc., o 1/20 obecnej „nadwyżki” rocznie) oraz reguły dotyczącej deficytu strukturalnego, który rząd będzie starał się utrzymać na poziomie 0,5 proc. PKB. Przewiduje się także stosowanie reguły wydatkowej, w ramach budżetowego planowania wieloletniego.

Włochy

W kwietniu 2012 r. została przyjęta poprawka do konstytucji, wprowadzająca zasadę zrównoważonego strukturalnie budżetu, którą precyzuje ustawa, przyjęta w roku bieżącym. Jest zgodna z zasadami Paktu Fiskalnego. Ustawa powołuje także do życia niezależne ciało nadzorujące finanse publiczne. W kwietniu b.r. rząd przedstawił Program Stabilizacyjny na lata 2013-2017 (zaaprobowany przez parlament), zakładający obniżenie deficytu nominalnego do 2,9 proc. PKB w roku bieżącym i 1,8 proc. w roku przyszłym.

Litwa

Od 2008 r. obowiązuje reguła wydatkowa. Wydatki budżetu rosną o połowę wolniej niż planowane dochody.

Luksemburg

Od 2004 r. obowiązuje reguła utrzymania długu na wyznaczonym poziomie. Natomiast już od 1990 r. przestrzega się umowy między partiami, że wydatki budżetu nie rosną szybciej niż prognozowany średniookresowy nominalny wzrost PKB.

Holandia

Od 1994 r. obowiązuje reguła wydatkowa, określająca limit wydatków w czteroletnim okresie kadencji parlamentarnej. Dotyczy całości wydatków sektora rządowego i samorządowego. Od 2009 r. z wydatków wyłączane są zasiłki dla bezrobotnych i zasiłki socjalne. Od 1994 r. trzeba też przestrzegać reguły dochodowej. Każda ulga podatkowa powinna być kompensowana przez dodatkowe podatki. Od 2011 r. obligatoryjna jest zasada, że 50 proc. dodatkowych dochodów (ponad przewidziane w budżecie) musi być użyte na zmniejszenie długu.

Portugalia

Od 2002 r. obowiązuje w Portugalii zasada zrównoważonego budżetu, ale dotyczy zaledwie 13 proc. wydatków państwa. W maju 2011 r. przyjęto Prawo Budżetowe, które wprowadziło regułę fiskalną przewidującą, że strukturalny wynik finansów nie może być gorszy niż średniookresowy cel w Pakcie Stabilności i Wzrostu. Jeżeli występuje odchylenie, w kolejnych latach następuje korekta budżetu, w celu powrotu na właściwą ścieżkę. Zasada ta ma obowiązywać od 2015 r. W końcu 2011 r. utworzona została niezależna Rada Fiskalna. Jej zadaniem jest ocena, czy reguła fiskalna jest realizowana.

Rumunia

Od 2010 r. obowiązuje reguła wydatkowa, przewidująca, że wzrost wydatków rządowych i samorządowych nie może przekraczać nominalnego tempa wzrostu PKB, określonego w prognozie na następne trzy lata. Reguła ta jest ważna do czasu pojawienia się w finansach publicznych nadwyżki. Dodatkowo określane są dwuletnie limity wydatków osobowych. Zasady kontroluje ustanowiona w 2010 r. Rada Fiskalna.

Słowacja

W grudniu 2011 r. do Konstytucji wprowadzono zasadę ograniczenia długu publicznego do poziomu 60 proc. PKB. Przewidziano także utworzenie Rady Fiskalnej do monitorowania sytuacji finansów publicznych. Ustawa przyjęła także automatyczne progi ostrożnościowe. Gdy dług przekracza 50 proc. PKB minister finansów jest zobowiązany przedstawić parlamentowi, jakie kroki zamierza podjąć, by zadłużenie ograniczyć. Gdy jego wartość przekracza 53 proc. PKB, rząd musi przedstawić pakiet środków, ograniczających dług i zamrozić płace w sferze budżetowej. Po przekroczeniu granicy 57 proc. rząd musi przedstawić zrównoważony budżet. A po dojściu do 60 proc. rząd zwraca się do parlamentu o wyrażenie wotum zaufania. Od 2017 r. limit zadłużenia będzie obniżony do 50 proc., a procedury ostrożnościowe wszczęte już przy długu przekraczającym 40 proc. PKB. W ubiegłym roku dług Słowacji wyniósł 52,1 proc. PKB.

