Podczas gdy debata polityczna na poziomie Unii Europejskiej skoncentrowana jest na kwestiach związanych z tworzeniem Europejskiego Funduszu Odbudowy, rządy krajowe coraz intensywniej planują, w jaki sposób wydadzą unijne fundusze. We Włoszech rząd zorganizował siedmiodniowe konsultacje z zainteresowanymi stronami (tzw. Stati Generali) w celu omówienia możliwych sposobów wykorzystania funduszy unijnych, tak aby pozwoliły one na rozwiązanie utrzymujących się od dawna problemów krajowej gospodarki. Bardzo szerokie poparcie uzyskał postulat rozwoju krajowej sieci transportowej poprzez realizację nowych wielkoskalowych projektów infrastrukturalnych, takich jak choćby budowa mostu łączącego Sycylię z resztą kraju. Pozornie wydaje się, że pomysł ten dobrze wpasowuje się w potrzeby południa Włoch, które odstaje od reszty kraju pod względem rozwoju i położone jest daleko od głównych ośrodków gospodarczych.
Czy infrastruktura transportowa generuje wzrost gospodarczy?
Ta propozycja opiera się na założeniu, że inwestycje w infrastrukturę transportową skutkują pobudzeniem lokalnego rozwoju gospodarczego. To przekonanie jest na tyle silne, że umożliwia powstanie szerokich koalicji wspierających realizację dużych i kosztownych projektów infrastrukturalnych w słabiej rozwiniętych obszarach. Nie jest trudno przekonać ludzi, że istnieje związek między transportem a wzrostem: na świecie jest pełno niepotwierdzonych doniesień na temat bogatych regionów, które są dobrze skomunikowane z resztą świata. Jednak, jak podkreślali Duranton i Venables (2018, str. 16), „z tych obserwacji nie wynika wcale, że wszystkie dobrze połączone miejsca są bogate albo że poprawa dostępności komunikacyjnej koniecznie skutkować będzie rozwojem gospodarczym”. W rzeczywistości bardziej rygorystycznie sprawdzone dowody empiryczne skłaniają nas do zachowania ostrożności w ocenach. W opublikowanym niedawno dokumencie roboczym NBER, przygotowanym przez Durantona i in. (2020), przedstawiono przegląd literatury oceniającej wpływ inwestycji transportowych na aktywność gospodarczą. Autorzy tej pracy doszli do wniosku, że w literaturze występują silne dowody wpływu infrastruktury transportowej na geograficzną dystrybucję działalności gospodarczej. Zarazem jednak „mało jest przekonujących dowodów na to, że infrastruktura transportowa generuje wzrost gospodarczy” (Duranton i in. 2020, str. 2).
Przypadek włoskiej autostrady A3
Wykorzystanie wielkich inwestycji transportowych do stymulowania wzrostu gospodarczego na obszarach słabo rozwiniętych nie jest oczywiście nowym elementem w agendzie decydentów politycznych. Wiodącym tego przykładem jest włoska autostrada A3. Ta inwestycja, zaplanowana pod koniec lat 50. XX wieku, w okresie tzw. powojennego „cudu gospodarczego”, miała na celu połączenie Kalabrii, czyli jednego z najsłabiej rozwiniętych regionów na południu Włoch, z dobrze prosperującymi obszarami Półwyspu Apenińskiego. Tablica pamiątkowa zainstalowana na początku autostrady wyraźnie określała cel inwestycji: „Po 21 wiekach, droga, którą zbudował Rzym, aby zjednoczyć ludność Południa, została dziś ponownie otwarta na starożytnej trasie z Salerno do Reggio Calabria, tak aby kontynuować i zakończyć dzieło budowy wielkiego szlaku umożliwiającego przepływ ruchu drogowego i pracowników między Północą a Południem Włoch”.
Perspektywa pobudzania lokalnego wzrostu gospodarczego nie umknęła uwadze polityków z okręgów wyborczych Kalabrii i rozmowy dotyczące inwestycji szybko przerodziły się w gwałtowny spór z zakresu ekonomii politycznej. Pierwotne studium wykonalności obejmowało trzy możliwe warianty przebiegu autostrady: wzdłuż wybrzeża Morza Tyrreńskiego, wzdłuż wybrzeża Morza Jońskiego lub przez środek regionu. Ostatecznie wybrany został środkowy przebieg trasy, tak aby autostrada przebiegała przez miasto Cosenza (D’Antone 2008), które było miejscowością rodzinną i okręgiem wyborczym dwóch bardzo wpływowych polityków włoskich: socjalisty Giacomo Manciniego oraz chrześcijańskiego demokraty Riccardo Misasiego. Ważną rolę w administracji państwowej odgrywał zwłaszcza Mancini, który był poprzednio posłem oraz sekretarzem regionalnym Partii Socjalistycznej. Autostrada budowana była głównie między 1962 i 1974 rokiem, choć fragmenty zostały ukończone dopiero później. Ostatecznie ukończona autostrada cechowała się częstymi ograniczeniami przejezdności i robotami drogowymi, które mogły ograniczać jej rolę w zapewnianiu dostępności komunikacyjnej.
