dr Rainer Kambeck
„Obserwator Finansowy”: Rząd federalny Niemiec chce w ciągu trzech lat zaoszczędzić 80 mld euro. Do tego według Państwa obliczeń niemieckie kraje związkowe muszą dorzucić 27 mld euro oszczędności. Skąd ta kwota?
Rainer Kambeck: W lipcu 2009 r. do niemieckiej konstytucji dodano zapis o tzw. hamulcu zadłużeniowym. Przewiduje on, że od 2016 r. budżet federalny musi być zrównoważony, a od 2020 r. również budżety krajów związkowych nie mogą wykazywać deficytu. By kraje związkowe osiągnęły ten cel, muszą zaoszczędzić właśnie 27 mld euro.
Już pojawiły się głosy polityków regionalnych, którzy uważają, że ta kwota jest wygórowana.
To rzeczywiście sporo. Poza tym ta kwota nie jest równomiernie rozłożona na 16 niemieckich landów. Największy problem z deficytem strukturalnym – i to od lat – wykazują Brema oraz kraj Saary. Z naszej analizy wynika, że wartość potrzeb konsolidacyjnych do 2019 r. Bremy wynosi pięciokrotność jej rocznych wydatków. Kilka razy zawierano już różnego rodzaju porozumienia i przy pomocy rządu w Berlinie próbowano zmniejszyć górę długów tych landów. Jak dotąd bezskutecznie. Niestety, zbyt wiele niemieckich krajów związkowych żyło ponad stan. Teraz zgodnie z wymogami konstytucji RFN trzeba zacząć zmniejszać zadłużenie już od roku 2011 r. Berlin, Brema, kraj Saary oraz Saksonia-Anhalt i Szlezwik-Holsztyn znowu muszą ciąć wydatki – to warunek uzyskania tzw. wsparcia konsolidacyjnego z kasy federalnej, i osiągnąć zrównoważone budżety.
A co z innymi landami, które nie mogą bądź nie muszą liczyć na pomoc z Berlina? Według Państwa obliczeń największy niemiecki kraj związkowy, czyli Północna Nadrenia-Westfalia, powinien zaoszczędzić 5,6 mld euro do roku 2020 r.
Gdyby tę kwotę rozłożyć na dziesięć lat, byłoby to 560 mln euro rocznie, czyli dość dużo. Tymczasem po objęciu władzy w Düsseldorfie lewicowa koalicja już zwiększyła i tak wysoki tegoroczny deficyt budżetowy, który planowany był wcześniej na poziomie 7 mld euro. W dłuższym czasie nie da się jednak uniknąć cięć wydatków.
Dolna Saksonia ograniczyła wydatki na kształcenie dorosłych, Hamburg nie będzie dotował międzynarodowego turnieju tenisowego. Tego typu oszczędności nie brzmią szczególnie groźnie.
Dolna Saksonia znajduje się jeszcze we względnie dobrej sytuacji. Jednak w Bremie, Berlinie, kraju Saary czy Nadrenii Palatynacie konieczne są cięcia, które będą bolesne dla obywateli. Jeśli zaś Północna Nadrenia-Westfalia nie zacznie oszczędzać już teraz, późniejsze redukcje działań publicznych będą musiały być znacznie większe.
Jakie możliwości ma rząd federalny w Berlinie, by zmusić landy do oszczędzania?
Zapisy dotyczące hamulca zadłużeniowego nie przewidują żadnych sankcji. Największą presję na władze regionalne może wywierać opinia publiczna. Rząd federalny może tak naprawdę wpływać na landy, które są najbardziej zadłużone i które mogą sobie poradzić ze zmniejszeniem zadłużenia tylko przy pomocy subwencji z Berlina.
A co jeśli kraje związkowe nie poradzą sobie z zadłużeniem? Czy będą mogły zbankrutować? Takie realne zagrożenie pojawiło się już kiedyś w przypadku Berlina.
Prawnie jest to możliwe. Jednak mamy w Niemczech finansowy mechanizm wyrównawczy między landami, który umożliwia pomoc słabszym regionom. Przy czym zaczęła się też dyskusja, która przypomina tę dotyczącą całej UE i kłopotów związanych z Grecją. Chodzi o reguły upadłościowe dla landów czy państw, które m.in. uniemożliwiałyby nieodpowiedzialne zadłużanie się z nadzieją, że w razie trudności pozostali członkowie wspólnoty przejmą zobowiązania.
W Niemczech już od wielu lat silne gospodarczo kraje związkowe takie jak Badenia Wirtembergia czy Bawaria, gdzie rządzi prawica, nie chciały płacić na rzecz przeżywających nieustanne kłopoty finansowe landów rządzonych przez lewicę.
Ta dyskusja doprowadziła do kompromisu w 2005 r. Kraje związkowe mogą zachować u siebie większą część swojego sukcesu gospodarczego i mniej wpłacają do wspólnej kasy. Równocześnie, by zrekompensować utratę dotacji słabszym landom, zwiększono udział krajów związkowych w przychodach podatkowych państwa.
Czy kraje związkowe w Niemczech muszą tylko ciąć wydatki, czy może mają jednak możliwość zwiększenia przychodów, tak jak np. planuje rząd w Berlinie w federalnym planie konsolidacyjnym?
Konsolidacja budżetów związkowych będzie musiała rozgrywać się głównie po stronie wydatków. Landy nie mają suwerenności podatkowej. Przychody z PIT, CIT i VAT wpływają do kasy centralnej, a później rozdzielane są na poszczególne budżety, w tym landowe i komunalne. W naszej analizie proponujemy, by dać landom większe kompetencje w tej dziedzinie, np. by mogły nakładać narzuty do podatku PIT. Taka reforma oznaczałyby równocześnie, że landy musiałaby liczyć się z mniejszym wsparciem z budżetu centralnego. W ten sposób byłyby w większym stopniu odpowiedzialne za swoje wydatki.