Słowenia

W 2011 r. została wprowadzona reguła wydatkowa. Jeżeli pierwotny deficyt budżetu i dług General Government w stosunku do PKB przekraczają wyznaczone cele, wzrost wydatków budżetowych musi pozostawać w pewnej proporcji do prognozowanego wzrostu nominalnego PKB. Parametry są ustalane na dwa lata i wskaźnikowo na dwa dalsze.

Hiszpania

W poprawce do Konstytucji z sierpnia 2011 r. i w organicznej ustawie Prawo Budżetowe zapisano zasady, dotyczące strukturalnego deficytu, długu i reguł wydatkowych. Nominalne wydatki budżetu centralnego i lokalnych nie mogą przekroczyć prognozowanego w średnim okresie nominalnego wzrostu PKB. Wyłączone są wydatki na zasiłki dla bezrobotnych. Od 2020 r. strukturalny deficyt budżetu centralnego i budżetów regionalnych nie może przekraczać granicy, ustalonej przez Unię Europejską. Lokalne budżety, poniżej regionalnych, mają być zrównoważone. Od 2020 r. dług sektora rządowego i samorządowego nie może przekraczać 60 proc. PKB.

Szwecja

Od 2000 r. obowiązuje reguła zrównoważonego budżetu – w średnim okresie sektor General Government powinien notować nadwyżkę. W latach 2000-2007 celem była nadwyżka 2 proc. PKB, od 2007 r.- 1 proc. PKB. Od 2000 r. obowiązuje też reguła wydatkowa. Ustalany jest 3-letni poziom wydatków dla budżetu centralnego i systemu emerytalnego. W 2007 r. utworzona została niezależna Rada Polityki Fiskalnej.

Wielka Brytania

W maju 2010 r. przyjęto regułę zrównoważonego budżetu. Celem jest osiągnięcie określonego deficytu, cyklicznie korygowanego dla pięcioletnich okresów. Obowiązuje też reguła długu – obniżenie poziomu długu netto do roku fiskalnego 2015/2016. Prognozy fiskalne i ocenę tego, w jakim stopniu realizowane są reguły dostarcza niezależne Office for Budget Responsibility, powołane w2010 r. Fiskalne reguły w Wielkiej Brytanii są deklaracjami politycznymi, a nie ustawami. Jest prawdopodobne, że rządowi nie uda się obniżyć długu w najbliższych latach.

Polska

Nasz kraj był prekursorem w Europie, jeśli idzie o konstytucyjne gwarancje utrzymania poziomu długu. Konstytucyjny zapis został przełożony na ustawę o finansach publicznych, przewidującą progi ostrożnościowe. Restrykcyjność tych zapisów jest osłabiona przez stosowanie innej niż w Unii Europejskiej definicji długu publicznego państwa.

W końcu 2001 r. wprowadzona została reguła wydatkowa – wydatki budżetu centralnego w kolejnych latach miały rosnąć realnie (ponad inflację) nie więcej niż o 1 proc. W kolejnym roku rząd odszedł od tej reguły. W 2010 r. wprowadzona została ponownie reguła wydatkowa, ale tylko dla wydatków niezdeterminowanych ustawowo. Jest to decyzja polityczna, niezapisana w ustawie. Rząd, po to, by wypełnić zalecenia Paktu Fiskalnego, przygotowuje zmianę ustawy o finansach publicznych. Mają być w niej zapisane reguły fiskalne.

Opublikowany projekt założeń do projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych przedstawia dwa warianty nowej reguły wydatkowej. W pierwszym wariancie, parametrem stabilizowanym w średnim okresie byłaby relacja deficytu sektora General Government do PKB, w drugim – zadłużenie sektora GG w stosunku do PKB. Ostatecznym celem miałoby być spełnienie przez Polskę warunków Paktu Fiskalnego – zmniejszenie deficytu strukturalnego do poziomu poniżej 0,5 proc. PKB. Polska nie będąc w strefie euro, nie jest wprawdzie zobligowana do spełniania tego kryterium, ale z wielu innych powodów rząd musi dbać o stabilność finansów.

Nie wiadomo, który wariant ostatecznie zostanie zaproponowany w ustawie i w jakiej formie zostanie zapisany. W opublikowanych założeniach nie pojawia się postulat powołania niezależnego ciała (Rady Fiskalnej), monitorującego stan finansów publicznych w horyzoncie wieloletnim. Pozostawienie kontroli nad finansami tylko w rękach rządu, jak pokazują przykłady wielu innych krajów, jest ryzykowne.

OF


Tagi


Artykuły powiązane