Jak walczyć z długotrwałym bezrobociem po wielkiej recesji

Prawie połowa wszystkich bezrobotnych Europejczyków poszukuje zatrudnienia przez ponad rok, co powoduje poważne problemy emocjonalne i materialne. VoxEU przedstawia analizę schematów bezrobocia długotrwałego w najważniejszych państwach europejskich oraz badania skuteczności aktywnej polityki rynku pracy.
Jak walczyć z długotrwałym bezrobociem po wielkiej recesji

Wysoki odsetek osób długotrwale bezrobotnych, czyli bezrobotnych poszukujących zatrudnienia co najmniej od roku, jest niepokojącym zjawiskiem występującym w całej Europie. W UE stopa bezrobocia doszła do wielkości szczytowej w 2013 r. i od tamtego czasu maleje, a mimo to w roku 2015 było aż 11 mln bezrobotnych czynnie poszukujących zatrudnienia co najmniej od roku. To około połowy wszystkich bezrobotnych i 4,5 proc. siły roboczej. W kilku ostatnich kwartałach sytuacja się nieco poprawiła, ale przy obecnych wskaźnikach rozwoju gospodarki prawdopodobieństwo, że szybko zniknie problem wysokiej stopy bezrobocia długotrwałego, jest niewielkie. Sytuacja może się nawet pogorszyć, jeżeli tempo wzrostu zwolni.

Nic dziwnego, że do najważniejszych przyczyn wzrostu stopy bezrobocia długotrwałego należy poważny spadek popytu zagregowanego, ale w wielkim stopniu przyczyniają się do tego również rygorystyczne instytucje rynku pracy. Dowodzi to konieczności zreformowania tego rynku i świadczy o wpływie przepisów na przepływy siły roboczej w ujęciu brutto. Jej duże przepływy są konieczne do tego, aby uniknąć szybkiego wzrostu stopy bezrobocia długotrwałego, ale okazuje się, że na dwupoziomowych rynkach pracy są o wiele mniej skuteczne.

W nowej publikacji omówiono również fakty z ostatniego okresu, które pozwalają ocenić rolę aktywnej polityki rynku pracy. Jej wczesne wdrożenie działa zapobiegawczo, a dobrze opracowane programy mogą także ułatwić powrót na rynek pracy osobom długotrwale bezrobotnym. Niestety, aktywna polityka rynku pracy i publiczne usługi w dziedzinie zatrudnienia są szczególnie słabe w krajach najmocniej odczuwających skutki kryzysu, np. w Hiszpanii. Do tego trzeba dodać, że wprawdzie w wielu krajach prowadzi się aktywną politykę rynku pracy, ale szczególną uwagę trzeba poświęcić pracownikom starszym i gorzej wykształconym.

Powrót długotrwałego bezrobocia

W 28 krajach UE w latach 2008–2013 stopa bezrobocia długotrwałego niemal się podwoiła (wzrosła z 2,6 proc. do 5 proc.). Odsetek nieposiadających zatrudnienia długotrwale pośród wszystkich bezrobotnych skoczył z 33 proc. do 50 proc. Ten problem jest wprawdzie mniej poważny w pozostałych krajach należących do OECD, ale bezrobotni długotrwale nadal stanowią ponad jedną trzecią wszystkich bezrobotnych w państwach OECD branych łącznie.

Kolejną istotną cechą obserwowanego w ostatnim okresie wyraźnego zwiększenia stopy bezrobocia długotrwałego są odnotowywane w czasie kryzysu duże różnice między państwami pod tym względem. Wykres z rys. 1 ukazuje stopy tego bezrobocia w większości krajów należących do OECD w latach 2007–2015. Widzimy wyraźny wzrost – co najmniej o 3,5 pkt proc. – w czterech z krajów objętych programami ratunkowymi, mianowicie w Irlandii, Grecji, Portugalii i Hiszpanii, oraz we Włoszech. To dużo w porównaniu ze średnią unijną, która wynosi 1,6 pkt proc., a także w OECD (0,7 pkt proc.). W większości krajów anglosaskich natomiast odnotowano stosunkowo niewielki wzrost, a w Niemczech i jeszcze kilku innych państwach stopa bezrobocia długotrwałego spadła.

