(©Envato)
Polityka przemysłowa powraca na agendę w krajach o wysokich dochodach. Dnia 30 września 2021 roku administracja Bidena potwierdziła, że będzie kontynuować politykę „wojny handlowej” prowadzonej przez administrację Trumpa w odniesieniu do Chin. Ponadto Amerykanie wyrazili oczekiwanie, że Chiny dotrzymają swojego zobowiązania do kupowania towarów ze Stanów Zjednoczonych. Plan administracji Bidena dotyczący wzmocnienia łańcuchów dostaw w kluczowych branżach po wstrząsach pandemicznych opiera się również na inicjatywach z zakresu polityki przemysłowej. Kraje rozwijające się prowadziły aktywną politykę przemysłową przez cały okres powojenny, a Chiny są jedynie najbardziej widocznym i najnowszym tego przykładem.
Tymczasem mainstreamowi ekonomiści zajmujący się wzrostem gospodarczym i handlem byli w większości sceptycznie nastawieni do aktywnej polityki przemysłowej.
Tymczasem mainstreamowi ekonomiści zajmujący się wzrostem gospodarczym i handlem byli w większości sceptycznie nastawieni do aktywnej polityki przemysłowej z dwóch wzajemnie wzmacniających się powodów.
Po pierwsze, możliwe jest pokazanie w pełni wyartykułowanych modeli, w których polityka przemysłowa poprawia poziomu dobrobytu, jednak jest tak tylko w przypadku okoliczności, które są dość szczególne, takich jak zjawiska efektów zewnętrznych produktywności lub rent ekonomicznych.
Po drugie, istnienie tych warunków niezwykle trudno jest potwierdzić w sposób empiryczny. Częścią problemu jest w tym zakresie niska dostępność systematycznych danych na temat środków polityki przemysłowej. Ten niedobór potęguje fakt, że do oceny długoterminowych skutków polityki przemysłowej potrzebujemy także informacji z bardziej odległej przeszłości, co czyni gromadzenie danych jeszcze większym wyzwaniem.
W rezultacie, pomimo dużej liczby relacji narracyjnych, wciąż posiadamy niewiele wiarygodnych dowodów ekonometrycznych na temat długoterminowych skutków polityki przemysłowej.
W naszej niedawnej pracy korzystamy z nowatorskiego zestawu danych na temat środków polityki przemysłowej wdrażanych na poziomie przedsiębiorstw w Korei Południowej w latach 70. XX wieku w celu zbadania ich wpływu na gospodarkę południowokoreańską. Lepsze zrozumienie doświadczeń Korei Południowej z polityką przemysłową jest istotne, ponieważ kraj ten jest jednym z przykładów „cudu gospodarczego” epoki powojennej, znanym z ekspresowej transformacji z dostawcy surowców i produktów przemysłu lekkiego w światową potęgę w dziedzinie przemysłu ciężkiego.
Pojawiały się wcześniej głosy, że polityka przemysłowa odegrała kluczową rolę w tej transformacji. Jednak w dalszym ciągu nie posiadamy pełniejszego zrozumienia, w jaki sposób i w jakim stopniu polityka przemysłowa przyczyniła się do rozwoju gospodarczego Korei Południowej.
Nasza uwaga skupia się na programie rozwoju przemysłu ciężkiego i chemicznego (tzw. Heavy and Chemical Industry Drive) prowadzonym przez Koreę Południową w latach 1973-1979. Głównym narzędziem polityki przemysłowej zastosowanym przez rząd południowokoreański w ramach programu Heavy and Chemical Industry Drive była alokacja kredytów zagranicznych.