W naszej pracy (Ciani i in. 2020), badamy długoterminowy wpływ (na przestrzeni ponad czterech dekad) powstania autostrady na lokalny rozwój gospodarczy. Wykorzystujemy trzy planowane przebiegi autostrady do wyznaczenia jednostek badanych i kontrolnych. Jako że ukształtowanie terenu w Kalabrii jest bardzo pagórkowate i miejscami górzyste, ograniczamy jednostki kontrolne do tych o podobnym stopniu dostępności co jednostki badane. Opieramy się tutaj na założeniu, że obszary odległe i niedostępne komunikacyjnie tak czy inaczej byłyby wyłączone z trwającej między 1951 i 2001 rokiem transformacji do nowoczesnej gospodarki. Chociaż wybór ostatecznego przebiegu autostrady zdecydowanie nie był losowy, wykorzystujemy to, że podyktowany on był politycznym dążeniem, aby droga przebiegała przez miasto Cosenza. Z tego względu, zgodnie z podejściem „jednostek nieistotnych” (tzw. inconsequential units, przedstawionym przez Reddinga i Turnera 2015), wykluczamy lokalny rynek pracy Cosenzy i porównujemy miejscowości, które ostatecznie znalazły się blisko przebiegu autostrady (tylko z tego względu, że znajdowały się przy trasie przechodzącej przez Cosenzę) z innymi miejscowościami leżącymi wzdłuż tras alternatywnych. W ramach modelu różnicy w różnicach (difference in differences) porównujemy wzrost zatrudnienia i ludności w miejscowościach położonych przy autostradzie ze wzrostem w miejscowościach położonych przy odrzuconych wariantach przebiegu trasy.
Reorganizacja a wzrost gospodarczy
Stwierdzamy, że powstanie autostrady doprowadziło do silniejszego wzrostu w miejscowościach położonych bliżej niej. Różnica w dłuższym okresie jest znacząca. Pomiędzy miejscowościami położonymi blisko wjazdu na autostradę (w pierwszym percentylu odległości, 2 km) a tymi położonymi w dalszej odległości (w 75. percentylu, 60 km) zanotowano wynoszącą 17 punktów procentowych różnicę w zakresie wzrostu zatrudnienia w sektorze prywatnym między 1961 a 2001 rokiem. Wpływ na liczbę miejsc pracy jest silniejszy niż wpływ na wielkość populacji (8 punktów procentowych), w wyniku czego bliskość autostrady skutkuje wzrostem wskaźnika zatrudnienia. Różnice we wzroście wystąpiły pierwotnie w sektorze dóbr i usług handlowych, zaś w późniejszym okresie rozprzestrzeniły się na zatrudnienie w sektorze dóbr i usług niehandlowych. Otrzymane wyniki potwierdziliśmy, wykonując różne analizy wrażliwości, w tym dotyczące wpływu modernizacji ogólnokrajowej sieci drogowej oraz obecności organizacji przestępczych w poszczególnym miejscowościach.
Pomiędzy miejscowościami położonymi blisko wjazdu na autostradę a tymi położonymi dalej zanotowano różnicę 17 pkt. proc. wzrostu zatrudnienia w sektorze prywatnym między 1961 a 2001 r.
Te rozbieżne tendencje mogą wskazywać na pozytywny wpływ samej autostrady na wzrost gospodarczy, ale mogą również być wynikiem relokacji działalności gospodarczej z bardziej odległych miejsc do tych położonych bliżej autostrady. Aby sprawdzić, czy tak rzeczywiście było, możemy wykorzystać trzeci obszar, na który budowa autostrady nie miała żadnego wpływu. Wykorzystując dane z miejscowości położonych w południowych regionach Włoch bez autostrad (Sardynia lub południowa części Apulii) jako jednostki porównawcze, nie znajdujemy żadnych dowodów na to, że budowa autostrady pomogła Kalabrii w konwergencji gospodarczej z bardziej rozwiniętymi regionami Włoch. Miejscowości położone bliżej autostrady A3 rozwijały się lepiej niż inne miejscowości w Kalabrii, ale gorzej niż porównywalne miejscowości z „trzeciego obszaru” porównawczego. To sugeruje, że większość efektów gospodarczych wynikała z relokacji działalności gospodarczej w obrębie regionu. Przeprowadziliśmy również eksperymentalną analizę danych na poziomie makro (tj. na poziomie regionalnym), wykorzystując metodę syntetycznej kontroli (synthetic control method) i również w tym wypadku nie stwierdziliśmy żadnego pozytywnego wpływu infrastruktury transportowej na rozwój regionu jako całości.
Wnioski
Decydenci polityczni uznają inwestowanie w infrastrukturę transportową za skuteczne narzędzie do pobudzania wzrostu gospodarczego. Konsensus w tej kwestii jest silniejszy w krajach takich jak Włochy, gdzie słabiej rozwinięte regiony położone są daleko od centrów aktywności gospodarczej, a alternatywne działania w celu stymulowania konwergencji gospodarczej zakończyły się klęską (Accetturo i de Blasio 2019). Rygorystycznie sprawdzone dowody empiryczne wskazują jednak, że inwestycje transportowe nie muszą wcale być cudownym sposobem na zapewnienie wzrostu gospodarczego. Przypadek autostrady Salerno-Reggio Calabria pokazuje, że nowa infrastruktura transportowa może generować efekty w postaci realokacji aktywności gospodarczej pomiędzy poszczególnymi miejscowościami, bez pobudzania regionalnego rozwoju gospodarczego. W tym przypadku korzyści i straty związane z infrastrukturą głównie kompensowały się w obrębie regionu, nie generując dodatkowego wzrostu.
Uwaga od autorów: W niniejszym artykule wyrażone zostały wyłącznie opinie autorów. Nie muszą one odzwierciedlać stanowiska instytucji, z którymi są oni związani.
Emanuele Ciani Ekonomista, Bank Włoch
Guido de Blasio Zastępca szefa wydziału, Departament Ekonomii i Statystyki, Bank Włoch
Samuele Poy Uniwersytet Wschodniego Piemontu, Instytut Badań Ekonomicznych i Społecznych – Ires Piemonte, Centrum Statystyki Stosowanej w Biznesie i Ekonomii na Katolickim Uniwersytecie Najświętszego Serca w Mediolanie
Artykuł ukazał się na stronie VoxEU
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