Jednocześnie można zaobserwować olbrzymie różnice między grupami pracowników.

Stopa bezrobocia dlugotrwalego w krajach OECD

Tak wysokie wskaźniki bezrobocia długotrwałego to dla decydentów politycznych problem o pierwszorzędnym znaczeniu. Bezrobocie to powoduje bowiem poważne dokuczliwości emocjonalne i materialne, w wyniku których cierpią i sami bezrobotni, i ich bliscy.

Wiele faktów świadczy o tym, że prawdopodobieństwo znalezienia zatrudnienia maleje z czasem. Wielu bezrobotnych może przez to znaleźć się szybko na marginesie rynku pracy. W ujęciu łącznym może to spowodować wolne tempo wzrostu gospodarczego i wysoką stopę bezrobocia strukturalnego.

Stare pytania, nowe odpowiedzi

Aby móc poszukiwać rozwiązania tego problemu, trzeba poznać przyczyny bezrobocia długotrwałego. Toczono w tej sprawie zaciekłe dyskusje już pod koniec lat 80. XX w., kiedy stopy bezrobocia długotrwałego dochodziły do rekordowych w okresie powojennym wielkości. Podobnie jak wówczas, ekonomiści różnią się obecnie przekonaniami co do tego, w jakim stopniu niewielkie prawdopodobieństwo znalezienia zatrudnienia przez długotrwale bezrobotnych jest konsekwencją długiego pozostawania bez zajęcia (w wyniku spadku poziomu ich kwalifikacji, mniejszej intensywności poszukiwania pracy oraz innych czynników), a w jakim dynamicznej selekcji (co oznacza, że wybiórcze zatrudnianie na podstawie niepoddających się obserwacjom cech pracowników prowadzi do spadku jakości puli bezrobotnych).

Od lat 80. jednak na niektórych europejskich rynkach pracy zaszły poważne zmiany. Wielka recesja pozwala więc zweryfikować, czy w wyniku reform rynki pracy stały się mniej skostniałe i odporniejsze. Trzeba też wspomnieć o tym, że kryzys wybuchł, gdy na całym świecie działały takie dłużej trwające procesy, jak zdominowany przez kwalifikacje i nastawiony na wykonywanie zadań postęp techniczny oraz globalizacja. Te zmiany przeważnie przynoszą dotkliwsze konsekwencje pewnym grupom pracowników, zwykle starszych i z niższymi kwalifikacjami, a przez to maleje prawdopodobieństwo, że takie osoby znajdą nowe zatrudnienie.

W naszej publikacji znajduje się osiem analiz sytuacji w poszczególnych krajach oraz trzy rozdziały poświęcone najważniejszym kwestiom związanym z bezrobociem długotrwałym. Analizy poświęcone krajom (w których udokumentowano najnowsze tendencje) przeprowadzono w celu ustalenia, jaki wpływ na potęgowanie się problemu bezrobocia długotrwałego miała struktura instytucjonalna. Kraje dobrano tak, aby stanowiły reprezentatywne zbiory.

Pierwsza grupa, w której znajdują się Francja, Hiszpania i Włochy, to reprezentatywny zbiór krajów europejskich charakteryzujących się rynkami pracy z rygorystycznymi regulacjami. Hiszpania należy także do krajów objętych programami ratunkowymi UE. W drugiej grupie są Niemcy i Wielka Brytania, które są przykładami rynków pracy zreformowanych przed kryzysem. W kolejnej grupie znajdują się Dania i Holandia, czyli kraje, gdzie prowadzi się stosunkowo sprawną aktywną politykę rynku pracy. Wreszcie Polska reprezentuje należące do Unii kraje Europy Środkowej i Wschodniej. Taka przekrojowa analiza jest użyteczna, ponieważ pozwala dowiedzieć się bardzo wiele o zasadniczych przyczynach bezrobocia długotrwałego oraz o strategiach, które umożliwiają najskuteczniejsze radzenie sobie z tym problemem.