Zgodnie z ustawą o pozyskiwaniu kapitału zagranicznego („Foreign Capital Inducement Act”) rząd południowokoreański ściśle regulował bezpośrednie transakcje finansowe krajowych przedsiębiorstw z firmami zagranicznymi i jedynie wybiórczo zezwalał objętym programem przedsiębiorstwom na zaciąganie pożyczek z zagranicy. Gdy firmy krajowe uzyskały zgodę na zaciąganie pożyczek od podmiotów zagranicznych, rząd południowokoreański udzielał gwarancji na te pożyczki, dzięki czemu firmy objęte programem mogły pożyczać pieniądze z bardziej korzystnym oprocentowaniem niż oprocentowanie obowiązujące w kraju.
W celu zbudowania zestawu danych dotyczących alokacji kredytów zagranicznych i bilansów na poziomie przedsiębiorstw kompilujemy informacje z różnych źródeł. Stworzony w ten sposób zestaw danych jest reprezentatywny dla gospodarki południowokoreańskiej i obejmuje całość kredytów zagranicznych alokowanych do każdej firmy krajowej. Po uzyskaniu zgody ze strony rządu, firmy krajowe musiały podać szczegółowe informacje na temat umów kredytowych oraz tego, jak planowały wykorzystać przyznane kredyty. Zgłoszone przez przedsiębiorstwa informacje dotyczące tych umów są naszym głównym źródłem danych na temat dotowanych kredytów. Informacje te gromadzone są ręcznie z narodowych archiwów historycznych i następnie digitalizowane.
Oczywiście alokacja dotacji ma charakter endogeniczny zarówno dla warunków przedsiębiorstw, jak i warunków makroekonomicznych. Przyjęta przez nas strategia identyfikacyjna, której celem jest ustalenie przyczynowego wpływu dotacji na wyniki przedsiębiorstw, wykorzystuje dwie cechy instytucjonalne programu Heavy and Chemical Industry Drive.
Po pierwsze, program ten został zainicjowany nagle w 1972 roku i zakończony w 1979 roku w wyniku znaczących wstrząsów politycznych, a nie konkretnych krajowych uwarunkowań gospodarczych. Prezydent Nixon ogłosił wycofanie sił zbrojnych Stanów Zjednoczonych z Korei Południowej, która w znacznej mierze polegała na wojskach amerykańskich w zakresie obrony przed Koreą Północną. W reakcji na tę deklarację południowokoreański prezydent Park zaczął promować rozwój przemysłu ciężkiego i chemicznego w celu modernizacji krajowych sił zbrojnych i uzyskania większej samodzielności w zakresie obrony narodowej. Realizacja programu Heavy and Chemical Industry Drive zakończyła się po zamachu na prezydenta Parka w 1979 roku.
Po drugie, program Heavy and Chemical Industry Drive cechował się wyraźnym zróżnicowaniem regionalnym. Program realizowany był w południowo-wschodniej części kraju i skupiony był przede wszystkim na rozwoju kompleksów przemysłowych w tych regionach. Większość dotacji przyznano przedsiębiorstwom funkcjonującym w ramach tych kompleksów.
Analiza pokazuje, że o ile w sektorach nieobjętych programem Heavy and Chemical Industry Drive nie było zauważalnych dotowanych kredytów w żadnym regionie, o tyle w przypadku kredytów dla sektorów objętych programem widać wyraźną różnicę między regionami, w których program był realizowany i tymi, w których nie był realizowany.
Naszym głównym wnioskiem empirycznym jest to, że czasowe dotacje miały duży i statystycznie istotny wpływ na poziom sprzedaży przedsiębiorstw nawet 30 lat po zakończeniu dotacji. Obserwowany efekt jest ekonomicznie znaczący.
Naszym głównym wnioskiem empirycznym jest to, że czasowe dotacje miały duży i statystycznie istotny wpływ na poziom sprzedaży przedsiębiorstw nawet 30 lat po zakończeniu dotacji. Obserwowany efekt jest ekonomicznie znaczący. Przedsiębiorstwo otrzymujące średnią dotację w latach 1973-1979 odnotowało w latach 1982-2009 wzrost sprzedaży większy o 919 proc., co odpowiada rocznej stopie wzrostu w tym okresie wyższej o 8,6 proc.