Czyli jeśli szkoły w Bawarii są lepsze, a jakość życia wyższa, to mieszkańcy tego landu powinni płacić wyższy podatek niż np. w Bremie?
Dokładnie. Jeśli jakiś land świadczy wyższe usługi publiczne, to powinien mieć prawo, by pobierać jakiś dodatkowy procent od podatku.
Jak to możliwe, że landy ze wschodnich Niemiec pod względem budżetowym są tak dobrze zarządzane i poza Saksonią-Anhalt nie muszą podejmować radykalnych działań oszczędnościowych?
Po pierwsze dlatego, że do 2019 r. ciągle obowiązuje pakt solidarności i kraje byłej NRD otrzymują wsparcie, co prawda malejące, ze wspólnej kasy. Bez tych dotacji wschodnioniemieckie budżety nie wyglądałyby tak dobrze.
A po drugie?
Te landy, szczególnie Saksonia i Meklemburgia-Pomorze Przednie, rzeczywiście dobrze się rządziły i już wcześniej prowadziły działania oszczędnościowe. Z naszej analizy wynika też, ze Saksonia wykazuje nawet pewną niewielką nadwyżkę strukturalną.
Czy te nowe konstytucyjne zapisy o hamulcu zadłużeniowy nie są nadmiernie ostre? Czy nie zaszkodzą obywatelom i gospodarce?
W Niemczech są one nieraz krytykowane za swą zbytnią restrykcyjność. Jednak te przepisy konstytucyjne nie oznaczają bezwzględnego zakazu zaciągania kredytów. Zakaz deficytów budżetowych dotyczy normalnej sytuacji gospodarczej. Jednak w czasach recesji, katastrof naturalnych czy innych sytuacji nadzwyczajnych władze federalne i związkowe mogą zaciągać nowe kredyty. Przy czym muszą zacząć je spłacać, gdy poprawi się koniunktura.
Ale jak zdefiniować normalną sytuację gospodarczą?
Do tego można wykorzystać reguły dotyczące Paktu Stabilizacji i Rozwoju ustalone przez Komisję Europejską dla gospodarek państw UE. Także np. na poziomie krajów związkowych można obliczyć istniejący potencjał gospodarczy i sprawdzić, w jakim stopniu jest on wykorzystywany. W ten sposób da się sprawdzić, z jaką fazą rozwoju gospodarczego mamy do czynienia. Zadłużenie większości niemieckich landów nie wynika ze złej koniunktury, lecz ma charakter strukturalny.
A co z zadłużeniem niemieckich gmin i powiatów? Dziś przypada na nie kilka procent całego zadłużenia sektora publicznego w RFN. Czy również te samorządy muszą oszczędzać?
Nowe zapisy konstytucyjne przewidują, że władze federalne, które w dalszym ciągu odpowiadają za bezpieczeństwo systemów socjalnych i związane tym ewentualne zadłużenie, oraz kraje związkowe wspólnie ponoszą odpowiedzialność za gminy. To oznacza, zresztą podobnie jak przy wcześniejszych regulacjach konstytucyjnych, że gminy w Niemczech nie mogą się zadłużać i powinny mieć zbalansowane budżety. Dlatego nasza analiza nie dotyczy gmin.
Mimo to także niemieckie samorządy zaciągały w ostatnich latach sporo kredytów.
Niestety, to prawda. Tymczasem nie powinniśmy w ogóle mieć tego problemu. Samorządy mają prawo do długoterminowych kredytów, które są im potrzebne do realizacji większych inwestycji. Decydują się często na to gminy, które są silne finansowo. Regułą jest, że łatwo uzyskują zgodę instytucji nadzorczych oraz dobre warunki ze strony banków. Poza tym budżety samorządów muszą być zrównoważone po stronie przychodów i wydatków. Ale mamy w Niemczech jeden wielki wyjątek. To krótkoterminowe kredyty obrotowe, które mają ułatwiać przezwyciężenie przejściowych trudności płatniczych. W ostatnim dziesięcioleciu ta regulacja była w znacznie większym stopniu wykorzystywana przez gminy niż pierwotnie planowano. Samorządy korzystały z faktu, że stopy procentowe były bardzo niskie, a w związku z kryzysem finansowym oprocentowanie krótkoterminowych pożyczek było niższe niż kredytów długoterminowych. Gdy jednak stopy wzrosną, wiele gmin może w zbyt dużym stopniu zostać obciążone obsługą zaciągniętych kredytów.
Czy proponowane przez Pański instytut oszczędności są w ogóle realne? Czy politycy będą potrafili rządzić bez deficytów budżetowych, skoro przez dziesięciolecia przyzwyczaili się do brania nowych kredytów?
Jest to możliwe. Prawicowa koalicja CDU/FDP w Północnej Nadrenii-Westfalii po przejęciu władzy w 2005 r. w ciągu trzech lat niemal całkowicie zlikwidowała deficyt budżetowy.
Jednak to było w czasach dobrej koniunktury, a później i tam znowu pojawił się deficyt.
To prawda, ale w 2008 r. załamała się globalna koniunktura. Poza tym rząd potrafił stworzyć również kilkumiliardową rezerwę związaną z kłopotami banku WestLB. Północna Nadrenia-Westfalia to przykład, że władze regionalne mimo wszystko potrafią wykorzystać czasy dobrej koniunktury i stać je nawet na niepopularne decyzje, takie jak wprowadzenie opłat za studia, które prowadzą do uzdrowienia budżetu.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