Skąd ten wzrost?

W pewnej mierze wysokie stopy bezrobocia długotrwałego są powodowane przez te same czynniki co wysoka stopa bezrobocia w ogóle. Bezrobocie długotrwałe jest poważnym problemem w krajach, które ucierpiały wskutek potężnych i długich wstrząsów po stronie popytowej, ale interakcja tych wstrząsów z ważnymi instytucjami działającymi w każdym kraju w decydującej mierze tłumaczy obserwowane olbrzymie różnice między krajami.

We Francji, Hiszpanii i Włoszech charakterystyczna była interakcja wstrząsów po stronie popytowej z instytucjami regulującymi rynki pracy, takimi jak wysokie płace minimalne (ustawowe albo wynegocjowane), rygorystyczne przepisy zapewniające zatrudnionym ochronę przy jednoczesnej łatwości zawierania umów na czas określony (czyli dwupoziomowy rynek pracy) oraz szczodre ubezpieczenie od utraty pracy. Ta sytuacja doprowadziła nie tylko do wysokich stóp bezrobocia, lecz także do stosunkowo licznych grup bezrobotnych długotrwale. Natomiast reformy rynku pracy przeprowadzone przed kryzysem w Niemczech oraz elastyczniejsze instytucje w Wielkiej Brytanii pomagają zrozumieć mniejszą skalę bezrobocia długotrwałego w tych krajach.

Świadczy to o decydującym znaczeniu stosunkowo dużych przepływów na rynku pracy. Wydaje się, że są one koniecznym warunkiem uniknięcia znacznego wzrostu stopy bezrobocia długotrwałego. Nie są jednak wystarczające, o czym świadczą fakty obserwowane na dwupoziomowych rynkach pracy, które charakteryzują się także znaczną skalą migracji klientów.

Kto cierpi najbardziej?

Bezrobocie długotrwałe występuje w dużej skali w wielu krajach, ale ewidentnie pewne grupy ludności są na nie narażone bardziej niż inne.

Prawie we wszystkich państwach do najpoważniejszych czynników ryzyka należy dojrzały wiek. Widać to wyraźnie w Holandii, gdzie – pomimo ambitnych inicjatyw mających pobudzać te osoby do intensywnego poszukiwania pracy, a jednocześnie sprawić, że przedsiębiorstwom będzie bardziej zależało na ich zatrudnieniu – utrzymuje się niekorzystne położenie starszych pracowników.

Z problemem bezrobocia długotrwałego borykają się również młodzi Francuzi i Hiszpanie, prawdopodobnie z powodu dwupoziomowego rynku pracy. Ponadto na bezrobocie długotrwałe zwykle częściej są narażone osoby mniej wykształcone. Skala tego bezrobocia nie wydaje się natomiast różna w zależności od płci czy posiadaniu lun nie statusu imigranta.

Długotrwałe konsekwencje

Z istniejących analiz przypadków likwidacji przedsiębiorstw wynika, że zwolnienia nie tylko wywołują trwały spadek odsetka osób pracujących przez całe życie zawodowe w jednej firmie oraz spadek płac, lecz także negatywnie wpływają na stan fizyczny i umysłowy osób tracących pracę. Przy skumulowaniu tych problemów powrót na rynek pracy staje się coraz trudniejszy.

Niemcy do 2011 r. zmniejszały skalę bezrobocia długotrwałego, później jednak ten proces się zatrzymał. Szczegółowa analiza zasadniczej grupy bezrobotnych długotrwale ujawnia, że osoby te napotykają liczne bariery uniemożliwiające lub utrudniające wejście na rynek pracy, takie jak problemy zdrowotne, nadmierne zadłużenie czy potrzeby mieszkaniowe. W Wielkiej Brytanii pewne reformy w dziedzinie aktywnej polityki, np. zasiłek dla bezrobotnych (Jobseeker’s Allowance) czy program pod nazwą Restart, mogły się przyczynić do tego, że w okresie wielkiej recesji skala bezrobocia długotrwałego zwiększyła się w o wiele mniejszym stopniu niż podczas wcześniejszych recesji. Jednocześnie jednak odnotowano niepokojący wzrost liczby długoterminowych zwolnień, a w innych krajach, np. w USA, ludzie wycofali się z aktywności zawodowej.