Nasze ustalenia ekonometryczne sugerują zatem, że czasowe dotacje miały trwały (lub przynajmniej bardzo długoterminowy) pozytywny wpływ na poddane temu oddziaływaniu przedsiębiorstwa. Wskazuje to na występowanie w wynikach przedsiębiorstw zjawiska uzależnienia od ścieżki (ang. path dependence).
Ostatnia analiza przedstawiona w naszej pracy dotyczy kwantyfikacji (ilościowego określenia) długoterminowego wpływu programu Heavy and Chemical Industry Drive na poziom dobrobytu. Budujemy model równowagi ogólnej z heterogenicznymi przedsiębiorstwami i dyscyplinujemy go, korzystając z danych na poziomie przedsiębiorstw oraz szacunków ekonometrycznych. Model racjonalizuje dowody w formie zredukowanej (ang. reduced form evidence) na temat trwałych skutków polityki przemysłowej poprzez połączenie zjawiska „nauki przez działanie” (ang. learning by doing) oraz zjawiska ograniczeń finansowych.
Model obejmuje dwa okresy. Wydajność przedsiębiorstwa w drugim okresie wzrasta w zakresie ilości wyprodukowanej w pierwszym okresie. Jednak w pierwszym okresie przedsiębiorstwa doświadczają ograniczeń kredytowych. Dlatego nie mogą rozwinąć się do optymalnej skali umożliwiającej zinternalizowanie dynamicznych efektów „nauki przez działanie”. Dotacje rządowe w pierwszym okresie łagodzą te ograniczenia, umożliwiając przedsiębiorstwom zwiększenie poziomu produkcji w pierwszym okresie, co z kolei zwiększa ich produktywność w drugim okresie poprzez zjawisko „nauki przez działanie”.
Wyniki ilościowe sugerują, że gdyby rząd nie prowadził polityki przemysłowej, poziom dobrobytu byłby od 22 do 31 proc. niższy, w zależności od tego, czy przyjmiemy, że korzyści w zakresie produktywności związane ze zjawiskiem „nauki przez działanie” są trwałe czy tymczasowe.
Nasz model jest ściśle powiązany z danymi. Kluczowe parametry modelu określane są na podstawie oszacowań empirycznych w formie zredukowanej. Wyniki ilościowe sugerują, że gdyby rząd nie prowadził polityki przemysłowej, poziom dobrobytu byłby od 22 do 31 proc. niższy, w zależności od tego, czy przyjmiemy, że korzyści w zakresie produktywności związane ze zjawiskiem „nauki przez działanie” są trwałe czy tymczasowe. Większość całkowitego efektu w zakresie wzrostu poziomu dobrobytu (od połowy do dwóch trzecich) wynika z długoterminowego wpływu subsydiów na produktywność poprzez zjawisko „nauki przez działanie”.
Podsumowanie
Wydaje się, że rozwój przemysłu ciężkiego i sektorów wytwórczych w Korei Południowej jest przykładem udanego wdrożenia aktywnej polityki przemysłowej, nawet po uwzględnieniu kosztów fiskalnych i efektów równowagi ogólnej. Chociaż te ustalenia są potencjalnie zachęcające, dzisiejsi decydenci polityczni stoją przed tym samym wyzwaniem, co w przeszłości: koniecznością identyfikacji warunków, takich jak dynamiczne efekty w zakresie produktywności lub efekty zewnętrzne, w których aktywna polityka przemysłowa podnosi poziom dobrobytu.
Jaedo Choi
Doktorant, University of Michigan
Andrei Levchenko
Profesor ekonomii, University of Michigan; Pracownik naukowy, CEPR
Artykuł ukazał się w wersji oryginalnej na platformie VoxEU, tam też dostępne są przypisy i bibliografia.