Te doświadczenia każą wnioskować, że każdą analizę bezrobocia długotrwałego należy prowadzić przy przyjęciu pojemnej definicji, w której uwzględni się nieuczestniczenie w rynku pracy, niezdolność do pracy oraz długookresową zależność od świadczeń socjalnych. Oficjalna definicja w Niemczech świadczy o niedoszacowaniu stopy bezrobocia długotrwałego mniej więcej o 10 pkt proc. W Wielkiej Brytanii liczba osób na długookresowych zwolnieniach jest dwukrotnie wyższa od liczby długotrwale bezrobotnych.

Wykazano, że ta liczba zmienia się również w zależności od warunków gospodarczych – szybko wzrasta, gdy sytuacja się pogarsza, ale bardzo wolno maleje, gdy warunki się poprawiają. A w USA wskaźnik uczestnictwa w sile roboczej nadal pozostaje o 3 pkt proc. niższy niż przed wielką recesją.

Programy aktywnej polityki rynku pracy

Utrzymujące się przez długi czas po wielkiej recesji wysokie stopy bezrobocia sprawiły, że zainteresowano się ponownie rolą aktywnej polityki rynku pracy i jej skutecznością w odniesieniu do bezrobotnych długotrwale.

Z przeprowadzonych niedawno ocen wynika, że dobrze zaprojektowane programy aktywnej polityki rynku pracy mogą się okazać użytecznymi narzędziami do ułatwienia długotrwale bezrobotnym powrotu na rynek pracy, nawet w czasie głębokiej recesji. Przeciętne skutki programu są większe w przypadku osób bezrobotnych długotrwale niż w innych grupach we wszystkich horyzontach czasowych. Do tego wykazano, że programy szkoleń i systemy dopłat do zatrudnienia w sektorze prywatnym wywierają największy wpływ na późniejsze wyniki zatrudnienia w długich okresach.

Decydujące znaczenie ma jednak odpowiednie opracowanie aktywnej polityki rynku pracy. Należy dostosować jej programy do indywidualnych potrzeb i najlepiej działać wcześnie, zanim pracownicy znajdą się w grupie bezrobotnych długotrwale. Potrzeba do tego dobrze przygotowanych publicznych usług w dziedzinie zatrudnienia, pozwalających zarówno wykryć, którym pracownikom może grozić bezrobocie długotrwałe, jak i opracować skuteczne plany działania wobec jednostek.

Rynek poszukiwania pracy doczekał się reformy

W Danii, gdzie przykłada się wielką wagę do wczesnego działania, aktywna polityka rynku pracy zadziałała zapobiegawczo, dzięki czemu zdołano utrzymać skalę bezrobocia długotrwałego pod kontrolą mimo wyraźnego spadku PKB. Natomiast pogrążona w kryzysie Hiszpania nadal musi wdrażać elementarne narzędzia, aby móc zaoferować spersonalizowaną pomoc najbardziej narażonym grupom.

Szacunki skutków w różnych analizach bardzo się jednak różnią i za mało wiadomo o tym, jak wpłynęły na to konstrukcja programów i dobór uczestników.

Decydujący będzie wzrost gospodarczy

Rada Europy wydała w lutym 2016 r. zalecenia, w których wezwała kraje członkowskie do spersonalizowanej koncentracji na problemie bezrobocia długotrwałego. Nie pozwoli to jednak osiągnąć zakładanych celów, jeżeli nie przyspieszy znacznie tempo wzrostu gospodarczego, co chyba nie będzie możliwe bez poważnej zmiany europejskiej polityki makroekonomicznej.

Oprócz tego wezwania skierowanego do decydentów politycznych chcemy również wystosować apel do ekonomistów pracy z całej Europy. W USA wzrost stopy bezrobocia długotrwałego wywołał poważną debatę z udziałem części najważniejszych ekonomistów pracy (zob. np. A.B. Krueger, J. Cramer, D. Cho, Are the Long-Term Unemployed on the Margins of the Labor Market?, „Brookings Papers on Economic Activity”, wiosna 2014, s. 229–280). W Europie natomiast przyczynom bezrobocia długotrwałego i środkom zaradczym poświęcono bardzo niewiele badań naukowych, chociaż skala tego problemu jest tu o rząd wielkości większa niż w USA. Problemy identyfikacji ogromnie bardzo utrudniają prace w tym zakresie, ale korzyści społeczne wynikające z wysokiej jakości badań stosowanych, które zapewniłyby jednoznaczne wskazówki pracującym nad skutecznymi programami decydentom, są bezcenne.

Wyrażamy nadzieję, że ta publikacja przyczyni się do postępu w tej dziedzinie, ukazując konieczność dalszych badań nad takimi kwestiami, jak to, dlaczego dwupoziomowe rynki pracy nie prowadzą do obniżenia stopy bezrobocia długotrwałego, jaka jest optymalna strategia umożliwienia powrotu osób w wieku dojrzałym na rynek pracy, jak spowodować, aby mniej osób opuszczało rynek pracy albo korzystało z długookresowych zwolnień lekarskich, jak skuteczność aktywnej polityki rynku pracy zależy od konstrukcji tych programów oraz jak dobierać dopłaty i sankcje („kije i marchewki”).

Politycy nie powinni się jednak zasłaniać tym, że nie ma precyzyjnych zaleceń, jak opracowywać programy aktywnej polityki rynku pracy. Szczególnie wiele można poprawić w niektórych krajach pogrążonych w kryzysie, ale w każdym państwie trzeba będzie dostosować politykę do lokalnych potrzeb i struktury instytucjonalnej. Podczas tego procesu niektóre wcześniejsze wybory mogą się okazać nieadekwatne. Mimo to w naszym przekonaniu koszty bezczynności mogą zdecydowanie przewyższać wszystkie straty spowodowane przez te programy, które nie zapewniają pożądanych wyników, jeśli tylko państwa będą dokładnie oceniały skutki podejmowanych w nich działań.

Samuel Bentolila jest profesorem ekonomii w CEMFI i członkiem zespołu badawczego Ośrodka Badań Polityki Gospodarczej (CEPR).

Marcel Jansen jest profesorem (associate professor) Niezależnego Uniwersytetu Madryckiego (Universidad Autonóma de Madrid).

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia) i można go przeczytać tutaj. Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.

Stopa bezrobocia dlugotrwalego w krajach OECD

Tagi


Artykuły powiązane

Zatrudnienie musi być (gwarantowane)

Kategoria: Trendy gospodarcze
Gwarancja zatrudnienia to najgorętszy, a jednocześnie najłatwiejszy do realizacji pomysł na uniknięcie wielkiego pocovidowego krachu w światowej gospodarce.
Zatrudnienie musi być (gwarantowane)

Kariera absolwentów uczelni wyższych od czasu Wielkiej Recesji

Kategoria: Raporty
W przypadku nowych absolwentów wchodzących na rynek pracy w latach 2009 i 2010 zanotowano niższe stopy zatrudnienia oraz niższe płace. Jednak pogorszenie perspektyw dla młodych pracowników w rzeczywistości nastąpiło jeszcze przed recesją i utrzymywało się w okresie ożywienia gospodarczego.
Kariera absolwentów uczelni wyższych od czasu Wielkiej Recesji

Jak napięte są rynki pracy w Stanach Zjednoczonych?

Kategoria: Trendy gospodarcze
Badanie wskazuje, że rynki pracy w Stanach Zjednoczonych są obecnie bardzo „ciasne” i prawdopodobnie jeszcze przez pewien czas przyczyniać się będą do utrzymania presji inflacyjnej.
Jak napięte są rynki pracy w Stanach Zjednoczonych?